ENVIR ADVOCATEN
Keizersgracht 451-1V
1017 DK Amsterdam
T +31 20 737 20 66
F +31 20 796 92 22


Datum: 25-08-2010

Verrekening teveel betaalde subsidie

Fleur Onrust schreef een noot onder ABRvS 25 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4946, inz. Verrekening teveel betaalde subsidie met voorschotten verleende subsidie opvolgend subsidiejaar, AB 2011/93.

1.
Deze uitspraak heeft betrekking op twee gevoegd behandelde zaken waarbij het college voor zorgverzekeringen (hierna: het college) een voor de jaren 2006-2007 aan de stichting MEE Zuid-Holland Noord verleende subsidie lager heeft vastgesteld en middels verrekening met het voorschot voor 2008, de subsidie gedeeltelijk heeft teruggevorderd. Deze uitspraak houdt verband met de onder AB 2011/92 gepubliceerde uitspraak van 10 maart 2010. Ook in die uitspraak draaide het geschil rond een vaststellingsbesluit van het college gericht tot de Stichting MEE Zuid-Holland.
Beide subsidies zijn gebaseerd op art. 1.1.2 lid 1 Regeling subsidies AWBZ (hierna: de Regeling). Subsidie kan op grond van de Regeling kort gezegd worden verkregen voor bepaalde activiteiten van zogenaamde MEE-organisaties. MEE-organisaties bieden informatie, advies en ondersteuning aan mensen met een lichamelijke, verstandelijke of zintuiglijke beperking, mensen met een autismespectrumstoornis en chronisch zieken.
Hoewel ook de overwegingen met betrekking tot art. 6 EVRM de hiervoor afgedrukte uitspraak van 10 maart 2010 het vermelden waard maakt, ga ik op die materie in deze noot niet in. Verwezen zij naar ABRvS 2 december 2009 (JB 2010/26), alsmede ABRvS 3 juni 2009 (nr. 200904819/1/H2, niet gepubliceerd).
2.
In dit commentaar staan de mogelijkheden voor bestuursorganen om terug te vorderen subsidies te verrekenen met voorschotten voor andere subsidieperioden centraal. Daartoe schets ik eerst de relevante feiten bij de verrekening in deze zaak.
De aan de stichting verleende subsidie voor het jaar 2006, wordt eind 2008 vastgesteld. De subsidie wordt lager vastgesteld dan verleend en het te veel aan verstrekte voorschotten, een bedrag van € 515.297 wordt door het college verrekend met het voorschot van de subsidie voor 2008 in de maand november. Ongeveer hetzelfde gebeurt met de subsidie voor 2007. Ook die subsidie wordt lager vastgesteld en in december 2008 wordt het teveel aan uitgekeerde voorschotten in totaal € 423.015 teruggevorderd.
Om de casus goed te begrijpen is het van belang te melden dat de subsidie van de stichting voor het jaar 2004-2005 ook al werd verrekend met het voorschot voor het jaar 2008. Die verrekening is aan de orde in de onder AB 2011/92 gepubliceerde uitspraak van 10 maart 2010 van de Afdeling. Ook in die procedure voerde de stichting aan dat het college niet tot verrekening over had mogen gaan. De inhoudelijke bezwaren die tegen de verrekening worden aangevoerd verschillen echter. Daar kom ik zo op terug.
3.
Art. 4:93 lid 1 Awb geeft een algemene regeling voor bestuursorganen van verrekening van een geldschuld met een bestaande vordering, maar de bevoegdheid daartoe bestaat slechts voor zover daartoe bij wettelijk voorschrift is voorzien. Art. 4:57 Awb bepaalt dat een bestuursorgaan te veel betaalde subsidiebedragen kan terugvorderen (lid 1). Ingevolge lid 3 van dit artikel kan het bestuursorgaan het terug te vorderen bedrag verrekenen met een aan dezelfde subsidieontvanger voor dezelfde activiteiten verstrekte subsidie voor een ander tijdvak. Dit artikel biedt zo de vereiste wettelijke grondslag voor verrekening binnen subsidierelaties. Art. 4:95 lid 4 Awb regelt in navolging van art. 4:93 dat voorschotten kunnen worden verrekend met de te betalen geldsom. Te veel betaalde voorschotten ook kunnen worden teruggevorderd. Ingevolge art. 4:87moet de terugbetaling binnen zes weken nadat de terugvorderingsbeschikking is bekendgemaakt, plaatsvinden. In de terugvorderingsbeschikking kan een later tijdstip worden vermeld. Ook kan bij wettelijk voorschrift een andere termijn worden vastgesteld.
De verrekeningsbevoegdheid van art. 4:57 lid 3 Awb is, blijkens de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 10) in het leven geroepen, omdat het vaak voorkomt dat een bestuursorgaan ieder jaar opnieuw een subsidie verstrekt aan dezelfde subsidieontvanger voor dezelfde activiteiten. Verrekening is in die gevallen een praktisch instrument om onverschuldigd betaalde subsidiegelden terug te krijgen, zo meende de wetgever. Een eventuele terugvordering van ‘voor het jaar x betaalde subsidiebedragen’ kunnen worden verrekend met ‘nog voor het jaar x + 1 (of in voorkomende gevallen, een later jaar) uit te betalen subsidiebedragen’. De voorwaarden die art. 4:57 lid 3 Awb stelt om tot verrekening over te mogen gaan, zijn
(1)
het moet gaan om dezelfde subsidieontvanger en
(2)
het moet gaan om dezelfde gesubsidieerde activiteiten.
De artikelsgewijze toelichting bij art. 4:57 Awb stelt uitdrukkelijk dat deze vereisten qua strekking overeen komen met de in het privaatrecht geldende vereisten voor verrekening (vgl. art. 6:127 lid 2 BW). Echter, ten minste op één punt wijkt art. 4:57 lid 3 Awb af van het bepaalde in art. 6:127 e.v. BW. Terwijl art. 4:57 Awb alleen verrekening mogelijk maakt indien daarin bij wettelijk voorschrift is voorzien, gaat art. 6:127 BW juist uit van een algemene mogelijkheid van verrekening. Dit verschil is te verklaren, omdat over het algemeen verschillende organen binnen één openbaar lichaam zeer verschillende taken uitoefenen. De verrekening van met die verschillende taken samenhangende publiekrechtelijke geldvorderingen zou in beginsel niet mogelijk moeten zijn, zo stelt de wetgever en oordeelde eerder ook de Centrale Raad (Kamerstukken II2003/04, 29 702, nr. 3, p. 11 en 41 (MvT). Vgl. CRvB 10 juni 1997, RSV 1998/63).
Verrekening op grond van art. 4:57 lid 3 Awb met een over een ander tijdvak te verstrekken subsidie is mogelijk zolang de subsidie voor dat andere tijdvak niet is vastgesteld. Tot het vaststellingsbesluit moet de ontvanger immers rekening houden met de mogelijkheid van een lagere vaststelling. Vanuit de systematiek van de subsidieregeling in de Awb is dit heel begrijpelijk. Immers, de subsidieverlening geeft de subsidieontvanger een voorwaardelijke aanspraak op financiële middelen, waarvan de precieze omvang nog niet vaststaat. Pas de subsidievaststelling doet een onvoorwaardelijke verbintenis tot betaling van het vastgestelde subsidiebedrag ontstaan.
4.
In de procedure die aan de orde is in de uitspraak van de Afdeling van 10 maart 2010 (AB 2011/92) klaagt de stichting over de verrekening omdat art. 1.10.1 van de Regeling bepaalt dat het college binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag een beschikking tot vaststelling van de subsidie geeft. In het in die procedure aan de orde zijnde geval geeft het college echter eerst na drie onderscheidenlijk twee jaar na de vaststellingsaanvraag een vaststellingsbeschikking af. De Afdeling oordeelt dat de zesmaandentermijn een termijn van orde betreft en dat overschrijding daarvan niet tot verval van de bevoegdheid leidt, of kan leiden tot het gerechtvaardigd vertrouwen dat de subsidie overeenkomstig verlening zal worden vastgesteld.
Hoewel deze uitspraak vanuit Awb-systematiek goed te verdedigen valt, leiden late vaststellingsbeschikkingen in de praktijk regelmatig tot vervelende situaties. Omdat het bestuursorgaan (veel te) lang heeft gewacht met het nemen van een besluit tot vaststelling van de subsidie blijft de gesubsidieerde in onzekerheid over de vraag of zij naar de mening van het bestuursorgaan aan haar verplichtingen voldoet en op welk subsidiebedrag zij uiteindelijk recht heeft. De stichting hoort in casu pas drie, respectievelijk twee jaar na dato dat zij aan bepaalde subsidieverplichtingen niet zou hebben voldaan. Zoals in de uitspraak van 10 maart 2010 reeds valt te lezen, heeft de stichting ook in de jaren 2006-2007 op dezelfde manier gehandeld; zij had immers geen reden te veronderstellen dat er iets niet goed ging.
5.
In de uitspraak van 25 augustus 2010 klaagt de stichting vooral over het feit dat er wederom wordt verrekend met het voorschot van 2008. Indien we deze uitspraak leggen naast de uitspraak d.d. 10 maart 2010 van de Afdeling is het beroep op het vertrouwensbeginsel van de stichting beter te begrijpen. Immers voor de subsidievaststelling over het jaar 2004-2005 werd eveneens verrekend met het voorschot over het jaar 2008. Die verrekening achtte de stichting in strijd met het vertrouwensbeginsel. Ook hier oordeelt de Afdeling echter dat verrekend kan worden totdat de subsidie is vastgesteld. Dat reeds eerder met het voorschot uit 2008 was verrekend maakt die bevoegdheid niet anders. Ook deze redenering valt te verklaren vanuit het systeem van de subsidieregeling in de Awb, maar leidt wel tot heel onzekere situaties voor de gesubsidieerde. Op een gegeven moment moet het duidelijk zijn waar de ontvanger aan toe is. Doordat het bestuursorgaan veel te lang heeft gewacht met het innemen van een standpunt is de ontvanger tweemaal de dupe. Die is immers op een verkeerde wijze blijven handelen, zonder enige indicatie daarvan. Met de Wet dwangsom en beroep tegen niet tijdig beslissen, heeft de burger nu in ieder geval een instrument in handen om een vaststellingsbesluit uit te lokken bij de overheid. Echter in subsidieverhoudingen verwacht ik niet dat hier snel een beroep op zal worden gedaan. Geen enkele subsidieontvanger staat echt te trappelen om zijn eigen ‘broodheer’ aan te spreken op onregelmatigheden met het risico daarmee wellicht de relatie te verstoren. Dat geldt temeer in meerjarige subsidierelaties.
De Afdeling lijkt wel grens te stellen aan de bevoegdheid om tot verrekening over te gaan, zo overweegt de Afdeling: ‘Daarbij heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het niet gaat om gelden die al zijn uitgegeven, maar om bij wijze van voorziening gereserveerde gelden, zodat de wijze van terugvordering de stichting niet voor onoverkomelijke problemen hoeft te stellen’.

Hiermee lijkt de Afdeling wel degelijk mee te wegen wat de gevolgen zijn voor de subsidieontvanger. Niet uitgesloten is dat, indien er wel onoverkomelijke problemen aangetoond zouden kunnen worden, de Afdeling anders zou oordelen. Vraag blijft wel wanneer deze ondergrens in zicht komt.

Dit artikel gaat over het algemeen bestuursrecht, meer in het bijzonder het subsidierecht.


Gerelateerd

Commentaar op Afdeling 7.2 Awb
In de Module bestuursrecht van Kluwer staat artikelgewijs commentaar op de Algemene wet bestuursrecht (Awb)….
Commentaar op artikel 7:2 Awb
In de Module bestuursrecht van Kluwer staat artikelgewijs commentaar op de Algemene wet bestuursrecht (Awb)….
Commentaar op artikel 7:1a Awb
In de Module bestuursrecht van Kluwer staat artikelgewijs commentaar op de Algemene wet bestuursrecht (Awb)….
Kwaliteit van de deskundigenrapporten bij ontheffing Ffw
Fleur Onrust schreef samen met A. Drahmann in Bouwrecht over de kwaliteit van deskundigenrapporten die…
De positie van deskundigen bij beslissingen over kunstsubsidies
Fleur Onrust schreef “De positie van deskundigen bij beslissingen over kunstsubsidies”, in “Gepaste afstand, de…
Besluit kostenverhaal bestuursdwang gericht aan curator
Fleur Onrust schreef in JM 2014/111 over een besluit kostenverhaal bestuursdwang gericht aan de curator. In de…
Spoedeisende bestuursdwang, handhaving, bluswater, kostenverhaal, overtreder
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann, noot onder ABRvS 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:90,  JM 2014/34….
Omgevingswet en belanghebbendheid
Fleur Onrust schreef de Doorgeefcolumn “Omgevingswet en belanghebbendheid; alles bij het oude?” De column is te…
Kostenverhaal bestuursdwang en verontreinigd bluswater
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann en P. Jong een noot onder Rb Noord-Nederland 9…
Kostenverhaal bestuursdwang en verontreinigd bluswater
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann en P. Jong een noot onder Rb Noord-Nederland 9…
Verhaal van kosten bij (chemische) branden, deel 2
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann het artikel “Verhaal van kosten bij (chemische) branden, deel…
Handhaving – spoedeisende bestuursdwang
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann een noot onder ABRvS 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2013:BY1700, inz. Handhaving, spoedeisende…
Hoge Raad over Kostenverhaal Chemie-Pack
Fleur Onrust met C.N.J. Kortmann, noot onder HR 12 oktober 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW7505, inz. Kostenverhaal Chemie-Pack, AB 2013/368….
Verhaal van kosten bij (chemische) branden, deel 1
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann het artikel “Verhaal van kosten bij (chemische) branden, deel…
Bestuursrechtelijk kostenverhaal bestuursdwang bij Chemie-Pack
Fleur Onrust schreef met C.N.J. Kortmann een noot onder Rb. Breda 21 juni 2012, ECLI:NL:RBBRE:2012:BW8992,inz. Spoedeisende bestuursdwang…
Artikel 7:11 Awb
Fleur Onrust schreef met L.M. Koenraad het artikelgewijze commentaar op artikel 7:11 Awb in Module bestuursrecht…
Kostenverhaal brand Chemie-Pack Moerdijk
Fleur Onrust schreef een noot met C.N.J. Kortmann bij de uitspraak van de Rb 21 april…
De verhouding tussen BW en Awb in het kader van een subsidievaststelling
Fleur Onrust schreef een noot onder ABRvS 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1307 inz. De verhouding tussen BW en…
Subsidievaststelling en de verhouding tussen BW en Awb
Fleur Onrust schreef een noot onder ABRvS 8 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN6170, inz. Subsidievaststelling en de verhouding tussen…
Subsidievaststelling
Fleur Onrust schreef een noot onder ABRvS 10 maart 2010, ECLI:NLRVS:2010:BL7011, inz. Subsidievaststelling, AB 2011/92. De…
Het belanghebbendebegrip in de Wabo
Fleur Onrust schreef het artikel “Het belanghebbendebegrip in de Wabo”, BR 2008, p. 401. Na het verschenen…
Mediation in het bestuursrecht
Marieke Kaajan schreef het artikel “Mediation in het bestuursrecht. Mogelijkheden voor een wettelijke regeling” , AAe…