Vertrouwensbeginsel. Omgevingsrecht

Annotatie ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, TvAR 2019/7999

Essentie

Vertrouwensbeginsel. Omgevingsrecht
[Algemene wet bestuursrecht, art. 3:2, art. 8:12a;Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, art. 2.1 lid 1, art. 2.3a]

Samenvatting

Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten, zoals ook de staatsraad advocaat-generaal in paragraaf 3.8 van zijn conclusie toelicht, drie stappen worden doorlopen. De eerste is de juridische kwalificat ie van de uitlat ing en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Doorgaans zal de uitlat ing en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of worden verricht, maar dit kan ook gebeuren door anderen, bijvoorbeeld een wethouder of derden die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.

Uitspraak

ABRvS29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, oplegging van een dwangsom gelast de strijdigheid met wet- en regelgeving te beëindigen, gemeente Amsterdam

Annotatie D. Korsse

Met deze uitspraak slaat de Afdeling bestuursrechtspraak een nieuwe weg in bij de toetsing aan het vertrouwensbeginsel. De Afdeling zal de vraag of sprake is van gerechtvaardigd gewekt vertrouwen in het vervolg benaderen vanuit het perspectief van de burger die afgaat op informatie die hem door de overheid is verstrekt. Daarmee wordt afstand genomen van de tot nu toe gebezigde, formalistische benadering die vertrekt vanuit de wettelijke bevoegdheidsverdeling. In die formalistische benadering is alleen sprake van gerechtvaardigd gewekt vertrouwen als een daartoe bevoegd persoon een concrete, ondubbelzinnige toezegging heeft gedaan die is toe te rekenen aan het bevoegde bestuursorgaan.

De nieuwe benadering van de Afdeling bestuursrechtspraak valt toe te juichen, omdat de formalistische benadering (te) ver afstaat van de realiteit. Veel contacten met de overheid vindt nu eenmaal mondeling plaats en wordt niet schriftelijk vastgelegd. Bovendien overlegt een burger in de regel met bijvoorbeeld een bouwinspecteur, een medewerker van de afdeling handhaving of een jurist van de afdeling vergunningverlening en dus niet met (een gemachtigde van) het bevoegde bestuursorgaan. Om de nieuwe toetsing aan het vertrouwensbeginsel handen en voeten te geven, onderscheidt de Afdeling drie stappen. Deze stappen worden duidelijk uitgewerkt in de rechtsoverwegingen 11.2 tot en met 11.4. Ik vat ze kort samen.

De eerste stap die de Afdeling aanbrengt bij de toetsing aan het vertrouwensbeginsel is dat wordt nagegaan of sprake is van een toezegging over het gebruik van een bevoegdheid. Bij deze toetsing komt het burgerperspectief direct naar voren. De Afdeling geeft namelijk aan de nadruk te zullen leggen op hoe een mededeling bij een redelijk denkende burger overkomt en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde. Het is dus niet langer zo dat alleen sprake kan zijn van gerechtvaardigd gewekt vertrouwen als een ‘ondubbelzinnige toezegging’ is gedaan. De Afdeling tekent daarbij wel aan dat de burger te goeder trouw moet zijn, dat de betrokkene een onderzoeksplicht heeft, dat de toezegging moet zijn toegesneden op de concrete situatie en dat van belang is of bij de toezegging een voorbehoud is gemaakt (zie nader r.o. 11.2).

De toezegging kan zijn neergelegd in een schriftelijk stuk, maar kan ook bestaan uit een mondelinge uitlating. In de zaak die in de uitspraak aan de orde is, was dit laatste het geval. Het gaat daarbij om het aanleggen van het dakterras, waarover mondeling overleg is gevoerd met verschillende gemeentelijke ambtenaren. Hoewel dat dakterras is aangelegd zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning voor het bouwen, hebben twee ambtenaren, die wisten dat het dakterras aanwezig was, afzonderlijk van elkaar uitdrukkelijk medegedeeld dat daartegen niet handhavend zal worden opgetreden. De reden daarvoor zou zijn dat het terras  er al zo lang lag. Deze mondelinge uitlatingen worden door de Afdeling aangemerkt als toezeggingen.

Ook in de tweede stap komt de verschuiving van het burgerperspectief duidelijk tot uitdrukking. In deze tweede stap wordt beoordeeld of de toezegging is toe te rekenen aan het bestuursorgaan dat bevoegd is om de bevoegdheid in kwestie toe te passen. De maatstaf die de Afdeling hierbij zal hanteren is of de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat degene die de toezegging heeft gedaan de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Voor toerekening is niet nodig dat uitdrukkelijk is aangegeven dat de toezegging namens het bevoegde orgaan is gedaan. Ook mededelingen van wethouders en ambtenaren kunnen onder omstandigheden gerechtvaardigd vertrouwen wekken. Dit laatste doet zich voor onderhavige zaak. De bewoners mochten er volgens de Afdeling van uitgaan dat de mededelingen van de handhavingsambtenaren dat niet handhavend zou worden opgetreden de opvatting van het college vertolkten over het handhavingsbeleid inzake oude dakterrassen. Als sprake is van een toezegging die kan worden toegerekend aan het bevoegd gezag, dan wordt toegekomen aan de derde stap bij de toetsing aan het vertrouwensbeginsel. Bij de toepassing van de bevoegdheid waarop de toezegging betrekking heeft, zal een belangenafweging moeten worden gemaakt waarbij het gewekte vertrouwen een rol moet spelen. Het bevoegde bestuursorgaan moet nagaan of er zwaarder wegende belangen zijn die aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Het zou daarbij kunnen gaan om strijd met de wet, het algemeen belang en belangen van derden. Omdat de derde stap bestaat uit een belangenafweging die de rechter slechts marginaal kan toetsen, zal het naar verwachting wel meevallen met de toename van het aantal geslaagde beroepen op het vertrouwensbeginsel.

In zoverre is er dus weinig veranderd. In het onderhavige geval had de belangenafweging volgens de Afdeling in het voordeel van de betrokkenen moeten uitvallen. De Afdeling oordeelt dat het belang van het gerechtvaardigd vertrouwen zwaarder weegt dan het belang dat is gediend met handhaving. De Afdeling wijst er in dit verband op dat het dakterras al 25 jaar aanwezig is, het college daarvan op de hoogte is, het college eerder geen reden zag om handhavend op te treden, niet is gebleken van klachten van derden, op naastgelegen panden ook dakterrassen aanwezig zijn en inmiddels voor het grootste deel van het dakterras een vergunning is verleend. Het handhavend optreden is dus niet evenredig, aldus de Afdeling (zie r.o. 12.5). Als sprake is van gerechtvaardigd gewekt vertrouwen, en het bevoegd gezag desalniettemin in redelijkheid kan besluiten daar niet aan tegemoet te komen, dan kan de betrokkene wel aanspraak maken op de vergoeding van de schade die er zonder het vertrouwen niet zou zijn geweest. Tot welke resultaten dit kan leiden, wordt in het midden gelaten. De Afdeling werkt de mogelijkheid om schadevergoeding te vorderen in de uitspraak niet uit.