Revisievergunning Corus

Deze uitspraak betreft de revisievergunning voor Corus te IJmuiden. In de uitspraak — die in de originele versie 25 pagina’s telt — komen veel diverse milieu-aspecten aan de orde. Deze aspecten kunnen vanzelfsprekend niet allemaal binnen het bestek van deze noot aan de orde besproken worden. Ik licht dan ook slechts een aantal onderdelen nader toe. Voor andere aspecten zij verwezen naar de volledige tekst van de uitspraak.

Ten eerste de emissies van zware metalen, stof, dioxinen en furanen. Emissie van deze stoffen vindt, zo blijkt uit de uitspraak, plaats bij verschillende onderdelen van de inrichting van Corus (o.a. bij de hogedrukwasser, de sinterfabriek en de fluorwassers) en zijn voor deze onderdelen afzonderlijk geregeld in de vergunning. Uit de uitspraak volgt dat indien de vergunning alleen de maximale emissieconcentratie en een maximale vracht per uur regelt, de daarmee — impliciet — vergunde totale emissie van een bepaalde stof (de jaarvracht) mogelijk veel hoger is dan redelijkerwijs nodig kan worden geacht voor een representatieve bedrijfssituatie. De jaarvracht kan in dat geval worden berekend door de toegestane vracht per uur te vermenigvuldigen met het aantal bedrijfsuren per jaar. Dat de voorgeschreven normen voor de vracht per uur (kennelijk) bedoeld waren om de piekemissies vanuit de inrichting te beperken, doet daaraan, aldus de Afdeling, niet af. Dat is ook wel te verklaren. Over het algemeen zullen de emissie-eisen die aan de vergunning zijn verbonden, toereikend moeten zijn om de representatieve bedrijfssituatie te dekken. Meer vergunnen dan nodig is voor deze representatieve situatie is dan ook in beginsel niet toegestaan. Voor een vergunninghouder is echter, vanzelfsprekend, ook van belang dat de vergunning toereikende voorschriften bevat ingeval van piekemissies. Deze uitspraak laat zien dat deze ruimte niet vergund kan worden door (te) ruime maximale emissie-concentratie-eisen en een maximale vracht per uur. Dit zou echter wel geregeld kunnen worden door in de vergunning (of in aanvraag die in dat geval deel uit moet maken van de vergunning) een norm te stellen voor de maximale jaarvracht, of bijvoorbeeld in de vergunning een gemiddelde emissieconcentratie-eis op te nemen die geldt als 8-, 12- of 24-uursgemiddelde.

Een tweede aspect dat in deze uitspraak naar voren komt, betreft de vraag of zonder meer kan worden aangesloten bij BREF-documenten of dat strengere eisen gerechtvaardigd zijn. De Afdeling bevestigt, in r.ov. 2.2.4, haar eerdere jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling d.d. 21 december 2007, nr. 200700690/1 inzake Aluchemie) waaruit volgt dat het bevoegd gezag onder omstandigheden op dit punt een extra motiveringsplicht heeft. Dit geldt in het bijzonder wanneer het betrokken BREF-document enige tijd geleden is vastgesteld en thans wordt herzien. In dat geval heeft het bevoegd gezag min of meer een extra motiveringsplicht om te bezien in hoeverre dit BREF-document nog BBT vertegenwoordigt. De uitspraak is ook in lijn met een andere uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2008 (nr. 200704373/1), waarin de Afdeling overwoog dat onder omstandigheden ook andere dan in het BREF-document beschreven technieken als BBT kunnen worden beschouwd. Ook andere BREF’s dan de van toepassing zijnde BREF-documenten kunnen daarbij relevante inzichten opleveren, zo volgt ook uit de Corus-uitspraak. Daarmee blijkt dat de Afdeling in haar beoordeling duidelijk artikel 8.11, lid 3Wm voor ogen heeft, op grond van welk artikel ten minstede voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. De vraag naar welke technieken — al dan niet in afwijking van het betrokken BREF-document — zouden moeten worden voorgeschreven in de vergunning, komt nog duidelijker naar voren ingeval van stoffen waarvoor op grond van de NeR een minimalisatieverplichting geldt. Vaak gaat het dan, zoals ook in dit geval, om dioxinen en furanen en PAK. Voor dergelijke stoffen geldt dat gestreefd dient te worden naar een nulemissie. De uitspraak laat zien dat in het bijzonder waar het de emissie van deze stoffen betreft, nagegaan dient te worden of geen nadere maatregelen moeten worden getroffen, ook indien de getroffen maatregelen conform het relevant BREF-document zijn.

Dit geldt evenzo voor stoffen waarvoor een MTR (Maximaal Toelaatbaar Risico)-waarde is vastgesteld in de NeR, zoals voor fluoride. In deze uitspraak stelt de Afdeling voorop dat MTR-waarden niet-wettelijke normen zijn waarvoor volgens de NeR een inspanningsverplichting geldt. In de jurisprudentie is nog niet geheel uitgekristalliseerd in welke omstandigheden overschrijding van de MTR-waarde toelaatbaar wordt geacht door de Afdeling. De overwegingen van de Afdeling in eerdere jurisprudentie op dit punt overziend, kan het volgende geconcludeerd worden. Ook als de MTR-waarde zonder dat de betreffende inrichting in werking is, wordt overschreden, acht de Afdeling onvoldoende dat de fluoride-emissie acceptabel wordt geacht met de enkele motivering dat de bijdrage van de betreffende inrichting gering is (ABRvS 15 september 2004, nr. 200304448/1). Ter zake van revisievergunningen heeft de Afdeling echter wel overwogen dat, naast een geringe bijdrage aan de overschrijding, het feit dat de revisievergunning zal leiden tot een lagere fluoride-emissie een voldoende motivering oplevert (ABRvS 29 november 2006, nr. 200510459/1). In onderhavige uitspraak lijkt de Afdeling aan deze overwegingen toe te voegen dat in ook nog relevant is of binnen de inrichting BBT wordt toegepast en in hoeverre de in de vergunning gestelde grenswaarden strenger is dan de in de NeR geadviseerde grenswaarde. In welke gevallen de Afdeling overschrijding van de MTR-waarden bij een nieuwe inrichting toelaatbaar acht, is echter, voor zover mij bekend, in de jurisprudentie nog niet uitgemaakt.

De uitspraak bevat ook interessante overwegingen ten aanzien van onderzoeksverplichtingen die in de vergunning kunnen worden opgenomen. Dergelijke verplichtingen vinden hun wettelijke grondslag in artikel 8.13 Wm. In het geval van Corus waren met name onderzoeksverplichtingen aan de vergunning verbonden om te bezien in hoeverre nadelige gevolgen beperkt zouden kunnen worden. De uitspraak laat daarbij zien dat de hier aan voorafgaande vraag — of onderzoek van de vergunninghouder verlangd kan worden — door het bevoegd gezag moet worden beantwoord op basis van recente en correcte inzichten, waarbij, wederom, blijkt dat ook dan ten nadele van de vergunninghouder afgeweken kan worden van (niet meer actuele) BREF-documenten. Indien blijkt dat een bepaalde techniek op dit moment als BBT kan worden beschouwd, lijkt daarin aanleiding te bestaan om onderzoek naar het kunnen toepassen van deze techniek voor te schrijven, zo volgt uit deze uitspraak. Dit geldt evenzo voor het geval (zie r.ov. 2.10.3) dat het BREF-document een keuze laat tussen verschillende BBT-maatregelen en er aanleiding bestaat om aan te nemen dat een bepaalde, nog niet toegepaste, BBT-maatregel zou kunnen leiden tot een lagere emissie.

Een aspect dat in dit verband niet aan de orde komt is de vraag in hoeverre het bevoegd gezag reeds nu had kunnen verlangen dat een bepaalde voorziening die op basis van recente inzichten als BBT kan worden beschouwd, zou moeten worden gerealiseerd door Corus. Er van uitgaande dat de betreffende voorziening niet is opgenomen in de aanvraag van Corus, leidt dit tot de vraag in hoeverre het bevoegd gezag, door het voorschrijven van een bepaalde voorziening, de grondslag van de aanvraag zou verlaten. Dit hangt onder andere af van de vraag of sprake is van een ingrijpende (bouwkundige) voorziening. Uit een uitspraak van de Afdeling van 2003 (12 november 2003, nr. 200203258/1) volgt dat de Afdeling daarbij ook de grootte van de financiële investering en de geplande levensduur van de inrichting of installatie betrekt. Deze aspecten komen echter in de onderhavige uitspraak niet aan de orde. Uit eerdere jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld ABRvS 15 augustus 1997, JM 1998, 3; ABRvS 29 januari 1999, JM 1999, 41 en ABRvS 12 september 2000, M en R 2001, 21) kan worden afgeleid dat de aanvraag ook relevant is voor de vraag welke onderzoeksverplichtingen aan de vergunning kunnen worden verbonden. Indien vastgesteld moet worden dat de grondslag van de aanvraag zou worden verlaten indien een bepaalde voorziening wordt voorgeschreven, kan in de vergunning ook niet worden voorgeschreven dat onderzoek ter zake van deze voorziening moet worden uitgevoerd. Uit de overweging van de Afdeling dat onderzoek naar de toepassing van een doekfilter in de vergunning had moeten c.q. kunnen worden voorschreven, zou dan ook kunnen worden afgeleid dat de Afdeling daarmee (zij het impliciet) aangeeft dat een dergelijke voorziening kan worden voorgeschreven zonder de grondslag van de aanvraag te verlaten.

Een laatste aspect dat nog bespreking verdient, betreft de consequenties die de Afdeling in deze uitspraak verbindt aan de gedeeltelijke gegrondverklaring van de beroepen. Een aanzienlijk gedeelte van de beroepsgronden wordt gegrond verklaard. Dit leidt tot gedeeltelijke vernietiging van de vergunning, gecombineerd met de verplichting voor GS om binnen 20 weken na de uitspraak een nieuw besluit te nemen. Voor zover deze vernietiging betrekking heeft op in de vergunning opgenomen grenswaarden (zoals terzake van emissies) bepaalt de Afdeling echter als voorlopige voorziening dat deze grenswaarden van kracht blijven tot zes weken nadat het nieuwe besluit is bekendgemaakt. Daarmee doet de Afdeling recht aan het feit dat het hier een revisievergunning betreft waarmee, naar verwachting, een betere bescherming voor het milieu zou ontstaan dan in het geval de huidige vergunning nog zou gelden. Op deze wijze kunnen eventuele nadelige consequenties voor het milieu, die juist zouden kunnen ontstaan door de vernietiging, op een efficiënte wijze zo goed als mogelijk is beperkt.

Deze noot gaat over het omgevingsrecht.