Amsterdam: +31 20 737 20 66
Almelo: +31 546 89 82 46
Leeuwarden: +31 20 236 10 24

Vertrouwensbeginsel. Omgevingsrecht

Annotatie ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, TvAR 2019/7999

Essentie

Vertrouwensbeginsel. Omgevingsrecht
[Algemene wet bestuursrecht, art. 3:2, art. 8:12a;Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, art. 2.1 lid 1, art. 2.3a]

Samenvatting

Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten, zoals ook de staatsraad advocaat-generaal in paragraaf 3.8 van zijn conclusie toelicht, drie stappen worden doorlopen. De eerste is de juridische kwalificat ie van de uitlat ing en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Doorgaans zal de uitlat ing en/of gedraging door een ambtenaar worden gedaan of worden verricht, maar dit kan ook gebeuren door anderen, bijvoorbeeld een wethouder of derden die door het bestuursorgaan worden ingeschakeld. Kan die uitlating en/of gedraging worden gekwalificeerd als een toezegging? Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.

Uitspraak

ABRvS29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, oplegging van een dwangsom gelast de strijdigheid met wet- en regelgeving te beëindigen, gemeente Amsterdam

Annotatie D. Korsse

Met deze uitspraak slaat de Afdeling bestuursrechtspraak een nieuwe weg in bij de toetsing aan het vertrouwensbeginsel. De Afdeling zal de vraag of sprake is van gerechtvaardigd gewekt vertrouwen in het vervolg benaderen vanuit het perspectief van de burger die afgaat op informatie die hem door de overheid is verstrekt. Daarmee wordt afstand genomen van de tot nu toe gebezigde, formalistische benadering die vertrekt vanuit de wettelijke bevoegdheidsverdeling. In die formalistische benadering is alleen sprake van gerechtvaardigd gewekt vertrouwen als een daartoe bevoegd persoon een concrete, ondubbelzinnige toezegging heeft gedaan die is toe te rekenen aan het bevoegde bestuursorgaan.

De nieuwe benadering van de Afdeling bestuursrechtspraak valt toe te juichen, omdat de formalistische benadering (te) ver afstaat van de realiteit. Veel contacten met de overheid vindt nu eenmaal mondeling plaats en wordt niet schriftelijk vastgelegd. Bovendien overlegt een burger in de regel met bijvoorbeeld een bouwinspecteur, een medewerker van de afdeling handhaving of een jurist van de afdeling vergunningverlening en dus niet met (een gemachtigde van) het bevoegde bestuursorgaan. Om de nieuwe toetsing aan het vertrouwensbeginsel handen en voeten te geven, onderscheidt de Afdeling drie stappen. Deze stappen worden duidelijk uitgewerkt in de rechtsoverwegingen 11.2 tot en met 11.4. Ik vat ze kort samen.

De eerste stap die de Afdeling aanbrengt bij de toetsing aan het vertrouwensbeginsel is dat wordt nagegaan of sprake is van een toezegging over het gebruik van een bevoegdheid. Bij deze toetsing komt het burgerperspectief direct naar voren. De Afdeling geeft namelijk aan de nadruk te zullen leggen op hoe een mededeling bij een redelijk denkende burger overkomt en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde. Het is dus niet langer zo dat alleen sprake kan zijn van gerechtvaardigd gewekt vertrouwen als een ‘ondubbelzinnige toezegging’ is gedaan. De Afdeling tekent daarbij wel aan dat de burger te goeder trouw moet zijn, dat de betrokkene een onderzoeksplicht heeft, dat de toezegging moet zijn toegesneden op de concrete situatie en dat van belang is of bij de toezegging een voorbehoud is gemaakt (zie nader r.o. 11.2).

De toezegging kan zijn neergelegd in een schriftelijk stuk, maar kan ook bestaan uit een mondelinge uitlating. In de zaak die in de uitspraak aan de orde is, was dit laatste het geval. Het gaat daarbij om het aanleggen van het dakterras, waarover mondeling overleg is gevoerd met verschillende gemeentelijke ambtenaren. Hoewel dat dakterras is aangelegd zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning voor het bouwen, hebben twee ambtenaren, die wisten dat het dakterras aanwezig was, afzonderlijk van elkaar uitdrukkelijk medegedeeld dat daartegen niet handhavend zal worden opgetreden. De reden daarvoor zou zijn dat het terras  er al zo lang lag. Deze mondelinge uitlatingen worden door de Afdeling aangemerkt als toezeggingen.

Ook in de tweede stap komt de verschuiving van het burgerperspectief duidelijk tot uitdrukking. In deze tweede stap wordt beoordeeld of de toezegging is toe te rekenen aan het bestuursorgaan dat bevoegd is om de bevoegdheid in kwestie toe te passen. De maatstaf die de Afdeling hierbij zal hanteren is of de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat degene die de toezegging heeft gedaan de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. Voor toerekening is niet nodig dat uitdrukkelijk is aangegeven dat de toezegging namens het bevoegde orgaan is gedaan. Ook mededelingen van wethouders en ambtenaren kunnen onder omstandigheden gerechtvaardigd vertrouwen wekken. Dit laatste doet zich voor onderhavige zaak. De bewoners mochten er volgens de Afdeling van uitgaan dat de mededelingen van de handhavingsambtenaren dat niet handhavend zou worden opgetreden de opvatting van het college vertolkten over het handhavingsbeleid inzake oude dakterrassen. Als sprake is van een toezegging die kan worden toegerekend aan het bevoegd gezag, dan wordt toegekomen aan de derde stap bij de toetsing aan het vertrouwensbeginsel. Bij de toepassing van de bevoegdheid waarop de toezegging betrekking heeft, zal een belangenafweging moeten worden gemaakt waarbij het gewekte vertrouwen een rol moet spelen. Het bevoegde bestuursorgaan moet nagaan of er zwaarder wegende belangen zijn die aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Het zou daarbij kunnen gaan om strijd met de wet, het algemeen belang en belangen van derden. Omdat de derde stap bestaat uit een belangenafweging die de rechter slechts marginaal kan toetsen, zal het naar verwachting wel meevallen met de toename van het aantal geslaagde beroepen op het vertrouwensbeginsel.

In zoverre is er dus weinig veranderd. In het onderhavige geval had de belangenafweging volgens de Afdeling in het voordeel van de betrokkenen moeten uitvallen. De Afdeling oordeelt dat het belang van het gerechtvaardigd vertrouwen zwaarder weegt dan het belang dat is gediend met handhaving. De Afdeling wijst er in dit verband op dat het dakterras al 25 jaar aanwezig is, het college daarvan op de hoogte is, het college eerder geen reden zag om handhavend op te treden, niet is gebleken van klachten van derden, op naastgelegen panden ook dakterrassen aanwezig zijn en inmiddels voor het grootste deel van het dakterras een vergunning is verleend. Het handhavend optreden is dus niet evenredig, aldus de Afdeling (zie r.o. 12.5). Als sprake is van gerechtvaardigd gewekt vertrouwen, en het bevoegd gezag desalniettemin in redelijkheid kan besluiten daar niet aan tegemoet te komen, dan kan de betrokkene wel aanspraak maken op de vergoeding van de schade die er zonder het vertrouwen niet zou zijn geweest. Tot welke resultaten dit kan leiden, wordt in het midden gelaten. De Afdeling werkt de mogelijkheid om schadevergoeding te vorderen in de uitspraak niet uit.


Gerelateerd

Relativiteit bij het MER: deelaspecten van het milieuonderzoek
Erwin schreef een noot onder ABRvS 18 maar 2020, ECLI:NL:RVS:2020:801 in M en R 2020/49….
Fiets weg? Ook dat is bestuursrechtelijke handhaving
Fleur schreef een noot onder ABRvS 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4152 in OGR-updates. 1. In de…
Grote kamer en staatsraad advocaat-generaal kunnen Rechtbank Gelderland onvoldoende overtuigen?
Fleur schreef een noot onder Rb. Gelderland 7 november 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:5015 in OGR-updates.  1. Op…
De ADC-toets centraal
Derek schreef een noot bij ABRvS 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2560 in JM 2019/156, afl. 11,…
Vervallen aanhaakverplichting natuurtoestemming bij omgevingsvergunning door intrekking onderdeel natuur.
Marieke schreef een noot onder ABRvS 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:803 in M en R 2019/57…
Actualiteiten Natuurbeschermingsrecht 2018/2019
Marieke schreef een artikel in M en R 2019/88 over de actualiteiten van het natuurbeschermingsrecht…
Kroniek Natuurbeschermingsrecht 2019 – Soortenbescherming (deel 2)
Marieke en Fleur schreven een kroniek over de ontwikkelingen van het natuurbeschermingsrecht inzake soortenbescherming in…
Kroniek Natuurbeschermingsrecht 2019 – Gebiedsbescherming (deel 1)
Marieke en Fleur schreven een kroniek over de ontwikkelingen van het natuurbeschermingsrecht in 2019 in…
Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding: sfeerwoningen aangemerkt als gevoelige objecten.
D. Sietses & D.E.C. Garcea schreven een noot bij ABRvS 19 december 2018,  ECLI:NL:RVS:2018:4180 in…
Welke gegevens moeten ter inzage worden gelegd? ADC-toets Wnb
Marieke schreef een noot bij ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2454 in M en R 2018/124. …
Besluitbegrip. Besluit tot goedkeuring van een faunabeheerplan. Vaststelling faunabeheerplan.
M. Bauman, D. Sietses & J.V. van Ophen schreven een noot onder ABRvS 20 maart…
Heldere contouren – vereisten aan onderzoek Dienstenrichtlijn worden duidelijk
Iris Kieft schreef een noot onder ABRvS 19 december 2018 ECLI:NL:RVS:2018:4195 en ECLI:NL:RVS:2018:4196 in Annotaties…
Amsterdams vestigingsverbod toeristenwinkels overleeft hoger beroep, maar Amsterdam Cheese Company mag toch open blijven
Het Amsterdamse vestigingsverbod voor toeristenwinkels overleeft hoger beroep, maar de Amsterdam Cheese Company mag van…
Afdeling laat zich weer uit over Dienstenrichtlijn in relatie tot bestemmingsplan
Iris Kieft schreef een noot onder ABRvS 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3471 in Annotaties OGR 2018-0228….
Windpark De Drentse Monden en Oostermoer: Ontvankelijkheid, participatie, draagvlak.
D. Sietses & H.D. Tolsma schreven een noot bij ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616 in…
Omgevingsrechtelijke besluitvorming voor zonneparken: een overzicht
In Bouwrecht 2018/77 gingen Erwin Noordover en Neeltje Walgemoed in op de omgevingsrechtelijke besluitvorming voor…
Schadevergoeding. Gevraagde schadevergoeding doorslaggevend voor bevoegdheid bestuursrechter. Rechtsmachtverdeling.
D. Sietses, K.J. de Graaf & A.T. Marseille schreven een noot bij ABRvS 2 augustus…
Artikel 8:22 Awb: schakel tussen de curator en de bestuursrechtelijke beroepsprocedure
Erwin Noordover en Tom Barkhuysen schreven ‘Artikel 8:22 Awb: schakel tussen de curator en de…
Opschorting beslistermijn aanvraag om bestemmingsplan-vaststelling
Annotatie ABRvS 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3189, AB 2017/28
De reikwijdte en rechtsgrondslag van nadeelcompensatie in het omgevingsrecht.
Derek Sietses schreef in TBR 2016/34, afl. 3 het verslag van de jaarvergadering van Vereniging…
Inspanningsverplichting in projectontwikkelingsovereenkomst: gemeenten zijn aansprakelijk te houden voor een tekortschieten in hun inspanningen
Erwin Noordover en Laurens Westendorp schreven ‘Inspanningsverplichting in projectontwikkelingsovereenkomst: gemeenten zijn aansprakelijk te houden voor…
Relativiteitsvereiste in de weg aan vernietiging omgevingsvergunning beperkte milieutoets
Annotatie Soppe Rb Oost-Brabant 2 juli 2015, ECLI:NL:RBOBR:2015:3318, M en R 2015/121
Baat het niet, dan schaadt het (mogelijk) wel
Erwin Noordover schreef ‘Baat het niet, dan schaadt het (mogelijk) wel’, Bb 23 juni 2015/nr….
De programmatische aanpak stikstof: komt de PAS van pas?
D. Sietses & A. Drahmann schreven een artikel in BR 2015/48, afl. 6 over de…
De reikwijdte van de bestuursrechtelijke schadeverzoekschriftprocedure
K.J. de Graaf, A.T. Marseille & D. Sietses schreven een artikel in O&A 2015/3, afl….
De curator als overtreder
Erwin Noordover schreef ‘De curator als overtreder’ in Tijdschrift voor Insolventierecht, 2015/12. Een failliet bedrijf…
Commentaar op Afdeling 7.2 Awb
In de Module bestuursrecht van Kluwer staat artikelgewijs commentaar op de Algemene wet bestuursrecht (Awb)….
De reikwijdte van art. 8:69, tweede lid, van de Awb in het omgevingsrecht
Naar een ruimhartige en meer consistente toepassing van de verplichting tot ambtshalve aanvulling van rechtsgronden door de Afdeling bestuursrechtspraak in het omgevingsrecht?’
Commentaar op artikel 7:2 Awb
In de Module bestuursrecht van Kluwer staat artikelgewijs commentaar op de Algemene wet bestuursrecht (Awb)….
Commentaar op artikel 7:1a Awb
In de Module bestuursrecht van Kluwer staat artikelgewijs commentaar op de Algemene wet bestuursrecht (Awb)….
Kwaliteit van de deskundigenrapporten bij ontheffing Ffw
Fleur Onrust schreef samen met A. Drahmann in Bouwrecht over de kwaliteit van deskundigenrapporten die…
Titel 8.4 Awb: verdwenen, gebleven en nieuwe problemen
Deze bijdrage van K.J. de Graaf, A.T. Marseille & D. Sietses maakt deel uit van…
De positie van deskundigen bij beslissingen over kunstsubsidies
Fleur Onrust schreef “De positie van deskundigen bij beslissingen over kunstsubsidies”, in “Gepaste afstand, de…
Besluit kostenverhaal bestuursdwang gericht aan curator
Fleur Onrust schreef in JM 2014/111 over een besluit kostenverhaal bestuursdwang gericht aan de curator. In de…
Spoedeisende bestuursdwang, handhaving, bluswater, kostenverhaal, overtreder
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann, noot onder ABRvS 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:90,  JM 2014/34….
Omgevingswet en belanghebbendheid
Fleur Onrust schreef de Doorgeefcolumn “Omgevingswet en belanghebbendheid; alles bij het oude?” De column is te…
Kostenverhaal bestuursdwang en verontreinigd bluswater
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann en P. Jong een noot onder Rb Noord-Nederland 9…
De finaliseringsslag in het bestuursrecht
B. Marseille & D. Sietses schreven een artikel in NJB 2013/497, afl. 10. Aandacht voor…
Kostenverhaal bestuursdwang en verontreinigd bluswater
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann en P. Jong een noot onder Rb Noord-Nederland 9…
Een duiding van complexe besluitvorming en een voorstel voor de beoordeling van complicerende factoren
Erwin Noordover schreef ‘Een duiding van complexe besluitvorming en een voorstel voor de beoordeling van…
Verhaal van kosten bij (chemische) branden, deel 2
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann het artikel “Verhaal van kosten bij (chemische) branden, deel…
Handhaving – spoedeisende bestuursdwang
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann een noot onder ABRvS 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2013:BY1700, inz. Handhaving, spoedeisende…
Hoge Raad over Kostenverhaal Chemie-Pack
Fleur Onrust met C.N.J. Kortmann, noot onder HR 12 oktober 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW7505, inz. Kostenverhaal Chemie-Pack, AB 2013/368….
Verhaal van kosten bij (chemische) branden, deel 1
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann het artikel “Verhaal van kosten bij (chemische) branden, deel…
Bestuursrechtelijk kostenverhaal bestuursdwang bij Chemie-Pack
Fleur Onrust schreef met C.N.J. Kortmann een noot onder Rb. Breda 21 juni 2012, ECLI:NL:RBBRE:2012:BW8992,inz. Spoedeisende bestuursdwang…
Boom Basics Omgevingsrecht
M.M. Kaajan en F. Onrust schreven samen met V.L. van ’t Lam (red), J.C. van…
Artikel 7:11 Awb
Fleur Onrust schreef met L.M. Koenraad het artikelgewijze commentaar op artikel 7:11 Awb in Module bestuursrecht…
De Raamwet omgevingsrecht; van model 3.0 naar model 4.1
Fleur Onrust schreef het artikel “De Raamwet omgevingsrecht; van model 3.0 naar model 4.1“, BR 2011, p….
Kostenverhaal brand Chemie-Pack Moerdijk
Fleur Onrust schreef een noot met C.N.J. Kortmann bij de uitspraak van de Rb 21 april…
De verhouding tussen BW en Awb in het kader van een subsidievaststelling
Fleur Onrust schreef een noot onder ABRvS 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1307 inz. De verhouding tussen BW en…
De relatie tussen Wabo en Waterwet
Fleur Onrust schreef het artikel “De relatie tussen Wabo en Waterwet”, BR 2010/160 (p. 851). De relatie tussen Wabo en Waterwet 1. Inleiding…
Subsidievaststelling en de verhouding tussen BW en Awb
Fleur Onrust schreef een noot onder ABRvS 8 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN6170, inz. Subsidievaststelling en de verhouding tussen…
Verrekening teveel betaalde subsidie
Fleur Onrust schreef een noot onder ABRvS 25 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4946, inz. Verrekening teveel betaalde subsidie…
Subsidievaststelling
Fleur Onrust schreef een noot onder ABRvS 10 maart 2010, ECLI:NLRVS:2010:BL7011, inz. Subsidievaststelling, AB 2011/92. De…
Het belanghebbendebegrip in de Wabo
Fleur Onrust schreef het artikel “Het belanghebbendebegrip in de Wabo”, BR 2008, p. 401. Na het verschenen…
Mediation in het bestuursrecht
Marieke Kaajan schreef het artikel “Mediation in het bestuursrecht. Mogelijkheden voor een wettelijke regeling” , AAe…