SVIR en Barro: beleid en regel voor de nationale ruimte

De SVIR is een structuurvisie van het Rijk als bedoeld in art. 2.3 Wet ruimtelijke ordening (‘Wro’). Op grond van dit artikel kan de Minister van IenM, in overeenstemming met de andere ministers die het aangaan, een structuurvisie vaststellen ten behoeve van de goede nationale ruimtelijke ordening van Nederland. Een dergelijke structuurvisie moet de hoofdlijnen bevatten van het onderwerp waarop het betrekking heeft en de wijze waarop volgens de minister de inhoud van de structuurvisie wordt verwezenlijkt.

Een structuurvisie van het Rijk bevat het beleid op nationaal niveau. De uitvoerende organen van het Rijk dienen dit beleid bij hun besluitvorming als leidraad te nemen en in beginsel te volgen.5 Dit beleid werkt echter niet rechtstreeks door naar de lagere overheden, zoals ook in de memorie van toelichting staat: “Anders dan bij normstellende besluiten, die in juridische zin jegens andere overheden gericht zijn op rechtsgevolg, is bij structuurvisies dus alleen sprake van zelfbinding voor de vaststellende overheid. Deze overheden zijn dan ook bij het opstellen van hun eigen beleidsdocumenten of planologische besluiten niet zonder meer gebonden aan de inhoud van structuurvisies.” Wel moeten lagere overheden bij het opstellen hun beleid of plannen de inhoud van een structuurvisie betrekken: “De regering stelt zich op het standpunt dat de gemeenteraad zelf als vaststellend orgaan van zowel structuurvisies als bestemmingsplannen moet beoordelen of een bestemmingsplan voldoende grond vindt in een structuurvisie. Blijkt op een onderdeel een afwijking van een structuurvisie noodzakelijk dan zal dat in de toelichting bij het bestemmingsplan en in de motivering van dat besluit kunnen blijken.” Door de Afdeling bestuursrechtspraak is het voorgaande ook in jurisprudentie verankerd: “Aan structuurvisies en aan beleidsdocumenten zoals de spelregels EHS is de raad niet rechtstreeks gebonden. Wel dient de raad met het provinciaal en rijksbeleid rekening te houden, in die zin dat dit beleid in de belangenafweging dient te worden betrokken.”6 Gemeenten en provincies moeten dus wel rekening houden met de inhoud van een structuurvisie en dit betrekken bij hun besluitvorming. De effectuering van het nationale ruimtelijke beleid is ook afhankelijk van de medewerking van de lagere overheden. Aangezien deze overheden niet zonder meer zijn gebonden aan een structuurvisie, staat in de memorie van toelichting dat deze effectuering bewerkstelligd kan worden door inzet van andere middelen zoals bestuurlijk vooroverleg en het maken van afspraken.7

In de SVIR is het rijksbeleid voor de ruimtelijke inrichting en de infrastructuur van Nederland samengebracht. Een herijking van dit beleid werd nodig geacht voor het verwezenlijken van vier ambities voor Nederland. De ambities zijn om Nederland in 2040 concurrerend, bereikbaar, leefbaar en veilig te maken. Ter verwezenlijking van deze ambities acht de Rijksoverheid het noodzakelijk de regeldruk en de betrokken bestuurlijke lagen te verminderen. Hiertoe is decentralisatie als middel gekozen: in principe dienen zaken decentraal te worden geregeld, tenzij de Rijksoverheid van oordeel is dat centrale sturing noodzakelijk is. Uiteindelijk is het streven om meer zaken door provincies en gemeenten te laten regelen, waardoor de ruimtelijke inrichting ook dichter bij de gebruikers daarvan, de burgers en het bedrijfsleven, wordt gebracht.

De vier genoemde ambities zijn in de SVIR vertaald naar drie rijksdoelen, die in 2028 moeten worden behaald. Samengevat zijn deze doelen 1. het versterken van de concurrentiekracht van Nederland door het versterken van de ruimtelijke economische structuur, 2. het verbeteren van de bereikbaarheid en 3. het waarborgen van een leefbare en veilige omgeving met behoud van unieke natuurlijke en cultuurhistorische waarden. Ter verwezenlijk van deze doelen zijn in totaal 13 onderwerpen tot nationaal belang verheven. Van deze 13 onderwerpen heeft het Rijk dus geoordeeld dat centrale sturing nodig is en het Rijk verantwoordelijk dient te zijn voor realisatie hiervan, inclusief door het beschikbaar stellen van rijksinstrumenten. De nationale belangen zijn ook geografisch weergegeven in de kaart betreffende de nationale ruimtelijke hoofdstructuur.

Een nadere invulling van de 13 nationale doelen vindt plaats door een uitsplitsing van Nederland in de verschillende MIRT-regio’s en de Noordzee en het kustgebied. Per regio worden de relevante opgaven van nationaal belang aangeduid. In de realisatieparagraaf wordt uiteindelijk per nationaal belang de aanpak uitgewerkt op basis van lopende en voorziene projecten.

Wat voor soort onderwerpen zijn nu in de SVIR aangeduid als nationaal belang? Onder het rijksdoel ‘versterking van de concurrentiekracht’ valt bijvoorbeeld het creëren van een excellent en internationaal bereikbaar vestigingsklimaat in aangeduide stedelijke regio’s met een concentratie van topsectoren. Ter invulling hiervan zijn bijvoorbeeld de mainports Rotterdam en Schiphol, de brainport Zuidoost Nederland en de Amsterdamse Zuidas aangegeven als regio’s waarvan stimulering vanuit het Rijk ten behoeve van de internationale positie van Nederland noodzakelijk wordt geacht. Voor de MIRT-regio Noordwest-Nederland, met daarin onder meer Schiphol en de Zuidas, zijn ter nadere invulling opgaven van nationaal belang opgenomen. Voor het versterken van de mainport Schiphol wordt het voornemen geuit een rijksstructuurvisie op te stellen, waarin wordt onderzocht welke ruimtelijke en infrastructurele randvoorwaarden moeten worden geborgd. Voor de Amsterdamse Zuidas wordt gewezen op de ontwikkeling tot infrastructuurknooppunt van weg, spoor en openbaar vervoer. Deze ontwikkeling is reeds op gang met de overeenkomst tussen de Minister van IenM met andere betrokken overheden over het ontwerp voor de ZuidasDok. Hiermee wordt groen licht gegeven aan de versterking van de bereikbaarheid van de Zuidas en daarmee ook invulling aan één van de doelen in de SVIR.

Het voorgaande is een voorbeeld van de vernauwing in dimensies die in de SVIR plaats vindt. Vanuit brede ambities naar rijksdoelen met bijhorende nationale belangen die verder worden vertaald naar opgaven van nationaal belang per regio.

De SVIR bevat het nationale beleid voor de ruimtelijke inrichting en infrastructuur en vervangt andere beleidsstukken op dit gebied, zoals de Derde Nota Ruimte en de Structuurvisie Randstad 2040. Verder vervangt de SVIR ook de ruimtelijke doelen en uitspraken in andere documenten, bijvoorbeeld de agenda landschap en de agenda Vitaal Platteland. Niettemin blijven er ook nog andere structuurvisie naast de SVIR bestaan, die na inwerkingtreding van de SVIR als een uitwerking hiervan kunnen worden beschouwd. Dit zijn bijvoorbeeld de planologische kernbeslissing (thans omgezet in een structuurvisie) Project Mainportontwikkeling Rotterdam (‘SV–PMR’), de Derde Nota Waddenzee en de Derde Structuurschema Elektriciteitsvoorziening (‘SEV III’). De overgang van het nationale beleid naar de SVIR is veelal beleidsneutraal gebeurd: er heeft nagenoeg geen inhoudelijke wijziging plaatsgevonden.8

Ook toekomstige, nog vast te stellen structuurvisies zullen als uitwerking van de SVIR gaan dienen. In de SVIR zelf wordt bijvoorbeeld gewezen op de rijksstructuurvisie Ondergrond, de rijksstructuurvisie Buisleidingen, de rijksstructuurvisie Wind op Land en de reeds genoemde structuurvisie voor Schiphol.

Het voorgaande toont de kapstokfunctie van de SVIR. Deze structuurvisie bevat de grote lijnen van het rijksbeleid voor de ontwikkeling van de ruimtelijke inrichting en infrastructuur. Deze grote lijnen kunnen vervolgens in andere structuurvisies nader worden uitgewerkt. Lagere overheden kunnen hierdoor bij de vaststelling van hun beleid en besluitvorming niet volstaan met de SVIR, maar zij moeten ook nog rekening blijven houden met andere, specialistische, structuurvisies.

De juridische grondslag voor het Barro is art. 4.3 Wro; indien nationale belangen dit met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur (‘AMvB’) regels worden gesteld omtrent de inhoud van 1. bestemmingsplannen, 2. provinciale inpassingsplannen, 3. omgevingsvergunningen voor strijdig gebruik als bedoeld in art. 2.12 lid 1 onder a onder 3 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en 4. beheersverordeningen.

Uit de memorie van toelichting volgt dat de AMvB veelal eisen zal bevatten die een beleidsmatige basis vinden in een structuurvisie. Daarmee vormt de AMvB de juridische binding aan beleid van de rijksoverheid. Een dergelijke basis is echter niet in de wet voorgeschreven: het wordt ook mogelijk geacht dat de AMvB vanwege onverwachte of ongewenste ontwikkelingen op zeer korte termijn wordt vastgesteld en dan geen basis heeft in beleid. Als voorbeelden worden gegeven de hoogwaterproblematiek, dierziekten en risicovolle opslag van vuurwerk.9

Met een AMvB is het mogelijk om de gemeentelijke of provinciale beleidsruimte voor de vaststelling van de inhoud of de inrichting van ruimtelijke besluiten, al dan niet voorwaardelijk, te normeren of in te perken. Hiermee wordt de doorwerking van het nationale beleid richting lagere niveaus gewaarborgd. Het zijn de lagere overheden, waartoe de normen zich richten, die rechtstreeks gebonden zijn aan de inhoud van de AMvB. De gemeenten en provincies moeten de normen uit de AMvB vervolgens vastleggen in hun planologische besluiten.

Ter realisering van het beleid in de SVIR is het noodzakelijk geacht om in het Barro algemene regels te stellen die verplichtingen opleggen aan de lagere overheden. Het Barro bevat het eerste deel van deze omzetting. Vooralsnog zijn de onderdelen Project Mainportontwikkeling Rotterdam, Kustfundament, Grote rivieren, Waddenzee en waddengebied, Defensie en Erfgoederen van uitzonderlijke universele waarde opgenomen. Dit zijn onderwerpen waarvan de SVIR een herbevestiging bevat van hetgeen reeds eerder in rijksbeleid was vastgelegd. Met de Aanvulling worden de volgende onderwerpen toegevoegd: Rijksvaarwegen, Hoofdwegen en hoofdspoorwegen, Elektriciteitsvoorziening, Buisleidingen van nationaal belang voor vervoer van gevaarlijke stoffen, de Ecologische hoofdstructuur, Primaire waterkeringen buiten het kustfundament en het IJsselmeergebied.

Het Barro is dus de juridische vertaling van de SVIR. Zoals hiervoor echter al opgemerkt, is het nationale beleid niet uitputtend in de SVIR neergelegd. De kapstokfunctie van de SVIR leidt ertoe dat het Barro ook de juridische vertaling van andere structuurvisies vormt, zoals de SV-PMR en de SEV III.

Het merendeel van de normen in het Barro leggen verplichtingen op aan gemeenten ten aanzien van de bestemmingsplannen. Bij twee onderwerpen, namelijk Erfgoederen en de Ecologische hoofdstructuur, richten de normen zich tot de provincies. Terzijde wordt nog opgemerkt dat deze normen pas in werking kunnen treden na aanpassing van de Wro. Naar aanleiding van het eerdere ontwerp van het Barro is de vraag gerezen of art. 4.3 Wro een grondslag bood om de provincies in medebewind te roepen ter nadere uitwerking van regels uit het Barro.10 Om dit gebrek op te lossen is een wijziging van de Wro ingediend.11 Deze wetswijziging past art. 4.3 Wro aan, zodat het Barro een provincie ertoe kan verplichten in een provinciale verordening een nadere uitwerking van de nationale regels op te nemen. In dergelijke situaties worden gemeenten dus via de provinciale verordening gebonden aan de normen uit het Barro.

Zowel gemeenten als provincies worden met deze regels dus beperkt in hun bevoegdheden ter zake van de ruimtelijke ordening, doordat de regels eisen stellen aan het bestemmingsplan respectievelijk de provinciale verordening. Daarnaast wordt de reikwijdte van de normering via art. 1.1 lid 2 Barro ook opgerekt naar andere planologische besluiten. Dit artikel stelt namelijk met een bestemmingsplan gelijk het wijzigings- of uitwerkingsplan uit art. 3:6 lid 1 onder a of b Wro, het provinciale inpassingsplan, de gemeentelijke beheersverordening en het projectuitvoeringsbesluit uit de Crisis- en herstelwet. Verder verklaart lid 5 van art. 1.1 Barro dit besluit van overeenkomstige toepassing op een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik als bedoeld in art. 2.12 lid 1 onder a onder 3 Wabo, verleent door de Minister van IenM, al dan niet in samenspraak met een andere minister. Ook bij deze besluiten dient het Barro dus in acht te worden genomen.

Als men kijkt naar de toelichting op art. 1.1 lid 2 en lid 5 Barro, dan kan verwarring ontstaan over de reikwijdte hiervan. Er lijken namelijk twee tegenstrijdigheden te zijn tussen hetgeen in de toelichting staat en hetgeen in de bepalingen van het Barro is geregeld. De eerste tegenstrijdigheid staat in de artikelsgewijze toelichting op lid 2 van art. 1.1 Barro. Er staat dat uit dit lid volgt dat het Barro ook geldt voor een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan of de beheersverordening als bedoeld in art. 2.12 lid 1 onder a onder 3 Wabo. Dit lijkt een onjuiste constatering. Ten eerste bevat art. 1.1 lid 2 Barro geen verwijzing naar een dergelijke omgevingsvergunning en ten tweede verklaart lid 5 van genoemd artikel het Barro enkel van toepassing op een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik verleend door de minister. Het Barro lijkt dan ook niet van toepassing te zijn op omgevingsvergunningen voor strijdig gebruik verleend door een gemeentelijk college. Wel stelt art. 1.1 lid 3 Barro dat waar in het Barro wordt verwezen naar de toelichting bij een bestemmingsplan, ook wordt verwezen naar de goede ruimtelijke onderbouwing van art. 2.12 lid 3 Wabo. Hieruit, en uit de algemene plicht om een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik te voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, volgt wel dat in de onderbouwing rekening moet worden gehouden met het Barro. Met andere woorden, waarschijnlijk worden er zware eisen gesteld aan de onderbouwing van een omgevingsvergunning die een activiteit in strijd met de verplichtingen van het Barro toestaat. Niettemin lijkt het juridisch mogelijk om middels een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik af te wijken van een bestemmingsplanregel dat een implementatie van het Barro vormt.

In de toelichting op de ontheffingsbevoegdheid van de minister in art. 3.2 Barro, waarover later meer, staat nog wel een opmerking over een aanvraag om een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik. Gedurende het vooroverleg tussen een initiatiefnemer en een gemeente kan worden vastgesteld dat voor het strijdige gebruik ook een ontheffing van het Barro noodzakelijk is. Blijkbaar gaat de wetgever er wel vanuit dat een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik is gebonden aan het Barro en dat afwijking middels omgevingsvergunning niet mogelijk is zonder een ontheffing van de minister.

De tweede tegenstrijdigheid betreft het tijdelijk afwijken van een bestemmingsplan middels een omgevingsvergunning op grond van art. 2.12 lid 2 Wabo. Deze vergunning wordt niet in hoofdstuk 1 Barro genoemd, maar het Barro bevat wel enkele specifieke bepalingen die naar deze vergunning verwijzen (bijv. art. 2.6.4 lid 5 en art. 2.5.17 lid 1 Barro). In de toelichting staat echter dat de meeste nationale belangen die in het Barro zijn gewaarborgd zich niet goed lenen voor de toepassing van deze tijdelijke omgevingsvergunning. In hoofdstuk 1 wordt volgens de toelichting daarom de toepassing van het Barro ten aanzien van deze omgevingsvergunning geregeld voor zover die worden verleend door een minister. In hoofdstuk 1 wordt echter enkel de verlening van een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik, zonder beperking tot een bepaalde termijn, genoemd. In hoeverre het Barro van toepassing zou zijn op een omgevingsvergunning voor tijdelijk strijdig gebruik is dan ook onduidelijk.

In aanvulling op de hiervoor genoemde onduidelijkheden over de toepasselijkheid van het Barro, rijst ook de vraag of het Barro van toepassing is op een rijksinpassingsplan. In ieder geval stelt het huidige Barro zelf niet onomwonden vast dat dit ook van toepassing is op een rijksinpassingsplan. Dit is gezien art. 4.3 lid 1 Wro ook niet mogelijk, aangezien daarin limitatief staat aangegeven waarop de regels uit de AMvB van toepassing kunnen zijn. Het instrument van het rijksinpassingsplan staat hier niet tussen. De vraag rijst dan ook of de Rijksoverheid middels een rijksinpassingsplan van de eigen algemene regels kan afwijken.

Het eerste ontwerp van het Barro (‘ontwerp-Barro’), dat bij brief van 2 juni 2009 aan de Tweede Kamer is gezonden, stelde in art. 1.1 lid 2 ontwerp-Barro dat de regels ook van toepassing waren op een rijksinpassingsplan.12 Verder bevatte art. 8.5 ontwerp-Barro de bevoegdheid om vanwege een groot nationaal belang middels een rijksinpassingsplan af te wijken van de regels in het ontwerp-Barro. In de toelichting op dit artikel stond dat vanwege onvoorziene omstandigheden of ontwikkelingen onverkorte toepassing van de regels in deze AMvB onwenselijk kon zijn en dat de mogelijkheid moest bestaan om daarvan af te wijken. In het volgende ontwerp van het Barro, dat als bijlage bij de brief van de minister d.d. 14 juni 2011 aan de Tweede Kamer is gezonden, waren de hiervoor genoemde bepalingen niet meer opgenomen.13 Wel stond in de toelichting op dit tweede ontwerp dat de wettelijke grondslag van het Barro niet toestond deze regels van toepassing te verklaren op rijksinpassingsplannen. In het definitief vastgestelde Barro zijn geen van de hiervoor genoemde verwijzingen naar een rijksinpassingsplan terug gekomen.

Voor de verhouding tussen het Barro en een rijksinpassingsplan biedt de Aanvulling nog twee aanknopingspunten, waaruit kan worden afgeleid dat middels een rijksinpassingsplan van het Barro kan worden afgeweken. Het eerste punt betreft de bevoegdheid in art. 2.9.4 Aanvulling om aan een gemeentebestuur ontheffing van het Barro te verlenen indien er een achterliggend ontwerp-rijksinpassingsplan beschikbaar is. Uit de formulering van deze bepaling volgt dat een gemeente enkel van het Barro kan afwijken na verlening van een ontheffing. Het Barro kent echter niet expliciet de bevoegdheid aan de minister toe om bij rijksinpassingsplan van het Barro af te wijken. Deze bevoegdheid lijkt daarmee impliciet aanwezig te worden geacht. Deze impliciete bevoegdheid volgt ook uit het tweede aanknopingspunt. In de toelichting op de reservering van locaties voor grootschalige elektriciteitsproductie (titel 2.8) staat dat het mogelijk moet worden geacht om een elektriciteitscentrale met een vermogen van meer dan 500 MW op een andere locatie, die niet is aangewezen middels het Barro, te realiseren. Aangezien voor dergelijke projecten altijd een rijksinpassingsplan wordt voorbereid, volgt hieruit dat middels rijksinpassingsplan van het Barro kan worden afgeweken.

Nu het gezien het voorgaande mogelijk moet worden geacht om middels een rijksinpassingsplan af te wijken van het Barro, rijst de vraag of deze afwijking zo ver mag gaan dat er ook strijdigheid met het Barro ontstaat. Over deze mogelijkheid wordt niet in de toelichting op het Barro gesproken. Uit de wettelijke grondslagen van de Wro-instrumenten is ook niet af te leiden of het mogelijk moet worden geacht om middels een rijksinpassingsplan het planologische regime in strijd met het Barro vast te stellen. In ieder geval verbiedt de wet dit niet zonder meer. Er kan daarom worden gesteld dat een rijksinpassingsplan in strijd met het Barro kan zijn, mits dit wordt voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Er zal dan wel sprake zijn van een verzwaarde motiveringsplicht. In deze onderbouwing moet in ieder geval aandacht worden besteed aan de verandering in de nationale belangen. Aangezien beide regelingen ten behoeve van nationale belangen worden opgesteld, en de nieuwe regeling in strijd is met de oude regeling, moet worden onderbouwd welke omstandigheden de uitkomst van de weging van de nationale belangen heeft veranderd.

De binding van de lagere overheden aan het Barro is op verschillende manieren ingevuld. In dit artikel wordt op de binding van de gemeenten geconcentreerd en daarom wordt hierna nog enkel gesproken over de doorwerking van het Barro naar bestemmingsplannen. De verplichtingen uit het Barro zijn op verschillende wijzen geformuleerd, waardoor de doorwerking naar de bestemmingsplannen van de gemeenten ook per regeling verschilt. In zijn algemeenheid kan het volgende onderscheid worden gemaakt:

Afhankelijk van de formulering van een bepaling, behoudt een gemeente meer of minder beleidsvrijheid voor de invulling van een bestemmingsplan. Ter illustratie hiervan worden drie onderwerpen van nationaal belang nader belicht.

Wanneer moeten gemeenten nu hun bestemmingsplannen in overeenstemming brengen met het Barro? Art. 3.1 Barro verplicht een gemeenteraad om een bestemmingsplan aan te passen binnen drie jaar, indien een bepaling uit het Barro strekt tot aanpassing. In de toelichting op dit artikel staat dat van een verplichting sprake is als het Barro expliciet aanpassing van een bestemmingsplan vergt. De toelichting stelt verder dat een dergelijke eis uitzonderlijk is. In het algemeen geldt dat de regels uit het Barro eerst van toepassing zijn bij nieuw vast te stellen bestemmingsplannen waarin bepaalde nieuwe activiteiten mogelijk worden gemaakt. Verder stelt de toelichting dat er nog enkele bepalingen in het Barro zijn die altijd bij de eerstvolgende herziening in acht moeten worden genomen, dus ongeacht welke nieuwe activiteiten mogelijk worden gemaakt. Deze bepalingen verplichten niet tot het aanpassen van het geldende bestemmingsplan en vallen daarom niet onder termijn van drie jaar.

Het lijkt duidelijk te zijn wanneer sprake is van een regel die pas relevant wordt op het moment dat een bestemmingsplan nieuwe activiteiten mogelijk maakt. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gewezen op de regeling omtrent de waarborging van de vestigingslocaties voor de elektriciteitsvoorzieningen. Deze regels gaan pas spelen op het moment dat er nieuwe activiteiten worden toegestaan die een negatieve impact op deze vestigingslocaties kunnen hebben.

Als gekeken wordt naar de verschillende bepalingen in het Barro en de Aanvulling, dan is het niet zonder meer duidelijk of een bepaling valt onder de termijn van drie jaar. Een voorbeeld hiervan lijkt art. 2.5.7 Barro te vormen, op grond waarvan een bestemmingsplan dat betrekking heeft op de Waddenzee regelt dat het verboden is de gronden die vallen binnen de Waddenzee in te polderen. Is dit nu een bepaling die verplicht tot aanpassing van het bestemmingsplan of dient deze bepaling enkel te worden meegenomen bij een volgende herziening van een bestemmingsplan? Een ander voorbeeld is art. 2.2.8 lid 1 en lid 2 Barro, op grond waarvan gronden moeten worden bestemd ten behoeve van het natuur- en recreatiegebied Midden-IJsselmonde. Ook kan nog worden gewezen op art. 2.3.3 lid 1 Barro, dat vereist dat een bestemmingsplan de bestemming ‘waterkering’ toekent aan gronden waarop een primaire waterkering ligt of die de functie van primaire waterkering hebben. Het komt mij voor dat deze bepalingen, en andere vergelijkbare bepalingen in het Barro, een plicht tot aanpassing van een bestemmingsplan binnen 3 jaar na inwerkingtreding van het Barro inhouden. Er blijkt immers duidelijk op welke wijze een bestemmingsplan moet worden aangepast.

De vraag welke regels van het Barro binnen de termijn van drie jaar in een bestemmingsplan moeten zijn geïmplementeerd, wordt relevant op het moment dat deze termijn is verlopen. Na verloop van deze termijn kan er worden gesteld dat een geldend bestemmingsplan in strijd met het Barro is, omdat een bepaalde verplichting uit het Barro niet is overgenomen. Dit betoog is enkel relevant als er een plicht bestond om het desbetreffende voorschrift in het bestemmingsplan over te nemen. Als bijvoorbeeld wordt vastgesteld dat het aanwijzen van de gronden ten behoeve van het natuur- en recreatiegebied Midden-IJsselmonde valt onder de reikwijdte van art. 3.1 Barro, en na drie jaar geen uitvoering hieraan is gegeven, dan kan worden gesteld dat een gemeenteraad in strijd met het Barro handelt. Uitgaande van deze conclusie, is het volgende aan te raden: als na verloop van de termijn van drie jaar kan worden gesteld dat een bestemmingsplan in strijd is met een bepaling uit het Barro, dan dient dit bestemmingsplan op grond van art. 3.1 Barro tijdig te worden aangepast.

Zolang een bestemmingsplan echter strijdig is met een bepaling uit het Barro, bestaat de mogelijkheid om een omgevingsvergunning voor bouwen te verlenen die ook strijdig is met het Barro, danwel de strekking van het Barro. Hierbij kan worden gedacht aan het toestaan van een activiteit die een vestigingsplaats voor elektriciteitsvoorzieningen nadelig beïnvloed. De vergunningverlening zelf is niet strijdig met de regel uit het Barro, dat is gericht op het voorkomen van nieuwe activiteiten in een nieuw bestemmingsplan. Niettemin is het verlenen van een omgevingsvergunning met dergelijke gevolgen strijdig met het doel van het Barro, alsook de achterliggende SVIR en de SEV III. De vraag rijst of een omgevingsvergunning voor bouwen geweigerd kan worden vanwege deze strijdigheid. In art. 2.10 lid 1 Wabo staan de gronden voor weigering van een dergelijke vergunning. Eventuele strijdigheid met het Barro of een structuurvisie staat hier niet tussen. Wel kan een omgevingsvergunning voor bouwen worden geweigerd indien er een voorbereidingsbesluit in de zin van art. 4.3 lid 3 Wro is genomen.16 Indien hier echter geen sprake van is, dan is er geen grond aanwezig te achten voor de weigering van de omgevingsvergunning voor bouwen waarmee een belang uit het Barro wordt geschaad.