Relativiteit bij het MER: deelaspecten van het milieuonderzoek

Erwin schreef een noot onder ABRvS 18 maar 2020, ECLI:NL:RVS:2020:801 in M en R 2020/49.

Na twee eerdere vernietigingen van een revisievergunning voor het houden van vee (zie ABRvS 24 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:3012 en ABRvS 20 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1602), komt nu het derde besluit op de aanvraag tot verlening van deze vergunning voor de Afdeling bestuursrechtspraak. Voor het bestreden besluit is een m.e.r.-beoordeling verricht. Een appellant stelt onder meer dat het college de gevolgen van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden onvoldoende bij de beoordeling heeft betrokken; volgens de appellant hadden significant negatieve effecten in de m.e.r.-beoordeling moeten worden beoordeeld.

In reactie op deze beroepsgrond wijst de Afdeling naar haar uitspraak van 29 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:221). Daarin heeft de Afdeling geoordeeld dat art. 8:69a Awb aan een geslaagd beroep op het onderschatten van negatieve effecten op Natura 2000-gebieden in een plan-MER in de weg staat als de normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van omwonenden. De aanleiding voor deze overweging was het beroep van LTO Noord e.a. tegen het bestemmingsplan “Facetherziening Noodoverloop De Ronde Hoep”. Zij betoogden onder meer dat het plan-MER ondeugdelijk was, doordat de negatieve effecten op de Natura 2000-gebieden in de omgeving, waaronder met name het gebied “Botshol”, zijn onderschat. Zij achtten het plan daarom op dit punt in strijd met de Wnb.

De Afdeling wijst in reactie op deze beroepsgrond erop dat regels uit de Wm betreffende het MER strekken tot bescherming van het milieu. Het MER bevat een integrale beoordeling van de milieugevolgen op basis van de effectscores voor meerdere deelaspecten bij verschillende alternatieven. Deze deelaspecten leiden vervolgens via een ‘optelsom van plussen en minnen’ tot een waardering van de verschillende alternatieven, zodat daaruit een rangorde kan worden afgeleid. Eventuele effecten op Natura 2000-gebieden is een van die deelaspecten. Bij de beoordeling van dit deelaspect wordt volgens de Afdeling aangesloten bij de beoordeling in het kader van de Wnb.

Vervolgens wijst de Afdeling erop dat in deze procedure het beroep van LTO Noord op normen uit de Wnb niet slagen vanwege het relativiteitsvereiste. De Afdeling is daarmee ook van oordeel dat het deelaspect van de effecten op Natura 2000-gebieden in het plan-MER evenmin door appellanten kan worden aangevochten. Volgens de Afdeling staat het integrale karakter van het MER deze beperking niet in de weg, omdat dit ertoe leidt dat bij de ‘optelsom’ van de deelaspecten wordt uitgegaan van de effectscore die in het MER aan dat deelaspect is toegekend, terwijl de overige deelaspecten wel kunnen worden aangevochten, tenzij artikel 8:69a van de Awb zich ook daartegen zou verzetten. Het belang van LTO Noord en anderen betreft in het bijzonder de bescherming van het milieu ter plaatse van de agrarische gronden van de ondernemers waarvoor LTO Noord opkomt en de directe leefomgeving van de onder 34.2 bedoelde omwonenden. Gelet hierop staat het tegenwerpen van artikel 8:69a van de Awb er dan ook niet aan in de weg het bestreden besluit te vernietigen indien en voor zover zou blijken dat het MER, in het licht van de andere deelaspecten, ondeugdelijk is.

Het opsplitsen door de Afdeling van het MER naar deelaspecten voor milieu en de daarop volgende toepassing van het relativiteitsvereiste per deelaspect wordt ook in de hier gepubliceerde uitspraak toegepast. Ook in deze zaak kunnen appellanten geen succesvol beroep doen op de normen van de m.e.r.-regelgeving, omdat appellanten te ver wonen van het desbetreffende Natura 2000-gebied en dus geen beroep kunnen doen op de normen uit de Wnb. Het opsplitsen van een milieueffectboordeling naar deelaspecten gebeurd dus zowel bij de beoordeling van beroepsgronden tegen het plan-MER als tegen een m.e.r.-beoordeling.

Oude jurisprudentie relativiteit: geen onderscheid naar deelaspecten

Deze toepassing van het relativiteitsvereiste bij het MER, door te kijken naar aparte milieuonderdelen voor het bepalen van de mogelijkheid om een geslaagd beroep te doen op de rechtsregels van het MER, lijkt een aanscherping van de toepassing van het relativiteitsvereiste bij het MER die de Afdeling eerder gaf in haar uitspraken van o.a. 1 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3554), 18 november 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3557, M en R 2016/14, m.nt. M.A.A. Soppe) en 5 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:943). In de uitspraak van 1 oktober 2014 overwoog de Afdeling voor de toepassing van het relativiteitsvereiste bij een plan-MER met verwijzing naar de SMB-richtlijn dat deze richtlijn ten doel heeft te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen tot de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma’s, met het oog op de bevordering van duurzame ontwikkeling, door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben overeenkomstig deze richtlijn aan een milieubeoordeling worden onderworpen. Vervolgens overwoog de Afdeling dat het belang van een appellant het behoud van een goed woon- en leefklimaat was. De plan-MER-plicht strekte volgens de Afdeling ter bescherming van deze belangen, omdat in een plan-MER onder meer de mogelijke effecten voor mensen en cultuurhistorische waarden dienen te worden beschreven. Door de Afdeling werd voor de toepassing van het relativiteitsvereiste hierbij geen onderscheid gemaakt naar deelaspecten van een plan-MER.

Naar deze uitspraak van 2014 verwijst de Afdeling in de uitspraak van 5 april 2017 en herhaalt daarbij dat het doel van de verplichting een plan-MER te maken is om te voorzien in een hoog milieubeschermingsniveau en bij te dragen aan de integratie van milieuoverwegingen in de voorbereiding en vaststelling van plannen en programma’s door ervoor te zorgen dat bepaalde plannen en programma’s die aanzienlijke effecten op het milieu kunnen hebben, aan een milieubeoordeling worden onderworpen. In dit specifieke geval was er echter sprake van bedrijfseconomische belangen van een appellant, die niet vielen onder het beschermingsbereik van de normen met betrekking tot het maken van een plan-MER.

In de uitspraak van 18 november 2015 kwam Stichting Megastallen Nee Lage Mierden op tegen een omgevingsvergunning voor een varkenshouderij en wormenkwekerij. In dat kader moest de Afdeling beoordelen of de Stichting een geslaagd beroep kon doen op de rechtsregels van het MER. De Afdeling concludeert met verwijzing naar de statuten van de Stichting dat deze partij opkomt voor een milieubelang zodat het relativiteitsvereiste niet kon worden tegengeworpen bij een beroep op de ondeugdelijkheid van een m.e.r.-beoordelingsbesluit:

“Daarbij kan de Stichting een beroep doen op alle aspecten waarmee bij de beoordeling of een milieueffectrapport opgesteld dient te worden, rekening moet worden gehouden.”

In deze zaak betrof dat onder meer de gevolgen van verhoogde ammoniakemissie voor een Natura 2000-gebied. Van het opsplitsen van een MER of m.e.r-beoordeling in deelaspecten voor de toepassing van het relativiteitsvereiste is hier dus nog geen sprake.
In een uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1939, M en R 2017/135, m.nt. M.A.A. Soppe) wordt wel een nadere uitsplitsing gemaakt bij de toepassing van het relativiteitsvereiste. In deze uitspraak hadden appellanten naar voren gebracht dat in de m.e.r.-beoordeling niet goed was gekeken naar de gevolgen van vrachtverkeersbewegingen voor nabijgelegen Natura 2000-gebieden. De Afdeling komt niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgrond met de redenering dat appellanten vanwege het relativiteitsvereiste geen succesvol beroep kunnen doen op de normen uit de Wnb. Daarbij legt de Afdeling geen koppeling met haar eerdere uitspraken waarin zij deze nadere toespitsing van het relativiteitsvereiste niet hanteerde.

In zijn noot bij de uitspraak van 19 juli 2017 signaleert Soppe tegenstrijdigheden tussen de uitspraak van 2017 en de eerdere uitspraak van 18 november 2015. De uitspraak uit 2017 geeft de indicatie dat grieven in het kader van de m.e.r.-regelgeving alleen zouden kunnen slagen als zij betrekking hebben op aspecten die strekken tot bescherming van het belang van een appellant(e). Soppe geeft aan dat hij zich niet kan vinden in deze uitleg en vindt het onbevredigend dat de Afdeling haaks op elkaar staande uitspraken doet zonder daar een toelichting op te geven, wat ik natuurlijk moet onderschrijven. Mede vanwege het ontbreken van die toelichting schrijft Soppe dat het afwachten is of deze uitspraak uit 2017 op zich staat of dat de Afdeling terug keert naar de redeneerlijn in haar uitspraak van 18 november 2015.

De nieuwe uitspraken van dit jaar, waarbij de Afdeling expliciet het MER splitst in deelaspecten om de relativiteit te beoordelen, lijken de duidelijkheid te geven die in 2017 nog ontbrak. De Afdeling gaat niet terug naar haar oorspronkelijke, maar werkt het uitsplitsen van een MER naar deelmilieuaspecten verder uit.

Kanttekeningen bij deze toepassing van het relativiteitsvereiste

Bij deze toepassing van het relativiteitsvereiste door de Afdeling zijn kanttekeningen te plaatsen. Ten eerste, wordt hier door de Afdeling voor de toepassing van het relativiteitsvereiste niet getoetst aan de verkeerde rechtsregel? Ten tweede, in hoeverre is hier nog sprake van de eis dat de rechtsregel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen waarop een beroep wordt gedaan?

De rechtsregels waar appellanten een beroep op doen, betreffen de normen van de m.e.r.-regelgeving, bijvoorbeeld de artikelen 7.7 en 7.23 Wm over het alternatievenonderzoek van het MER. Dit zijn dan ook de rechtsregels waarvan de bestuursrechter moet bepalen of zij strekken tot bescherming van de belangen van appellanten. Deze beoordeling verrichte de Afdeling nog in de hiervoor genoemde uitspraken van 1 oktober 2014, 18 november 2015 en 5 april 2017. In de nieuwe uitspraken toetst de Afdeling de toepassing van het relativiteitsvereiste niet meer (enkel) aan de normen van de m.e.r.-regelgeving, maar ook aan de normen van een andere wettelijke bepaling. Is dit terecht vanuit het perspectief van een appellant? Als we het plat slaan: een appellant stelt niet dat een passende beoordeling onjuist is, maar dat het MER onjuist is wat betreft de effectbeoordeling van alternatieven op natuurgebieden. Dit is geen beroep op de rechtsregels uit de Wnb, maar op de rechtsregels uit de Wm. Dat die natuurgebieden zijn aangewezen op grond van de Wnb maakt niet dat het beroep alsnog op een andere grondslag wordt gebaseerd. Voor de toepassing van het relativiteitsvereiste lijkt het niet de bedoeling dat een bestuursrechter het beroep op de rechtsregels van de m.e.r.-regelgeving afhankelijk maakt van normen waarop appellanten strikt genomen geen beroep doen.

Is bij deze invulling van het relativiteitsvereiste ook nog wel sprake van de eis dat een rechtsregel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen? Met de eis van kennelijkheid wordt het toepassingsbereik van het relativiteitsvereiste beperkt, aldus D.A. Verburg, ‘Relativiteit in de Crisis- en herstelwet en in het voorstel Wet aanpassing bestuursprocesrecht of: Hoe moet het nou met het zeggekorfslakje?’, NTB 2011/3. Een norm moet kennelijk, oftewel onmiskenbaar of redelijkerwijs buiten twijfel, niet strekken tot bescherming van de belangen waarop een beroep wordt gedaan. In de memorie van toelichting bij art. 8:69a Awb is hierover summier opgenomen:

“Dit komt tegemoet aan het bezwaar dat het soms niet eenvoudig is om het beschermingsbereik van een norm vast te stellen en dat een relativiteitsvereiste daarom veel extra werk voor de rechter zou meebrengen.” (Kamerstukken II 2009-2010 32450, nr. 3.)

Schueler wijst erop dat onder het eerdere art. 1:9 Chw, waarin de voorloper van het huidige relativiteitsvereiste was opgenomen, de Afdeling uit het woord ‘kennelijk’ afleidt dat belanghebbenden zich niet kunnen beroepen op normen die “onmiskenbaar niet zijn geschreven ter bescherming van hun belangen.” Van veel bestuursrechtelijke normen is niet precies te zeggen welk beschermingsbereik de wetgever voor ogen heeft gehad. In geval van twijfel moet de voorkeur uitgaan naar vernietiging, aldus B.J. Schueler, ‘Een relativiteitsleer in wording’, NTB 2011/38. Als deze overwegingen worden toegepast op de lijn van de Afdeling om uit te gaan van deelaspecten van het MER, rijst de vraag of deze toepassing van het relativiteitsvereiste nog voldoet aan de eis van kennelijkheid. De vraag is of de norm van de m.e.r.-regelgeving strekt tot bescherming van de belangen van een appellant. Hoe kennelijk is deze beoordeling als de invulling van die norm weer afhankelijk wordt gesteld van een andere norm waarop de beroepsgrond strikt genomen niet gebaseerd is?

Een andere kanttekening bij deze lijn van de Afdeling betreft de effectiviteit van de gerechtelijke toetsing van een plan of project-MER in beroep. De Afdeling wijst er terecht op dat in een MER aan de hand van verschillende milieuonderdelen alternatieven voor een voorgenomen plan of project met elkaar worden vergeleken. Op basis van de milieu-informatie uit dit alternatievenonderzoek vindt een beoordeling van de alternatieven plaats, en een nadere weging van de voor- en nadelen van de alternatieven leidt tot een keuze voor een voorkeursalternatief. Het effectief aanvechten van dit milieuonderzoek en vooral de keuze voor een voorkeursalternatief is niet mogelijk als niet alle milieucomponenten kunnen worden aangevochten. Veelal is namelijk niet één milieuonderdeel bepalend voor de keuze voor een voorkeursalternatief, maar zijn meerdere milieuonderdelen gezamenlijk de onderbouwing van een keuze voor een alternatief. Daarbij kan bijvoorbeeld het natuuronderdeel zwaar wegen, en zijn andere deelaspecten zoals luchtverontreiniging, landschap of geluidsbelasting minder van belang. Als dan niet het natuuronderdeel inhoudelijk kan worden aangevochten, dan kan het illusoir worden om aan de hand van het aanvechten van de overige milieuaspecten het voorkeursalternatief zelf ter discussie te stellen. In andere woorden, ook al slagen beroepsgronden tegen de deelaspecten luchtverontreiniging, landschap en/of geluidsbelasting, het deelaspect natuur weegt zo zwaar mee in de keuze voor het voorkeursalternatief dat de onmogelijkheid dit deelaspect aan te vechten ervoor zorgt dat het ook niet mogelijk is het voorkeursalternatief aan te vechten. Een integrale beoordeling door een bestuursrechter is dus bij toepassing van het relativiteitsvereiste per deelaspect niet meer mogelijk, zodat het de vraag is in hoeverre nog effectieve toetsing aan de m.e.r.-regelgeving door de rechter mogelijk is (zoals ook door Soppe beschreven in zijn noot bij Rb. Oost-Brabant 2 juli 2015, ECLI:NL:RBOBR:2015:3318, M en R 2015/121).

Het mag uit deze noot blijken dat er reserveringen te maken zijn bij het uitsplitsen van een MER of m.e.r.-beoordeling in deelaspecten. Het oorspronkelijke uitgangspunt voor toepassing van het relativiteitsvereiste, namelijk de bescherming van het milieu in brede zin, is door de Afdeling blijkbaar verlaten voor beoordeling aan de hand van andere normen dan die van de m.e.r.-regelgeving. Het verdient de voorkeur dat de Afdeling in de toekomst nog de ruimte neemt toe te lichten waarom deze aanscherping plaatsvindt in het licht van haar eerdere jurisprudentie en art. 8:69a Awb zelf.