Referentiesituatie bij plannen indien bebouwing teniet is gegaan
Marieke Kaajan schreef een noot onder ABRvS 19-08-2015, ECLI:NL:RVS:2015:2639.
Noot
1. Een van de aspecten die bij de vaststelling van bestemmingsplan met mogelijke effecten op Natura 2000-gebieden in de praktijk interessante vragen oproept, betreft de vraag ten opzichte van welke situatie deze mogelijke effecten moeten worden vastgesteld. Het gaat daarbij dus, met andere woorden, om de vraag hoe de referentiesituatie moet worden bepaald.
2. Dit heeft inmiddels uitgebreide jurisprudentie opgeleverd – die in mijn artikel “Stikstof en bestemmingsplannen; met het PAS (extra) ruimte voor ontwikkelingen”, Gst. 2015/69 is samengevat. In de kern zijn twee aspecten in dit verband van belang, te weten (i) de referentiesituatie ten opzichte waarvan effecten moeten en kunnen worden beoordeeld, en waarbij eventueel nog gebruik kan worden gemaakt van bestaande rechten, is bij plannen anders dan bij projecten; en (ii) voor bestemmingsplannen is doorslaggevend wat de feitelijke, legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het opvolgende bestemmingsplan is.
3. Dat lijkt overzichtelijk – maar de uitgebreide stroom aan jurisprudentie op dit punt laat zien dat het in de praktijk toch ook niet zo eenvoudig is. Dat blijkt ook weer uit deze uitspraak. Wat was er aan de hand? In het kader van de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan ontstond discussie over de vraag of dit plan zou leiden tot een toename van stikstofdepositie. Dat was volgens de raad van de gemeente Deurne niet het geval. Echter, bij de berekening van de toename van stikstofdepositie als gevolg van het plan was – in de referentiesituatie – meegenomen de stikstofdepositie als gevolg van een glastuinbouwkas die weliswaar voor de vaststelling van het bestemmingsplan reeds vergund was, maar die feitelijk bezien niet (meer) aanwezig was. Deze kas was in 2010 door een storm vernield en daarna gesloopt; het nieuwe bestemmingsplan was in 2014 – dus vier jaar later – vastgesteld.
4. En daarmee is de conclusie een eenvoudige: de kas was wel vergund, maar feitelijk niet meer aanwezig – en daarom kon de stikstofemissie van deze kas niet meer worden betrokken bij de omvang van de stikstofemissie en de daarmee gepaard gaande depositie ten tijde van de referentiesituatie. De uitspraak past daarmee geheel in de bestaande jurisprudentie van de ABRvS; in zoverre levert de uitspraak daarmee dan ook geen nieuwe inzichten op.
5. Toch vind ik ergens de gedachte van de gemeente zo op het eerste gezicht nog wel begrijpelijk, zeker als daar de redenering aan ten grondslag lag dat een nieuwe kas, na de storm, eenvoudigweg zou moeten worden toegestaan. Het is overigens de vraag of dit wel het geval zou zijn geweest. Waarschijnlijk had het toen vigerende bestemmingsplan het bouwen van een kas wel toegestaan, en zou een omgevingsvergunning voor bouwen eenvoudig verleend kunnen worden. Echter, met verlening van deze omgevingsvergunning zou ook getoetst moeten worden aan de Nbw-vergunning. Het ligt niet voor de hand dat al eerder voor de kas een Nbw-vergunning was verleend. Zou dit immers wel het geval zijn geweest, dan had daarmee bij een opvolgende bestemmingsplan logischerwijs wél rekening kunnen worden gehouden. Dus: de (mogelijke) gedachte van de gemeente dat de bouw van een nieuwe kas, na de storm, niet zou kunnen worden geweigerd, zou gebaseerd zijn op een onjuiste interpretatie van de vereisten uit de Nbw. Anders gezegd; een nieuwe kas zou ook in 2010 – of nadien, maar vóór vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan – niet eenvoudigweg kunnen worden opgericht; reden te meer dat de oorspronkelijke stikstofdepositie van deze kas niet bij de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan kon worden betrokken als onderdeel van de referentiesituatie.
6.Zou er nog een zekere coulance zijn van de zijde van de ABRvS als de kas kort voorafgaand aan de vaststelling van het nieuwe bestemmingsplan door een storm vernietigd zou worden? De jurisprudentie lijkt op dit punt erg strikt te zijn: de referentiesituatie dient te worden vastgesteld aan de hand van hetgeen feitelijk en legaal plaatsvond direct voorafgaand aan de vaststelling van het nieuwe plan. Dat betekent dus dat een wijziging van de feitelijke situatie tussen ontwerp- en definitief bestemmingsplan ook kan leiden tot andere (en wellicht meer beperkte) ontwikkelingsmogelijkheden in een nieuw bestemmingsplan. Er is, voor zover mij bekend, niet veel jurisprudentie waarin tot in detail ingegaan wordt op de bepaling van de referentiesituatie. Voorstelbaar is echter dat dit punt – en de strikte, misschien ietwat theoretische aanvliegroute van de ABRvS – in de praktijk moeilijkheden kan oproepen – zeker als er een lange periode zit tussen vaststelling van het ontwerp- en het definitieve plan. Ook dit is dus een aandachtspunt voor de bestemmingsplanpraktijk!
