Stikstofregeling in bestemmingsplan
Marieke Kaajan schreef een noot onder ABRvS 1 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1515 in M en R 2016/141.
Noot
1.
Bestemmingsplannen onder de Nbw 1998; het levert de praktijk regelmatig de nodige hoofdbrekens op. Zeker als deze bestemmingsplannen ontwikkelingen mogelijk maken die leiden tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Onderhavige uitspraak laat duidelijk zien waar in de praktijk de valkuilen liggen en hoe deze zouden kunnen worden opgelost. Dit is ook nog relevant als de Wet natuurbescherming (‘Wnb’) straks – naar verwachting op 1 januari 2017 – in werking treedt. De toetsing van plannen blijft onder de Wnb gelijk aan de wijze waarop de toetsing op grond van de Nbw 1998 plaatsvindt. Ook de Programmatische Aanpak Stikstof, waarmee het makkelijker zou moeten worden om nieuwe activiteiten die leiden tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden toe te staan, is onder de Wnb nog steeds niet van toepassing op gewone bestemmingsplannen. Het is dan ook nog steeds zeer relevant om goed op de hoogte te zijn van de laatste jurisprudentie op dit vlak.
2.
Het beroep van appellanten is gericht tegen de planregeling op grond waarvan gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van het houden van vee niet is toegestaan, als sprake is van een negatief effect op een Natura 2000-gebied door stikstofdepositie. Hierop was in de planvoorschriften een uitzondering gemaakt voor bestaand gebruik – zijnde gebruik dat al bestond op de zogeheten Europeesrechtelijke referentiedata – en gebruik dat vergund is door middel van een vergunning van de Nbw 1998 dan wel het gebruik waarvan van het bevoegd gezag een verklaring is ontvangen dat een vergunning op grond van de Nbw 1998 niet nodig is. Om meerdere redenen oordeelt de ABRvS dat deze planregeling niet in stand kan blijven. Deze redenen verbazen niet, want de ABRvS continueert hiermee bestaande jurisprudentie.
3.
Ten eerste: de effecten van een nieuw bestemmingsplan op een Natura 2000-gebied moeten worden afgezet tegen de feitelijke en legale situatie voorafgaand aan het vaststellen van het bestemmingsplan. Een regeling op grond waarvan alleen dan geen sprake is van een negatief effect voor zover er geen toename van stikstofdepositie optreedt ten opzichte van een datum die ver vóór de datum van vaststelling van het bestemmingsplan ligt, is daardoor – in de woorden van de ABRvS – onredelijk bezwarend. Dat is echter wel het gevolg van het planvoorschrift op grond waarvan alleen gebruik dat al plaatsvond op de Europeesrechtelijke referentiedata niet wordt aangemerkt als strijdig gebruik. Deze Europeesrechtelijke referentiedata liggen immers tussen 10 juni 1994 en, veelal, 7 december 2004 – en daarmee ruim voor de datum van vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan. Nu de raad ook niet heeft beoogd om het bestaande vee bestand in stallen die na deze Europeesrechtelijke referentiedata maar voor de datum van vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan zijn gebouwd, niet te bestemmen, kan deze planregeling niet in stand blijven. Het is overigens ook niet toegestaan om zo’n regeling in het plan op te nemen – juist omdat daarmee wordt afgeweken van de gangbare wijze van toetsing van bestemmingsplannen. De in het onderhavige bestemmingsplan opgenomen regeling zou immers tot gevolg kunnen hebben dat veel meer stikstofdepositie is toegestaan dan de feitelijke, legale stikstofdepositie die werd veroorzaakt direct voorafgaand aan het vaststellen van het nieuwe bestemmingsplan.
4.
Door de raad was in dit verband nog verwezen naar ABRvS 1 mei 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ9083), uit welke uitspraak – inderdaad – kan worden afgeleid dat bij het bepalen van de effecten van een bestemmingsplan uitgegaan kan worden van de toename ten opzichte van hetgeen op de Europeesrechtelijke referentiedata was toegestaan. Deze uitspraak – die in de praktijk tot de nodige vragen heeft geleid – is echter met de uitspraak van 22 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3763) nader verduidelijkt. Met deze nadere toelichting is duidelijk geworden dat alleen indien een volledig onherroepelijk vergunde – maar nog niet gerealiseerde – situatie waarbij in die vergunning uitgegaan is van (Europeesrechtelijke) bestaande rechten in een nieuw bestemmingsplan wordt opgenomen, een koppeling kan worden gelegd met de Europeesrechtelijke referentiedata. Dat was in dit geval niet aan de orde; vandaar dat de planregeling ook hierdoor niet in stand kon blijven.
5.
Een tweede relevant – en voor de praktijk belangrijk – punt van de uitspraak is de vaststelling van de ABRvS dat het in de planvoorschriften opgenomen gebruiksverbod interne saldering van effecten onmogelijk maakt. Dit komt doordat het gebruiksverbod is gekoppeld aan het gebruik van gronden en bouwwerken en niet aan de stikstofdepositie veroorzaakt door een in het plangebied agrarisch bedrijf. Op deze wijze diende per bouwwerk – en dus niet per agrarisch bedrijf – verzekerd te zijn dat geen sprake zou zijn van een toename van stikstofdepositie, waardoor het niet mogelijk was om per bedrijf een toename van stikstofdepositie te kunnen rechtvaardigen met een grotere of ten minste gelijke afname van stikstofdepositie bij hetzelfde bedrijf. Ook hier overweegt de ABRvS dat dit kennelijk niet is wat de raad heeft beoogd – en daardoor kan het planvoorschrift ook niet om deze reden in stand blijven. Dat laat uiteraard onverlet dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan bewust kan worden overwogen om interne saldering niet toe te staan. Impliciet in de redenering van de ABRvS besloten ligt de – kennelijke – aanvaardbaarheid van een regeling ter zake van interne saldering op bedrijfsniveau. Hierover bestond in de praktijk nog onduidelijkheid. Anders dan bij projecten en andere handelingen – waar, met enige uitzondering, toch wel duidelijk is waar de begrenzing ligt en wat tot het project of de andere handeling behoort – is het bij plannen niet geheel duidelijk of, in het kader van de toets van art. 19j Nbw 1998, vastgesteld moet worden of het plan als zodanig geen significant negatieve effecten heeft, of dat dit per ontwikkeling die met het plan mogelijk wordt gemaakt moet worden vastgesteld. Uit deze uitspraak van de ABRvS lijkt, voorzichtig, te kunnen worden afgeleid dat in ieder geval per bedrijf mag worden bezien in hoeverre significant negatieve effecten zijn uitgesloten. Daarmee wordt dus als het ware een koppeling gelegd tussen een plan en de in dit plan opgenomen handelingen en projecten, hetgeen voor de praktijk een werkbare handelswijze zou moeten zijn.
6.
Met de tweede uitzondering op het gebruiksverbod wordt een koppeling gelegd tussen het bestemmingsplan en het oordeel van het bevoegd gezag op grond van de Nbw 1998 over de aanvaardbaarheid van eventuele effecten op een Natura 2000-gebied. Dit is het derde punt dat voor de ABRvS niet aanvaardbaar is. Dit is ook vaste jurisprudentie. De toets naar de aanvaardbaarheid van een bepaalde handeling kan, bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet worden doorgeschoven naar het bevoegde gezag op grond van de Nbw 1998, die – in het kader van de uitvoering van het bestemmingsplan (als daarvoor een Nbw-vergunning nodig is) – zich zal uitspreken over de aanvaardbaarheid van de voorgenomen activiteit. Op grond van art. 19j Nbw 1998 moet immers ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan al duidelijk zijn of de ontwikkelingsmogelijkheden die in het plan worden opgenomen niet leiden tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden. Dat betekent dus dat de uitzondering op het gebruiksverbod voor de situatie waarin wel sprake is van een negatief effect op een Natura 2000-gebied door stikstofdepositie, doch hiervoor een Nbw-vergunning is verleend of door het Nbw-bevoegd gezag is vastgesteld dat deze vergunning niet nodig is, niet in de planvoorschriften had kunnen worden opgenomen.
7.
Op dit punt geeft de ABRvS echter nog wel een duidelijke aanwijzing voor de praktijk. Het is wel mogelijk om in een bestemmingsplan te bepalen dat gebruik waarvoor reeds een (onherroepelijke) Nbw-vergunning is verleend, is toegestaan, ondanks dat hierdoor een toename van stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied optreedt. Dat is immers gebruik waarvan wél op voorhand vaststaat dat de effecten hiervan aanvaardbaar zijn. De planregel op dit punt dient dan echter wel zorgvuldig te worden geformuleerd. Ten eerste verdient het dan aanbeveling dat in de planvoorschriften duidelijk wordt verwezen naar een concrete Nbw-vergunning; ten tweede moet het bestemmingsplan niet meer mogelijk maken dan waarvoor deze vergunning is verleend. Anders zal immers voor het meerdere nog onderzocht moeten worden in hoeverre hierdoor een aantasting van de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied plaatsvindt.
