4.Milieueffecten
In de besluitvorming voor grootschalige windparken moet met veel verschillende soorten effecten op de omgeving rekening worden gehouden. Dit betreft in ieder geval de aspecten genoemd in het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (‘Barim’), zijnde geluid, externe veiligheid, schittering en slagschaduw. Daarnaast moet worden gekeken naar onder andere landschap en cultuurhistorie, klimaatbeheersing en grondstoffen en veiligheidsaspecten, zoals dijkveiligheid, scheepvaartveiligheid en luchtvaartveiligheid. Uiteraard is de beoogde locatie van een windpark in grote mate bepalend voor de soort effecten en de invulling van de effectbeoordeling, aangezien de omgeving van de locatie bepaalt waarmee rekening moet worden gehouden. Niettemin zijn er aspecten die in veel, zo niet alle, procedures over windparken terug komen. In dit artikel bespreken wij twee aspecten, namelijk geluidsproductie en de landschappelijke inpassing.
| 4.1 |
Rechtstreeks werkende geluidsnormen |
|
Voor solitaire windturbines en windparken gelden geluidsnormen uit het Barim. Tevens bevat het Barim de mogelijkheid om middels maatwerkvoorschriften onder voorwaarden af te wijken van de algemene normen. Hierna gaan wij eerst in op de huidige normering in het Barim en het voorgeschreven Reken- en meetvoorschrift windturbines. Een regelmatig aangevoerde beroepsgrond tegen windparken betreft de handhaafbaarheid van de huidige normen, waarop wij vervolgens ingaan. Daarna komen de twee mogelijkheden tot het opleggen van maatwerkvoorschriften ter sprake.
| 4.1.1 |
Huidige normering |
|
Het Barim schrijft voor dat de geluidsproductie van windturbines en -parken moet voldoen aan 47 dB Lden en 41 dB Lnight op de gevel van woningen.[33] De genoemde dosismaten Lden en Lnight vloeien voort uit de Europese richtlijn inzake evaluatie en beheersing van het omgevingslawaai.[34] De Lden is een etmaalnorm en de Lnight is een norm voor de nachturen van 23:00 tot 07:00 uur. Met deze dosismaten wordt de geluidsbelasting van een windturbine of -park gemiddeld over de etmaal- respectievelijk de nachtperioden van een jaar.[35]
Voor de beoordeling van de naleving van de normen wordt gekeken naar de geluidsproductie van de windturbines zelf en wordt dus niet de geluidsbelasting op de gevel of grens gemeten, hetgeen wel bij voorheen geldende immissienorm dB(A) gebeurde. De geluidsproductie van windturbines wordt bepaald aan de hand van het Reken- en meetvoorschrift windturbines (‘Rekenvoorschrift’).[36]Dit voorschrift is als bijlage 4 bij het Regels algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (‘Rarim’) opgenomen. Het Rekenvoorschrift werkt kort gezegd als volgt. Eerst wordt de geluidsemissie van de windturbine bepaald via de zogeheten standaardmethode.[37] Hiertoe moet het bronvermogen van de windturbines bekend zijn, hetgeen door producenten van de windturbines wordt geleverd. Dit vermogen is dus afhankelijk van het gebruikte type windturbine. Vervolgens wordt aan de hand van het bronvermogen de geluidsproductie bij verschillende windsnelheden bepaald. Deze geluidsproductie wordt daarna vertaald naar de omgeving via een overdrachtsberekening, zijnde de standaardrekenmethode.[38] Hiermee wordt dus bepaald in hoeverre ter hoogte van gevoelige objecten de voorgeschreven normen kunnen worden nageleefd.
|
| 4.1.2 |
Handhaafbaarheid van de normen |
|
Doordat de Lden- en Lnight-normen jaargemiddelden zijn, is er in procedures tegen windparken door appellanten vaak een punt gemaakt van de handhaafbaarheid hiervan. Als de windturbines eenmaal draaien dan kan aan de hand van de windsnelheden de geluidsbelasting voor de omgeving worden bepaald. Het bronvermogen van de windturbine blijft immers in principe gelijk en de variabele geluidsbelasting voor de omgeving is dan afhankelijk van de windsnelheden. Door de windsnelheden te monitoren ontstaat gedurende het jaar duidelijkheid over de mate waarin het jaargemiddelde voor het etmaal van 47 Lden en het jaargemiddelde voor de nacht van 41 Lnight worden overschreden. Bij een dreigende overschrijding kan een windturbine of (deel van) een windpark worden teruggeschroefd, waardoor de desbetreffende turbines minder draaien. Dit beperkt de geluidsproductie en voorkomt een overtreding van de geluidsnormen. Indien na het terugschroeven toch een dreiging van een overschrijding opkomt, dan is verdere beperking van de productie altijd mogelijk. Oftewel, door een actieve monitoring kan de overschrijding van de geluidsnormen worden volkomen.
Vooralsnog heeft ook de Afdeling de handhaafbaarheid van de geluidsnormen onderschreven. In de beroepsprocedure tegen het windpark Noordoostpolder was door appellanten het standpunt ingenomen dat de Lden- en Lnight-norm niet meet- en handhaafbaar zouden zijn.[39] De Afdeling heeft deze grond geïnterpreteerd als een beroep tegen de verbindendheid van deze normen en verworpen onder verwijzing naar een eerdere uitspraak inzake dit windpark.[40]
|
| 4.1.3 |
Maatwerkvoorschrift cumulatie |
|
Als er meerdere windparken in de omgeving van gevoelige gebouwen of terreinen liggen, dan kan de gezamenlijke geluidsbelasting van deze parken tot een overschrijding van de genoemde normen op de gevel of grens van het gevoelige object leiden. Om ook in deze situatie de woon- en leefomgeving te beschermen tegen een onaanvaardbare geluidsbelasting van windparken kan het bevoegd gezag maatwerkvoorschriften opleggen, waarbij normen met een lagere waarde worden opgelegd aan een of meerdere windturbines.[41]Hierdoor zullen de desbetreffende windturbines moeten worden teruggeschakeld, waarmee de geluidsbelasting op de relevante woningen lager wordt.
Windturbines en -parken waarvoor een onherroepelijke vergunning was verleend of een melding op grond van artikel 1.10 Barim was gedaan voordat de huidige geluidsnormen in werking traden, zijnde per 1 januari 2011, worden niet betrokken bij de beoordeling van de hier bedoelde maatwerkvoorschriften voor cumulatie.[42] In het kader van een goede ruimtelijke ordening moet in een planologisch besluit voor een nieuw windpark niettemin rekening worden gehouden met de cumulatie met andere geluidsbronnen in de omgeving.[43]In deze beoordeling zullen ook de voor inwerkingtreding van de huidige geluidsnormen geplaatste windturbines of -park moeten worden betrokken.
|
| 4.1.4 |
Maatwerkvoorschrift bijzondere lokale omstandigheden |
|
Een tweede bevoegdheid tot het opleggen van maatwerkvoorschriften ter zake van geluidsproductie bestaat bij bijzondere lokale omstandigheden.[44] Indien het bevoegd gezag dergelijke omstandigheden in de omgeving van de windturbines aanwezig acht, dan kunnen bij maatwerkvoorschrift normen met een andere waarde worden opgelegd aan (delen van) het windpark.
Over hetgeen moet worden verstaan onder bijzondere lokale omstandigheden bestaat discussie. De toelichting bij deze bevoegdheid merkt over deze lokale omstandigheden op:
“De systematiek van het Activiteitenbesluit brengt met zich mee dat het bevoegd gezag in bijzondere lokale omstandigheden, bijvoorbeeld in stiltegebieden, verdergaande bescherming kan bieden via maatwerkvoorschriften.”[45]
In reactie op een vraag van de Tweede Kamer naar andere voorbeelden van situaties die als bijzondere lokale omstandigheden kunnen worden aangemerkt wees de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer op scholen en ziekenhuizen die mogelijk extra aandacht behoeven indien zij liggen binnen de invloedssfeer van windturbines.[46] In het algemeen overleg d.d. 14 december 2010 is door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu in reactie op vragen over de mogelijkheid om aanvullende eisen te stellen nog toegevoegd:
“Dit klopt [zijnde het stellen van eisen, EN/MK], maar dit heeft wel te maken met de specifieke situatie van die locatie. Je kunt dan denken aan een stiltegebied of anderszins. Voor het generieke platteland kan niet iedereen naar willekeur dit artikel van stal halen. Dit zou iets te gemakkelijk zijn, maar ik kan mij voorstellen dat in sommige gebieden maatwerk moet worden geleverd, gelet op de specifieke locatie. In een MB-gebied, een stiltegebied of een Natura 2000-gebied kan er sprake zijn van maatwerk.”[47]
Het algemene uitgangspunt bij maatwerkvoorschriften in het kader van het Barim is dat hier terughoudend mee wordt omgegaan. Het Barim bevat algemene normen ter bescherming van het milieu tegen nadelige gevolgen van inrichtingen.[48] Verder kent het Barim de bevoegdheid toe tot het opleggen van maatwerkvoorschriften ter bescherming van het milieu.[49] Bij de toepassing van een bevoegdheid tot het opleggen van een maatwerkvoorschrift komt het bevoegd gezag beleidsvrijheid toe.[50] Hierbij moet het bevoegd gezag de vraag beantwoorden of is voldaan aan de voorwaarden voor het opleggen van een maatwerkvoorschrift. Vervolgens moet het op te leggen maatwerkvoorschrift zelf worden ingevuld. Bij deze invulling is de formulering van de bevoegdheid tot het opleggen van het maatwerkvoorschrift leidend, maar moet ook rekening worden gehouden met voorschriften uit de Wm.[51]
In de derde procedure tegen het windpark Noordoostpolder hadden appellanten het bevoegd gezag verzocht maatwerkvoorschriften vanwege gestelde bijzondere lokale omstandigheden op te leggen.[52] Dit verzoek was afgewezen. Vervolgens brachten appellanten bij de Afdeling naar voren dat het college van de gemeente Noordoostpolder ten onrechte niet was nagegaan of de rustige omgeving, met een laag referentieniveau, van het windpark Noordoostpolder en de cumulatie van geluidhinder met landbouwinrichtingen op bepaalde locaties in die omgeving, bijzondere lokale omstandigheden zijn. Ook wezen appellanten erop dat het windpark grotendeels is gelegen in de EHS.
De Afdeling wijst eerst op de beleidsvrijheid van het college bij de beantwoording van de vraag of gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid om maatwerkvoorschriften op te leggen. Daarbij dient een belangenafweging te worden gemaakt. In de besluitvorming was het college ingegaan op het referentieniveau van het omgevingsgeluid en de cumulatie van geluidhinder met landbouwinrichtingen. Daarin heeft het college geen bijzondere lokale omstandigheden gezien. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college in redelijkheid deze conclusie kunnen trekken. Hetzelfde geldt voor de verwijzing naar de EHS.
Ook het betoog van appellanten dat in de besluitvorming ten onrechte geen rekening was gehouden met de aanwijzing van het IJsselmeer als Natura 2000-gebied werd afgewezen. De Afdeling wees op de beoordeling van de effecten van het windpark op het IJsselmeer in het kader van de vergunningverlening op grond van de Nb-wet 1998. In de eerste uitspraak voor windpark Noordoostpolder was al geconcludeerd dat het project niet leidt tot significante gevolgen, ook niet vanwege geluidhinder, op de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied. Hierin achtte de Afdeling afdoende ruimte voor de conclusie dat de aanwezigheid van het aangewezen gebied geen bijzondere lokale omstandigheid was.
Een andere uitspraak waarin de invulling van bijzondere lokale omstandigheden ter sprake kwam is van de Rechtbank Alkmaar.[53] Deze uitspraak betreft het overgangsrecht voor windturbines die al bestonden ten tijde van de inwerkingtreding van de huidige geluidsnormen in het Barim. Centraal in het geschil stond een al vergunde windturbine. In de vergunning waren geluidsvoorschriften in dB(A) opgenomen. Een omwonende had een verzoek om handhaving ingediend om te bewerkstelligen dat het bevoegd gezag deze oude geluidsvoorschriften aanmerkte als maatwerkvoorschriften conform het overgangsrecht en vervolgens handhavend zou optreden tegen de overschrijding van deze maatwerkvoorschriften.
Het genoemde overgangsrecht volgt uit artikel 6.1, lid 1 Barim. Geluidsvoorschriften verbonden aan een in werking getreden en onherroepelijke vergunning blijven op grond van dit artikel nog drie jaar nadat ze zijn komen te vervallen als maatwerkvoorschriften gelden, indien de bevoegdheid bestaat tot het opleggen van dergelijke voorschriften. De rechtbank stond dus voor de vraag of er bijzondere lokale omstandigheden aanwezig waren die voor verweerder de bevoegdheid creëerde om maatwerkvoorschriften op te leggen gelijk aan de oorspronkelijke geluidsnormen.
Verweerder stelde dat zij geen dB(A) normen kon opleggen in plaats van de Lden- en Lnight-norm. De rechtbank gaat volgt deze conclusie niet. Volgens de rechtbank sluit artikel 3.14a, lid 3 Barim het opleggen van een geluidsnorm in een andere waarde niet uit. De toelichting bij het Barim en dit artikel biedt volgens de rechtbank ook geen aanknopingspunten voor de beperkende uitleg van verweerder. Volgens de rechtbank sluit de mogelijkheid om een andere waarde voor te schrijven juist aan bij de in het artikellid geboden mogelijkheid om in een concreet en specifiek geval, in verband met bijzondere lokale omstandigheden, maatwerkvoorschriften vast te stellen.
De rechtbank ging ook niet mee in de stelling van verweerder dat enkel bij een stiltegebied sprake zou zijn van bijzondere lokale omstandigheden. Volgens de rechtbank is de verwijzing naar het stiltegebied in de toelichting op het Barim enkel een voorbeeld.
Een aanzienlijk lager dan gemiddeld achtergrondgeluidsniveau was volgens de rechtbank aan te merken als een bijzondere lokale omstandigheid. Volgens het gemeentelijke beleid is de windturbine gesitueerd in een gebied met een aanzienlijk lagere dan gemiddeld achtergrondgeluidsniveau. Voor stiltegebieden is in het beleid de keuze gemaakt om de geluidsgrenswaarde door middel van een maatwerkvoorschrift aan te passen aan het achtergrondniveau. Ter zitting bevestigde verweerder dat de geluidsvoorschriften verbonden aan de vergunning ook verband hielden met het lage achtergrondgeluidsniveau. Nu de rechtbank een bevoegdheid tot het opleggen van vergelijkbare maatwerkvoorschriften aanwezig achtte, blijven de vervallen geluidsvoorschriften nog drie jaar na 1 januari 2011 gelden als maatwerkvoorschriften.
|
|
| 4.2 |
Landschappelijke inpassing |
|
De landschappelijke inpassing van een grootschalig windpark is een belangrijk aspect van de ruimtelijke beoordeling en vindt plaats binnen de noodzakelijke ruimtelijke onderbouwing van een planologisch besluit. Er is geen eenduidig juridisch kader, maar er is wel nationaal, provinciaal en gemeentelijk beleid al dan niet opgenomen in bindende normen dat aan een gebied een bepaalde status geeft met bijhorende beoordelingsgronden.
| 4.2.1 |
De invulling van landschappelijke inpassing |
|
De landschappelijke inpassing is een lastig thema, omdat er geen overeenstemming bestaat over de invulling van deze term. De Commissie voor de milieueffectrapportage (‘Commissie-m.e.r.’) sluit bijvoorbeeld aan bij de definitie van de Raad van Europa:
“een gebied zoals dat door mensen wordt waargenomen en waarvan het karakter bepaald wordt door natuurlijke en/of menselijke factoren en de interactie daartussen.”[54]
Vervolgens benoemt de Commissie-m.e.r. in diens factsheet voor de landschapsbeoordeling in de MER drie vragen die beantwoording behoeven: (i) heeft het initiatief invloed op het landschap; (ii) wat is de huidige kwaliteit van het landschap; en (iii) is de verandering door het plan of project in verhouding met de waarden/kwaliteiten van het huidige landschap?[55]
Aangezien de realisatie van windparken naar zijn aard invloed heeft op het landschap moet het MER een beschrijving bevatten van de huidige kwaliteiten daarvan. Hiervoor moet eerst worden gekeken naar beleid. De SWOL en de bijhorende plan-MER kunnen hier als voorbeeld dienen. Bij de inpassing van windparken werd een visie op het geheel zeer belangrijk gevonden om verrommeling van het landschap te voorkomen.[56] Het belang van de SWOL is dan ook onder meer gelegen in de zorgvuldige keuze van gebieden waar grote aantallen windturbines kunnen worden geplaatst. In de structuurvisie Infrastructuur en Ruimte was al een voorselectie gemaakt van ‘kansrijke gebieden’ voor grootschalige windenergie. Toen viel de selectie op grootschalige cultuurlandschappen, haven- en industriegebieden en grootschalige waterstaatswerken en andere hoofdinfrastructuur. Deze gebieden zijn in meer detail beoordeeld in de plan-MER bij de SWOL. Het plan-MER formuleert drie alternatieven voor de inpassing van grootschalige windparken op land, zijnde (i) maximale opbrengst; (ii) natuur; en (iii) landschap en beleving. Bij dit laatste alternatief is het onderliggende landschap leidend voor de potentiële omvang van grootschalige windparken op land. De plaatsing van de windturbines in het landschap wordt bekeken vanuit zowel de posities onderling als hun relatie met het landschap en de daarin aanwezige elementen. Qua grootte van een potentieel park wordt een verschil gemaakt in de omgeving: grootschalige opstelling sluit beter aan bij een volgens één hoofdprincipe ingericht landschap en bij grote watervlakten. Kleinschalige windparken sluiten juist beter aan bij organisch gegroeide landschappen.[57]
Het hiervoor genoemde SWOL is slechts een voorbeeld van mogelijk relevant beleid bij de beoordeling van de landschappelijke inpassing. Provincies kunnen bijvoorbeeld in hun verordeningen op basis van provinciaal beleid richtlijnen geven voor de beoordeling van de landschappelijke impact.[58] Ook hebben steeds meer gemeenten een landschapsontwikkelingsbeleid dan wel landschappelijke toetsingsnormen in een bestemmingsplan.[59] Als er geen beleid is geformuleerd voor de landschappelijke kwaliteiten van een gebied, dan volgt waarschijnlijk uit vooroverleg met omwonenden of belangengroepen dan wel zienswijzen tegen het ontwerpplan welke aspecten van een landschap betrokken moeten worden in de beoordeling.
Voor de derde vraag van de Commissie-m.e.r. moet worden gekeken naar de mate waarin het windpark een aantasting dan wel versterking van de geformuleerde karakteristieken van het landschap vormt. Door een windpark kan het bestaande landschap dusdanig worden beïnvloed dat het karakter hiervan wijzigt. Een wijziging van het landschappelijk karakter is aanvaardbaar te achten, mits het is gebaseerd op een voorafgaande visie op het beoogde landschap. Het is echter ook mogelijk dat de specifieke landschappelijke elementen juist worden versterkt door de komst van een windpark. De plaatsing van windturbines langs bestaande elementen legt dan een accent hierop en versterkt hiermee de beleving daarvan.
De beoordeling van de landschappelijke inpassing is een moeilijk te concretiseren aspect en is in zekere mate subjectief. Om de effecten van een windpark op de omgeving inzichtelijk te maken is het dan ook essentieel om hiervoor visualisaties op te stellen van het landschap met en zonder de te realiseren windparken. Voor de alternatievenselectie in het kader van een MER dient dan ook per alternatief een visualisatie te worden opgesteld.
|
| 4.2.2 |
Beoordeling van de landschappelijke inpassing |
|
De onderbouwing van de inpassing van een windpark in het landschap speelt een rol bij verschillende aspecten van de besluitvorming. Ten eerste is er uiteraard de invloed op het landschap zelf. Daarnaast speelt de landschappelijke inpassing een rol bij de locatiekeuze van een windpark. Verder wordt ook bij de beoordeling van gestelde zichtoverlast door windturbines gekeken naar de landschappelijke inpassing.
De uitspraak inzake het bestemmingsplan Neeltje Jans biedt een duidelijk inzicht in de behandeling van de landschappelijke inpassing van een windpark.[60] Appellante stelde dat het windpark een niet verwaarloosbare aantasting van het landschap zou vormen. De Afdeling stelt echter vast dat in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding ligt voor het oordeel dat aan de gevolgen van het windpark voor het landschap onvoldoende aandacht is besteed. In het MER zijn van acht zichtpunten visualisaties gemaakt met verschillende kijkrichtingen en per zichtpunt zijn vier visualisaties gemaakt, namelijk van de referentiesituatie en drie varianten van het nieuwe windpark. Verder wees de Afdeling op al aanwezige windturbines en andere grootschalige civieltechnische bouwwerken, zoals de stormvloedkering van de Oosterschelde. Ook bleek uit de visualisaties van het MER dat er slechts een zeer beperkt effect zou zijn op de open ruimtes in het landschap van de Oosterschelde-kering. Volgens de Afdeling mocht het bevoegd gezag dan ook stellen dat het plan niet zou leiden tot een wezenlijke aantasting van het bestaande landschap.
Deze uitspraak toont dat effecten van een windpark op het landschap zeer wel aanvaardbaar zijn, mits afdoende onderzoek is verricht, de effecten inzichtelijk zijn gemaakt en deze aanvaardbaarheid door het bevoegd gezag afdoende is onderbouwd.
De rol van de landschappelijke inpassing bij de locatiekeuze van een windpark blijkt onder meer uit de invulling van de locatiekeuze in de SWOL op basis van het plan-MER. De mogelijke locaties van grootschalige windparken zijn ook op hun landschappelijke aspecten beoordeeld en geselecteerd. Op vergelijkbare wijze blijkt het belang van de landschappelijke elementen bij de keuze voor een locatie uit meerdere uitspraken van de Afdeling. Enkele voorbeelden vormen het aansluiten bij een spoorlijn, bij een kanaal, bij dijken en de openheid van een polder.[61]
Een voorbeeld van het betrekken van de landschappelijke inpassing bij de beoordeling van gestelde zichthinder is een uitspraak van de voorzitter van de Afdeling d.d. 19 juni 2013.[62] Het betreft de vaststelling van een bestemmingsplan en de verlening van een bouwvergunning voor twee windturbines. In reactie op het betoog van appellanten dat zichthinder leidt tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat stelt de voorzitter:
“Wat betreft zichthinder volgt uit de plantoelichting dat voor de landschappelijke inpassing en het effect op het omringende kleinschalige landschap de provinciale insteek wordt gevolgd om de windturbinelocaties te zoeken op/of langs bedrijventerreinen en/of langs grootschalige infrastructuur.”
Het beroep op zichthinder wordt dus weerlegd met een verwijzing naar de inpasbaarheid van de het windpark ter plaatse.
Een goede en weloverwogen landschappelijke inpassing is essentieel voor de onderbouwing van verschillende aspecten van de besluitvorming voor het windpark. In ieder geval dwingt de eis van een landschappelijke inpassing tot een beoordeling van de impact op de omgeving, waarmee deze impact tot een aanvaardbaar niveau wordt beperkt.
|
|
6.Flexibiliteitsmogelijkheden bij vergunningen
De realisatie van een grootschalig windpark kent veelal een lange periode tussen het indienen van de aanvragen en de onherroepelijkheid van de besluiten. In deze periode blijven de ontwikkelingen in de technologie niet stilstaan, waardoor mogelijk nieuwe (meer efficiënte) windturbinetypes op de markt komen. De keuzen voor bepaalde windturbines in de aanvragen zijn dan mogelijk achterhaald op het moment van het onherroepelijk worden van vergunningen. Niettemin moet er voor de aanvragen onderzoek naar de effecten van de turbines worden verricht. Daarmee wordt het milieuonderzoek mogelijk verricht op basis van een voorlopige keuze voor een type. De vraag rijst dan hoe dit moet worden gedaan: moet er een specifieke turbine worden gekozen of kan er worden volstaan met een algemene beschrijving van de mogelijke turbines die bestaan? Het antwoord op deze vraag is mede afhankelijk van het soort besluit dat wordt aangevraagd.
Bij planologische besluitvorming is het aanvaardbaar om te werken met algemene beschrijvingen van de uit te voeren activiteiten. Het planologische besluit vormt immers het algemeen kader waaraan vergunningaanvragen worden getoetst. Uiteraard dient wel inzicht te zijn in de ruimtelijk relevante effecten van de activiteiten in het planologische besluit, maar hiervoor is kennis van het turbinetype niet vereist. Het is afdoende als de marges waarbinnen een windturbine gerealiseerd kan worden duidelijk zijn aangegeven. Denk hierbij aan locatie van de mast, ashoogte en de tiphoogte van de windturbines.
Bij vergunningverlening bestaat een verschil tussen een omgevingsvergunning voor inrichtingen, een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik en een omgevingsvergunning voor bouwen.
Bij een omgevingsvergunning voor inrichtingen geldt sinds 2006 dat een aanvraag moet uitgaan van de windturbinetypes. In een uitspraak over een milieuvergunning onder de Wm voor een windmolenpark moest de Afdeling een oordeel geven over het gebruik van marges.[75] In de aanvraag was vermeld dat de vergunninghouder de vrijheid heeft willen houden om na vergunningverlening te bepalen welk type windturbine geplaatst zal worden. Daarom vermeldde de aanvraag randvoorwaarden, namelijk een ashoogte tussen 85 en 105 meter en een rotordiameter tussen 70 en 90 meter. Voor de bepaling van de geluidsbelasting was een akoestisch rapport opgesteld, waarin enkel de grootst mogelijke windturbine was onderzocht. De Afdeling vond dit niet aanvaardbaar, omdat hiermee onvoldoende inzicht in de geluidbelasting van de verschillende windturbinetypes werd verkregen. Ook was geen onderzoek verricht naar de slagschaduw veroorzaakt door andere typen. Met deze uitspraak is weliswaar niet zonder meer gesteld dat in milieuvergunningen geen marges mogen worden opgenomen, maar thans is dit wel het uitgangspunt. Een extra reden voor dit standpunt vormt de onlosmakelijkheid met de omgevingsvergunning voor bouwen, waarbij, zoals verderop besproken wordt, zonder meer vaststaat dat marges niet zijn toegestaan.
Bij een omgevingsvergunning voor strijdig planologisch gebruik moet de aanvraag een concreet bouwplan omvatten. Volgens de jurisprudentie van de Afdeling is het noodzakelijk dat het beoogde project in de mate van concreetheid moet zijn te onderscheiden van de normering neergelegd in een bestemmingsplan.[76] Deze zaak betrof een vrijstelling onder de (oude WRO voor realisatie van vier windturbines met een ashoogte tussen de 85 en 105 meter en) een maximale tiphoogte van 150 meter. In de aanvraag was nog geen keuze gemaakt voor een type windturbine, waarmee ook de hoogte van de windturbine nog niet vaststond. Niettemin was wel duidelijk wat werd gebouwd, namelijk het windpark bestaande uit vier windturbines binnen bepaalde marges. Hierbij nam de Afdeling in aanmerking dat de aanvraag en de bijlagen blijk gaven van een voldoende concreet omschreven voornemen. Oftewel, bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik, zijnde de opvolger van de vrijstelling onder de WRO, lijkt het werken met marges toegestaan.
De aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen moet volgens het Bor de gegevens bevatten die het bevoegd gezag nodig heeft om een besluit op de aanvraag te kunnen nemen. Welke gegevens dit zijn hangt steeds af van de activiteit die wordt aangevraagd. Daarbij bevat de Regeling omgevingsrecht (‘Mor‘) wel een lijst met gegevens, maar het is aan het bevoegd gezag om aan te geven of al deze gegevens noodzakelijk zijn. Een omgevingsvergunning voor bouwen is niet zonder meer onrechtmatig als niet aan alle indieningsvereisten uit het Bor en Mor is voldaan.[77] Uiteindelijk moet het bevoegd gezag de gegevens hebben die nodig zijn voor een goede besluitvorming.[78] Een omgevingsvergunning voor bouwen is pas dan vernietigbaar als evident niet alle gegevens beschikbaar zijn voor de te verrichten toetsing aan de opgesomde criteria in artikel 2.10, lid 1 Wabo.[79]
Ten aanzien van de vraag in hoeverre bij een aanvraag voor omgevingsvergunning voor het bouwen van een windturbine kan worden gewerkt met marges moet eerst worden gewezen op de memorie van toelichting bij de Crisis- en herstelwet (‘Chw’). De toelichting benoemt de wens om via marges in bouwvergunningen flexibiliteit mogelijk te maken, maar
“De wetgever heeft hier niet voor gekozen, wat blijkt uit het Besluit indieningsvereisten aanvraag bouwvergunning [thans het Bor, EN/MK]. Dat besluit verlangt dermate gedetailleerde gegevens, dat voor een aanvraag met marges geen plaats is.”
Ten aanzien van windturbines werd geen wijziging op dit punt beoogd. Kort gezegd acht de wetgever het niet mogelijk om door middel van marges een concreet bouwplan neer te leggen.[80]
In de al eerdergenoemde zaak inzake de vrijstelling voor een windpark werd ook aangevoerd dat de bouwvergunning onrechtmatig was wegens strijd met de indieningsvereisten van, toen nog, het Besluit indieningsvereisten aanvraag bouwvergunning (‘Biab’). Wederom wijst de Afdeling erop dat het enkel niet voldoen aan de vereisten uit het Biab niet betekent dat de vergunning niet in stand kan blijven. Het is aan het bestuursorgaan om te beoordelen of voldoende gegevens en bescheiden zijn ingediend om een besluit te nemen op de aanvraag. Het concrete beroep betrof de afwijking van het advies van de welstandscommissie. Het college had vanwege economische en maatschappelijke belangen aanleiding gezien van het welstandsadvies af te wijken, hetgeen de Afdeling accepteerde.
Deze uitspraak gaat dus niet over de aanvaardbaarheid van marges bij een omgevingsvergunning voor bouwen. Weliswaar betrof het een bouwplan met marges, maar dit aspect is niet expliciet aangevochten en dus ook niet beoordeeld. Niettemin wordt in een noot bij deze uitspraak gesignaleerd dat de Afdeling een oordeel heeft gegeven over de aanvaardbaarheid van marges in de omgevingsvergunning voor bouwen voor het windpark.[81]Deze conclusie is echter niet zonder meer te onderschrijven, aangezien het oordeel van de Afdeling ziet op de welstandstoets en niet op het gebruik van marges. Ook is deze lezing van de uitspraak in strijd met de bedoeling van de wetgever zoals geformuleerd in de hiervoor genoemde memorie van toelichting. Gezien de memorie van toelichting bij de Chw dient thans als uitgangspunt te gelden dat in de omgevingsvergunning voor bouwen geen marges opgenomen kunnen worden.
Aangezien vooralsnog in de omgevingsvergunning voor bouwen niet met marges gewerkt kan worden zal voor de aanvraag om een omgevingsvergunning voor een grootschalig windpark de ruimte om te werken met marges beperkt zijn. Deze aanvraag dient immers betrekking te hebben op alle onlosmakelijk samenhangende activiteiten en zal veelal in ieder geval zien op de activiteiten milieu en bouwen.[82] Het is dan aan te raden om enkele windturbinetypes te selecteren, die naar verwachting onderling verschillen in milieueffecten. Verder kan het aan te raden zijn om in ieder geval een turbinetype te kiezen met de grootste te verwachte effecten. Vervolgens wordt naar deze geselecteerde typen volledig onderzoek gedaan op het gebied van milieu, waarna voor één type een omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Na afronding van de juridische procedures en daarmee de onherroepelijkheid van de vergunning kan een nieuwe vergunning worden aangevraagd voor het uiteindelijk te kiezen type. Hierbij kan dan in vergaande mate worden teruggevallen op het al verrichte milieuonderzoek. Er dient nog wel te worden gekeken naar de verschillen tussen de vergunde turbine en de uiteindelijke keuze. Hiervoor mag worden verwacht dat deze verschillen zeer gering zijn, waardoor er geen andere of grotere milieueffecten zijn te verwachten. Als dit inderdaad onderbouwd is aan te tonen, dan kan via een milieuneutrale wijziging van de vergunning het nieuwe turbinetype worden toegestaan.[83]
7.Conclusie
Windparken hebben vaak een grote impact op de omgeving, zowel de leefomgeving van mensen als het milieu en de flora en fauna. Voor de besluitvorming ten behoeve van een windpark moet naar deze impact onderzoek worden verricht. De impact van ieder windpark dient ook steeds beoordeeld te worden op de eigen merites, omdat de omgeving van ieder windpark anders zal zijn. De verschillen liggen bijvoorbeeld in de omvang van de bevolking, de situering van de bewoning, mogelijke beschermde natuurgebieden, nabijgelegen industrie of aanvliegroutes van de luchtvaart. Deze aspecten worden mogelijk gereguleerd vanuit wet- en regelgeving dan wel beleid, waarmee bij de besluitvorming voor het windpark rekening moet worden gehouden. Verder zijn er verschillende procedurele regels mogelijk, waarvan de toepassing afhankelijk is van de omvang en de impact van het windpark. Nu geen windpark gelijk zal zijn aan een ander, zullen ook het onderzoek en de daaraan te verbinden conclusies per windpark anders uitpakken. Dit maakt de realisatie van een windpark weliswaar een interessante, maar ook een complexe aangelegenheid.
