Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding: sfeerwoningen aangemerkt als gevoelige objecten.
D. Sietses & D.E.C. Garcea schreven een noot bij ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4180 in TBR 2019/78, afl. 6.
1. Met de uitspraak inzake het windpark De Drentse Monden en Oostermoer (ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616) is duidelijk hoe de Afdeling aankijkt tegen de centrale thema’s die bij windparken spelen. In de procedures tegen de komst van windparken worden door de tegenstanders dikwijls dezelfde (type) gronden naar voren gebracht, waarbij het eerder uitzondering is dan regel dat de Afdeling een streep zet door de bestreden besluitvorming. Met deze uitspraak geeft de Afdeling echter géén groen licht voor de realisatie van windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding. Reeds daarom verdient deze uitspraak signalering.
2. Het onderwerp waarmee de tegenstanders in deze zaak succes boekten, ging over de vraag of de in het bestemmingsplan aangeduide sfeerwoningen (in andere uitspraken ook wel aangeduid als ‘bedrijfswoning’, ‘participantenwoning’, ‘molenaarswoning’ of ‘beheerderswoning’) moeten worden aangemerkt als gevoelige objecten in de zin van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit), omdat deze geen bedrijfswoningen zijn. Dat is van belang, omdat zonder deze aanduiding, de woningen kwalificeren als ‘gevoelige objecten’ in de zin van het Activiteitenbesluit, waardoor aan de normen van geluid, slagschaduw en externe veiligheid uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling moet worden voldaan, terwijl niet in geschil was dat ter plaatse van de sfeerwoningen niet aan de normen voor geluid en slagschaduw werd voldaan.
3. Het bevoegd gezag en de initiatiefnemers van windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding betoogden tevergeefs dat het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg zou staan. Inmiddels is vaste lijn in de jurisprudentie (zie bijv. ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616; ABRvS 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1146 en ABRvS 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:295) dat het relativiteitsvereiste omwonenden niet kan worden tegengeworpen, voor zover hun betoog ertoe strekt dat de zogeheten sfeerwoningen gevoelige objecten en (beperkt) kwetsbare objecten zijn in de zin van het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling. Dit is ook goed te volgen nu een geslaagd betoog dat geen sprake is van woningen die tot de inrichting behoren zou betekenen dat ter plaatse van de sfeerwoningen aan de normen van het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling over geluid, slagschaduw en externe veiligheid moet worden voldaan, hetgeen ook gevolgen heeft voor de invloed die geluid en slagschaduw heeft ter plaatse van de woningen van omwonenden. Een uitzondering hierop is wanneer bij voorbaat kan worden uitgesloten dat een eventuele overschrijding van de grenswaarden ter plaatse van de sfeerwoningen gevolgen kan hebben voor het woon- en leefgenot van appellanten (zie ABRvS 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:295, r.o. 38.9). Het relativiteitsvereiste blokkeert echter wel een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden over het woon- en leefklimaat ter plaatse van de sfeerwoningen; het belang van de omwonenden is immers niet gemoeid met het tegengaan van hinder door geluid en slagschaduw en gevolgen voor de situatie uit een oogpunt van externe veiligheid bij die woningen.
4. Het kader voor de beantwoording van de vraag of een woning deel uitmaakt van een inrichting, ligt besloten in het inrichtingenbegrip van artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer. Dit betekent onder meer dat er technische, organisatorische of functionele bindingen tussen de woning en de inrichting die het windpark vormt aanwezig moeten zijn. Volgens de Afdeling moet sprake zijn van ‘zodanige bindingen’ tussen de woning en de inrichting die het windpark vormt dat de woning tot de inrichting kan worden gerekend (zie bijv. ABRvS 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3405, TBR 2018/22, m.nt. A.G.A. Nijmeijer; ABRvS 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:141; ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616 en ABRvS 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:295). De bindingen dienen dus reëel en van voldoende betekenis te zijn. Uit de jurisprudentie over het inrichtingenbegrip blijkt dat één bindingsvorm niet genoeg is (zie bijv. ABRvS 19 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2011:1813); in elk geval moet altijd sprake zijn van een organisatorische binding. Alleen een toezichtsovereenkomst (functionele binding) is onvoldoende. Verder moet de sfeerwoning als zodanig staan aangeduid in het betrokken bestemmingsplan of het inpassingsplan (zie ABRvS 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1146, waarin deze aanduiding – in tegenstelling tot deze uitspraak – niet planologisch was geregeld en daarom geen sprake kon zijn van een sfeerwoning).
5. In deze zaak voorzag het bestreden besluit in de realisatie van zestien windturbines en werden in het bestemmingsplan zeventien sfeerwoningen aangeduid. Tussen de initiatiefnemers van het windpark en de eigenaren van de woningen zijn overeenkomsten gesloten, waarin is vastgelegd dat vanuit de woningen toezicht zal worden gehouden op de windturbines, hetgeen volgens de overeenkomst kan bestaan uit visueel toezicht in geval van een calamiteit en/of slecht functioneren van een windturbine, als ook het voorkomen van het betreden van het terrein van het windpark door onbevoegde personen. In zoverre niets nieuws onder de zon; ook in de eerdere ‘sfeerwoningenjurisprudentie’ werden soortgelijke afspraken gemaakt (en hield de aanduiding als sfeerwoning ook in rechte stand). In deze uitspraak liep het anders af. Hoe dat kan? Het lijkt erop dat de verklaring hiervoor ligt besloten in twee aspecten, namelijk (a) de personen waarmee de initiatiefnemers de overeenkomsten hebben gesloten en (b) de verhouding tussen het aantal sfeerwoningen en het aantal windturbines.
6. Het is van belang te signaleren dat bij eerdere uitspraken van de Afdeling waarbij de aanduiding als sfeerwoning wel standhield, de afspraken werden gemaakt tussen de bewoners van de betrokken woningen, die tevens eigenaar waren van de grond(en) waarop de windturbine(s) werd(en) geïnstalleerd (hierna: grondeigenaren), waarbij sommige van die eigenaren ook initiatiefnemer waren (zie bijv. ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616). Een woning waarvan de eigenaar niet tevens eigenaar is van de grond(en) waarop de windturbines worden gerealiseerd, kan ook als sfeerwoning worden aangeduid, mits de bewoner initiatiefnemer is van het windpark én de overeenkomst is gesloten tussen de eigenaar van de sfeerwoning tevens bewoner van die woning (zie bijv. ABRvS 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:141). In voornoemde situaties kan volgens de Afdeling sprake zijn van een zodanige functionele en organisatorische binding tussen de windturbines en de woningen, dat deze als bedrijfswoning behorende bij de inrichting, die het windturbinepark vormt, kunnen worden aangemerkt.
7. In deze zaak lag de situatie anders. Uit de uitspraak leiden wij af dat de sfeerwoningen zich laten onderscheiden in twee categorieën: (1) woningen die niet in eigendom zijn van grondeigenaren en/of in eigendom zijn van initiatiefnemers en (2) woningen die wel in eigendom zijn van grondeigenaren en/of initiatiefnemers maar waarbij niet alle grondeigenaren en/of initiatiefnemers de daadwerkelijke bewoners zijn van die woningen, dan wel niet ter plaatse zijn gevestigd.
8. Voor wat betreft de eerste categorie, acht de Afdeling de enkele omstandigheid dat in een overeenkomst is bepaald dat toezicht wordt uitgeoefend vanuit die woning niet voldoende voor de conclusie dat sprake is van ‘technische, organisatorische of functionele bindingen’ tussen de woningen en het windpark. Wij menen dat de Afdeling hiermee bedoelt dat, zonder nadere toelichting (zie ABRvS 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:295, r.o. 38.6), de vereiste organisatorische binding ontbreekt, doordat die bewoners geen eigenaar zijn van de grond waarop een windturbine wordt geplaatst dan wel initiatiefnemer zijn van het windpark. In wezen herhaalt de Afdeling hier haar eerdere jurisprudentie (vgl. ABRvS 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:141).
9. Wat betreft de tweede categorie, lijkt, naast een toezichtsovereenkomst, vereist te zijn dat alle grondeigenaren en/of initiatiefnemers daadwerkelijk de bewoners zijn van de betrokken sfeerwoningen dan wel ter plaatse zijn gevestigd, om te kunnen spreken van zodanige functionele en organisatorische bindingen. De Afdeling laat weliswaar ruimte open voor een andere uitkomst door te overwegen dat ‘niet duidelijk is gemaakt welke relatie er is tussen de daadwerkelijke bewoners van deze woningen en het windpark’, maar zelfs de stelling van initiatiefnemers dat ‘is verzekerd’ dat de in de overeenkomsten opgenomen toezichtstaken door de daadwerkelijke bewoners van die woningen zullen worden uitgeoefend, maakt de uitkomst niet anders. Dit roept de vraag op welke omstandigheid de uitkomst dan wél anders had kunnen doen zijn; wellicht dat, naast een toezichtstaak, een overeengekomen beheerstaak een verschil had kunnen maken (zie bijv. ABRvS 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3405). Bovendien is opvallend dat de Afdeling bij deze categorie geen onderscheid maakt tussen de woningen die wél worden bewoond door een grondeigenaar en/of initiatiefnemer en woningen waarbij dit niet het geval is, maar voor al deze woningen concludeert dat geen sprake is van technische, organisatorische of functionele bindingen dat deze woningen tot de inrichting van het windpark kunnen worden gerekend. Een verklaring kan worden gevonden in de verhouding tussen het aantal windturbines en het aantal sfeerwoningen. De uitbreiding van windpark Delfzijl Zuid zou bestaan uit zestien windturbines waarop vanuit zeventien sfeerwoningen toezicht zou worden uitgeoefend. De Afdeling acht het echter, gezien de lokale omstandigheden, niet onaannemelijk dat vanuit meerdere woningen op meerdere afzonderlijke windturbines tegelijk toezicht kan worden uitgeoefend. Met als gevolg dat óók ten aanzien van de woningen die wel in eigendom zijn van een grondeigenaar en/of initiatiefnemer – en waarvan sommigen tevens de daadwerkelijke bewoners zijn van de woningen – niet is komen vast te staan dat sprake is van zodanige technische, organisatorische of functionele bindingen met het windpark dat deze tot het windpark kunnen worden gerekend.
10. Analyse van de jurisprudentie leert ons kortom dat een woning als sfeerwoning kan worden aangeduid indien (i) de woning in eigendom is van een grondeigenaar en/of van een initiatiefnemer van het windpark, en (ii) met de bewoner van deze woning – tevens grondeigenaar en/of initiatiefnemer – een overeenkomst is aangegaan op basis waarvan de bewoner gehouden is tot beheers- en toezichtstaken bij het windpark. Voorts is van belang dat (iii) sprake is van een publiekrechtelijke grondslag in de vorm van het opnemen van een aan het windpark gerelateerde bestemming tot bedrijfswoning, zodat planologisch is verzekerd dat de woning tot de inrichting behoort. Deze uitspraak voegt daaraan toe dat in elk geval géén sprake is van een sfeerwoning als (i) de woning niet behoort tot een grondeigenaar en/of initiatiefnemer en er slechts sprake is van een met de bewoner(s) overeengekomen toezicht op de windturbines vanuit deze woning. Daarnaast is geen sprake van een sfeerwoning als (ii) de woning wel behoort tot een grondeigenaar en/of initiatiefnemer, maar de grondeigenaar dan wel initiatiefnemer niet de daadwerkelijke bewoner is van die woning dan wel niet ter plaatse is gevestigd. Ook in een dergelijk geval is het enkele overeengekomen toezicht niet voldoende. Ten slotte laat deze uitspraak zien dat de verhouding tussen het aantal windturbines en het aantal sfeerwoningen ook een rol kan spelen bij het bepalen of al dan niet sprake is van een sfeerwoning. Naar onze mening is het begrijpelijk dat de Afdeling in deze zaak een ondergrens trekt voor het al dan niet kunnen kwalificeren als een sfeerwoning. Had de Afdeling dit niet gedaan, dan zou het wel al te gemakkelijk worden om een woning tot een inrichting te rekenen en daarmee de regels van het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling te omzeilen.
