De Raamwet omgevingsrecht; van model 3.0 naar model 4.1

Een voorbeeld van een model-3-vergunning betreft de omgevingsvergunning zoals opgenomen in de Wabo. Model 3, ‘de integrale vergunning met schotten’, houdt in dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning door het bevoegde bestuursorgaan wordt beoordeeld aan de hand van een toetsingskader, dat bestaat uit een optelsom van de afzonderlijke en gescheiden toetsingskaders uit de diverse vergunningstelsels die in de omgevingsvergunning zijn opgegaan. De toetsingskaders staan als zodanig wel in de Wabo, maar de toetsingskaders zijn nog altijd per activiteit verschillend.

Model 3 kent zowel procedurele integratie als inhoudelijke coördinatie. De initiatiefnemer van een project vraagt één vergunning aan voor zijn project bij één bevoegd gezag (één loket). De bestaande vergunningstelsels gaan op in een geheel nieuw integraal vergunningstelsel. Eén vergunning betekent één procedure met één set indieningsvereisten en één toetsingskader in de vorm van een optelsom van de toetsingskaders uit de bestaande vergunningstelsels, één bestuursorgaan verantwoordelijk voor handhaving en één rechtsbeschermingsprocedure.

De watervergunning uit de Waterwet kan gekarakteriseerd worden als model-4-vergunning. Model 4 wordt omschreven als ‘volledig integrale vergunning’. Bij model 4 is de integratie zowel inhoudelijk als procedureel volledig doorgevoerd. Er is dus één vergunning net als bij model 3, maar er is tevens maar één toepasselijk toetsingskader in de wet opgenomen. Bij model 4 kan het toetsingskader (eventueel wel) voor verschillende aspecten nader worden uitgewerkt. Inbreng van andere (bijvoorbeeld de voorheen bevoegde) bestuursorganen kan mogelijk worden gemaakt op dezelfde manier als in de modellen 2 en 3, dat wil zeggen middels (verplicht) adviesrecht of een verklaring van geen bedenkingen Het voordeel ten opzichte van model 3 betreft het integrale toetsingskader dat er voor moet zorgen dat deelactiviteiten volledig op elkaar worden afgestemd. De Waterwet is wel een sectorale omgevingswet.

Het conceptwetsvoorstel Wet natuur (verder ook: conceptwet) alsmede de conceptmemorie van toelichting staan sinds enige tijd op internet.[8]Met de conceptwet geeft het kabinet mede invulling aan de toezegging aan de Tweede en de Eerste Kamer om te komen met een voorstel voor een nieuwe Wet natuur, waarin de bestaande stelsels van de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Boswet worden geïntegreerd en vereenvoudigd. De ambities van deze wet, te weten integratie en vereenvoudiging, lijken veel op de ambities die ten grondslag lagen aan de Wabo en de Waterwet.

De conceptwet kent niet een integrale vergunning voor gebieds- en soortenbescherming. De voorbereidingsprocedures, termijn waarbinnen de besluiten genomen moeten worden[9] en rechtsbeschermingsprocedure zijn voor gebieds- en soortenbescherming gelijkgetrokken. Er is in beginsel bevoegd één gezag voor zowel gebieds- als soortenbescherming. Het bevoegd gezag is gedeputeerde staten van de provincie waarop de activiteit plaatsvindt. Tegen een besluit op grond van de Wet natuur kan direct beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden ingesteld. Daarmee wordt afgeweken[10] van het systeem uit de Awb, de Wabo en de Waterwet.[11] Er zijn in de conceptwet twee uitzonderingen op dit uitgangspunt opgenomen. Als de natuuraspecten (verplicht) zijn meegenomen in de omgevingsvergunning en in geval van een bestuurlijke boete die op grond van de conceptwet is opgelegd, geldt dat beroep in twee instanties openstaat. Hoewel begrijpelijk is dat de wetgever deze twee uitzonderingen moest maken[12] had het mijns inziens aan de overzichtelijkheid en transparantie bijgedragen om dan ook voor de overige besluiten beroep in twee instanties open te stellen, zeker nu hiermee wordt aangesloten bij de Awb.

Voor locatiegebonden ingrepen (zowel activiteiten als projecten) waarvoor een Natura 2000-vergunning (huidige Nbw-vergunning) of soortenontheffing (huidige ontheffing op grond van de Flora- en faunawet) vereist is, moet verplicht worden aangehaakt bij de omgevingsvergunning.[13] De verklaring van geen bedenkingen zoals geïntroduceerd bij de Wabo blijft bestaan.[14]

Naast het verplichte ‘aanhaken’ bij de omgevingsvergunning biedt de Wet natuur nog een andere ‘aanhaakverplichting’. Ook voor andere activiteiten die niet locatiegebonden zijn, of waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist, voorziet de conceptwet in de mogelijkheid[15] om de uit het oogpunt van soortenbescherming vereiste toets te integreren in een ander besluit.[16] In de memorie van toelichting worden als voorbeelden genoemd een visvergunning, een tracébesluit of een wegaanpassingsbesluit.[17] Daarvoor zal wel eerst een wijziging van deze wetten moeten worden doorgevoerd. Thans kent bijvoorbeeld de Tracéwet immers geen mogelijkheid om de soortenbeschermingstoets uit te voeren. Een aparte ontheffing is dan overbodig.

Voor soortenbescherming gelden twee verschillende regimes. Er wordt onderscheid gemaakt tussen een strikt beschermingsregime en een flexibel beschermingsregime.[18] Het strikte beschermingsregime bestaat uit de verlening van een ontheffing en het flexibele beschermingsregime is vormgegeven door de introductie van een zorgplicht in art. 3.10 conceptwet. Deze zorgplicht geldt voor ‘een ieder’. Blijkens de memorie van toelichting brengt de zorgplicht mee

Naast de ontheffing en vergunning kent het conceptwetsvoorstel Wet natuur de mogelijkheid om bij provinciale verordening bepaalde categorieën van projecten aan te wijzen[21] die in geen geval niet onder de vergunningplicht vallen, indien aan de voorwaarden en beperkingen zoals gesteld in de provinciale verordening is voldaan.

In de conceptwet is er niet voor gekozen om één integrale toestemming in het leven te roepen. Wel kent de conceptwet verschillende ‘aanhaak’-verplichtingen bij onder meer de omgevingsvergunning. In de conceptwet wordt nog altijd onderscheid gemaakt tussen gebiedsbescherming en soortenbescherming, dat terwijl dit verschil niet voorvloeit uit de Habitatrichtlijn en de Vogelrichtlijn, waarbij de conceptwet zo veel mogelijk aansluiting tracht te zoeken.

Indien daadwerkelijk van de mogelijkheid uit art. 2.10 conceptwet gebruikgemaakt gaat worden om ook bij andere wettelijke regelingen verplicht aan te haken, geldt dat er weer een ander kader is waar de soortenbescherming bij aanhaakt met mogelijk een andere voorbereidingprocedure, ander bevoegd gezag en andere rechtsbeschermingsprocedure. Kortom, van integratie is weliswaar sprake, maar in deze integratie is niet voorzien middels de kaders van de Wet natuur, die is gelegen in het aanhaken bij andere wettelijke regimes.

De conceptwet kan mijns inziens nog het beste worden gekwalificeerd als een model 2-min-vergunning. Er zijn vele coördinatiebepalingen (het aanhaken bij de Wabo en mogelijk in de toekomst andere wetten). De initiatiefnemer kan niet kiezen voor integratie. Die keuze heeft de wetgever in geval van ruimtelijke ingrepen al gemaakt, te weten aansluiting bij de omgevingsvergunning. Het bevoegd gezag blijft ook bij het aanhaken betrokken bij de beoordeling van de aanvragen middels een verklaring van geen bedenkingen. Voor de overige toestemmingen geldt dat weliswaar één bevoegd gezag is aangewezen, maar dat een toestemming voor gebiedsbescherming en soortenbescherming los van elkaar blijven bestaan. Voor samenloop van deze toestemmingen uit de conceptwet is geen voorziening getroffen voor de coördinatie van beide procedures. Er kunnen onder de Wet natuur dus nog altijd twee natuurprocedures naast elkaar lopen, een voor een ontheffing voor soortenbescherming en gelijktijdig (of in tijd net na elkaar) een vergunning voor gebiedsbescherming.

Een deel van het probleem met het uitdenken van een volledig nieuw stelsel voor het omgevingsrecht is gelegen in het feit dat bij een eenmaal ingevoerde nieuwe wettelijke regeling er direct kennis en kunde aanwezig moet zijn om de nieuwe regeling uit te voeren. Dat betekent dat er veelal terughoudend wordt omgegaan met het overhevelen van bevoegdheden naar een andere bestuurslaag, met als argument dat de kennis voor een goede uitvoering bij het betreffende bestuursorgaan ontbreekt. Een voorbeeld daarvan is ook te vinden in de memorie van toelichting bij het conceptwetsvoorstel Wet natuur:

Uiteraard is het voor de uitvoering onwenselijk indien de vereiste kennis om de nieuwe wettelijke regeling toe te passen, ontbreekt. Dit uitgangspunt beperkt echter de mogelijkheid om een geheel nieuw stelsel op te bouwen dat (in potentie) daadwerkelijk transparanter is en voor burgers meer duidelijkheid biedt.

Een eerste stap die, naar mijn idee, gezet zou moeten worden om het kennisgebrek ten minste aan te pakken, is de formele en verplichte invoering van omgevingsdiensten op korte termijn. Bij de totstandkoming van de Wabo is de verplichte invoering van omgevingsdiensten aan de orde geweest. Uiteindelijk is ervoor gekozen om de omgevingsdiensten niet verplicht in te stellen. Materieel worden de omgevingsdiensten weliswaar ingevoerd, echter dat proces dient naar mijn idee te worden bespoedigd zeker nu de Raamwet omgevingsrecht dichterbij komt.[28]

Voor de bundeling van kennis lijkt het mij aangewezen om een systeem van omgevingsdiensten verplicht in te voeren. Zo kunnen ook de minimale welke taken van de omgevingsdienst vastgelegd worden. Voor het gebied dat onder een omgevingsdienst valt, kan worden aangesloten bij de veiligheidsregio’s. Zo is er ook op dat punt duidelijkheid en geldt niet voor het omgevingsrecht weer een andere gebiedsindeling.

Een ander probleem dat bij het opstellen van een integraal omgevingsrechtelijke wet komt kijken, is dat thans verschillende ministeries verantwoordelijk zijn voor verschillende onderdelen van het omgevingsrecht. Binnen de verschillende ministeries wordt op verschillende wijze nagedacht over integratie van vergunningstelsels en wettelijke kaders. Daardoor wordt het wiel steeds weer opnieuw uitgevonden, dat leidt tot steeds weer andere systemen. Dat is bijvoorbeeld goed te zien bij de conceptwet. In de conceptwet wordt op een minder vergaande wijze invulling gegeven aan de idee van integratie. En dat terwijl dezelfde principes ten grondslag liggen aan deze conceptwet als destijds aan deWabo en de Waterwet, te weten integratie en vereenvoudiging van het stelsel. Ik ben dan ook voorstander van één ministerie of andere instantie binnen de rijksoverheid die verantwoordelijk is voor alle verschillende omgevingsrechtelijke (beleids)terreinen. Struiksma pleit in zijn essay ook voor het onderbrengen van de introductie en vormgeving van normen die bij de ruimtelijke inrichting in acht moeten worden genomen, bij één instantie binnen de rijksoverheid. Struiksma geeft als voordelen van deze samenvoeging ‘dat de betekenis en de gevolgen van de normen steeds in onderlinge samenhang zouden kunnen worden beoordeeld en vastgelegd’.[29] Ik sluit mij aan bij Struiksma, die meent dat die instantie ook verantwoordelijk moet zijn voor de regels waarin wordt aangegeven op welke wijze door onderzoeken moet worden aangetoond dat bij de vaststelling van ruimtelijke plannen aan de relevante normen wordt voldaan.

Voor de Raamwet omgevingsrecht ligt het mijns inziens voor de hand om kennis zo veel mogelijk te bundelen. Daartoe lijkt het mij onmisbaar om de omgevingsdiensten zoals uitgedacht onder de Wabo verplicht in te stellen en daarnaast om het omgevingsrecht bij één (rijks)overheidsinstelling onder te brengen.

In de Wabo is een apart hoofdstuk opgenomen over de toepasselijke voorbereidingsprocedures voor de omgevingsvergunning. In die regeling wordt op onderdelen[30] afgeweken van de algemene bepalingen uit de Awb. In de conceptwet natuur wordt voor zowel de voorbereidingsprocedures als voor wat betreft de rechtsbescherming afgeweken van de hoofdregels uit de Awb. In de Wabo is er wel voor gekozen om beroep in twee instanties open te stellen, mede om hiermee bij de Awb aan te sluiten. Het is spijtig dat in de conceptwet van dit uitgangspunt wordt afgeweken. Rechtsbescherming in twee instanties zou naar mijn idee het uitgangspunt moeten zijn. Zoals ook Struiksma stelt, kan dan worden aangesloten bij de in de Awb vervatte regeling en zijn ingewikkelde uitzonderingen niet noodzakelijk.[31]

Aangezien de Awb als algemene wet fungeert, ligt het voor de hand om zo veel mogelijk bij de bepalingen van de Awb aan te sluiten. Algemene bepalingen in de bijzondere omgevingsrechtelijke wetten dienen zo veel mogelijk vermeden te worden. Ook dit dient de overzichtelijkheid en begrijpelijkheid van een nieuw stelsel. Hoe meer de verschillende omgevingsrechtelijke wetten op elkaar aansluiten en van eenzelfde systeem en algemene regels uitgaan, hoe overzichtelijker en daarmee eenvoudiger het gehele omgevingsrecht kan worden begrepen.

Van den Broek[32] pleit in zijn essay voor uitzonderingen op de Awb in de Awb en niet in een omgevingswet. Uitzonderingen horen wat mij betreft wel in de bijzondere wet thuis, in dit geval de Raamwet omgevingsrecht, juist omdat de Awb de algemene regels bevat. Het verdient wel de voorkeur om zo min mogelijk af te wijken van de Awb.

Voor de Raamwet omgevingsrecht pleit ik dan ook voor een rechtsbescherming in twee instanties waarbij wordt aangesloten bij de regels uit de Awb. In de Raamwet hoeft dan geen regeling voor de rechtsbescherming opgenomen te worden, maar kan een verwijzing naar de Awb volstaan.

Aangezien een groot deel van de regelgeving op het terrein van het omgevingsrecht uit Europa afkomstig is, kan er bij het opstellen van een Raamwet omgevingsrecht niet aan het Europese recht voorbij worden gegaan.

In de conceptwet heeft men duidelijk geprobeerd om zo veel mogelijk bij de Vogel- en de Habitatrichtlijn aan te sluiten. Dit is echter op een wijze gedaan die weliswaar geen strijdigheid met het Europese recht zal opleveren, maar de bepalingen zijn er niet beter (zelfstandig) leesbaar op geworden. Zo luidt art. 2.8 conceptwetsvoorstel Wet natuur bijvoorbeeld:

Een dergelijke aansluiting bij het Europese recht acht ik voor de Raamwet omgevingsrecht zeer onwenselijk.

Tevens is van belang dat zo veel mogelijk aansluiting wordt gezocht bij begrippen die in Europese richtlijnen worden gebruikt. Een voorbeeld daarvan is het aansluiten bij het begrip ‘installatie’ uit de IPPC-richtlijn, waar de Wet milieubeheer spreekt over ‘inrichting’. Hoewel deze begrippen niet volledig overeenkomen, zou het gelijktrekken van dit soort begrippen de duidelijkheid wel ten goede komen, waarbij dan nog moet worden gedacht over de mogelijke ruimte die blijft bestaan voor een begrip als het inrichtingenbegrip, naast het begrip installatie.[33]

Niet alleen begrippen dienen zo veel mogelijk in overeenstemming met de Europese richtlijnen te zijn, ook de jurisprudentie en uitleg van Europese richtlijnen dienen bij een Raamwet omgevingsrecht meegenomen te worden. Zo wordt in de conceptwet in art. 2.10 lid 2 een uitzondering op de vergunningplicht voor projecten en plannen geïntroduceerd waarvan ik zeer betwijfel of deze uitzondering wel in overeenstemming met de Vogel- en de Habitatrichtlijn is. De memorie van toelichting stelt:

Weliswaar ziet de wetgever niet dat op korte termijn invulling aan art. 2.10 lid 2 conceptwet zal worden gegeven. Dat laat echter onverlet dat de mogelijkheid reeds in de wet wordt gecreëerd. Op grond van de uitspraak van het Hof van Justitie[34] van 4 maart 2010 lijkt mij een dergelijke algemene uitzondering niet toegestaan onder de Habitatrichtlijn. In deze zaak oordeelde het Hof dat Frankrijk de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens art. 6 lid 2 en 3 Habitatrichtlijn,

Analoge toepassing van de recente m.e.r.-jurisprudentie van het Hof van Justitie[35] waarbij het in Nederland tot 1 april 2011 geldende Besluit m.e.r. in strijd met de m.e.r.-richtlijn werd geoordeeld, doet eveneens vermoeden dat in een AMvB opgenomen absolute grenswaarden geen algemene uitzondering van onderzoeksverplichtingen in het specifieke geval kunnen opleveren. In het Besluit m.e.r. was tot 1 april 2011 een activiteit die de drempelwaarde niet overschrijdt, niet m.e.r.-beoordelingsplichtig. Dit absolute karakter van de drempelwaarden is door het Hof niet geaccepteerd; ook indien een drempelwaarde niet wordt overschreden, moet er beoordeeld worden of er een m.e.r. moet worden doorlopen. Bij deze (extra) beoordeling dienen de selectiecriteria van bijlage III van de m.e.r.-richtlijn betrokken te worden, bijvoorbeeld cumulatie van effecten, de plaats van de activiteit ten opzichte van kwetsbare gebieden en kenmerken van mogelijke effecten, zoals het bereik en de complexiteit. Deze uitspraak in samenhang gelezen met voornoemde uitspraak van het Hof van 4 maart 2010 over de Habitatrichtlijn doen mij sterk betwijfelen of de voorgestelde regeling in art. 2.10 lid 2 conceptwet wel mogelijk is, nu het Hof dergelijke algemeen geformuleerde uitzonderingen niet lijkt toe te staan.

Ook voor wat betreft het volledig integreren van een toetsingskader voor het omgevingsrecht stelt het Europese recht beperkingen. Voor het toetsingskader geldt immers eveneens dat dit zal moeten voldoen aan het geldende Europese recht.[36]

Ik concludeer dat voor de Raamwet omgevingsrecht een goede aansluiting bij de relevante Europese regelgeving en de uitleg van die regelgeving van zeer groot belang is.

Indien er wordt gekozen voor een integraal stelsel voor het omgevingsrecht, zoals de minister voorstaat in de Raamwet omgevingsrecht, dan moet er ook sprake zijn van integraliteit op — zo veel mogelijk — onderdelen.

De idee om onderscheid te maken tussen eenvoudige en ingrijpende projecten, zoals voorgesteld door Koeman,[50] Fleurke en Michiels[51] in hun essays over de toekomst van het omgevingsrecht, spreekt mij erg aan. Ik zou er echter voor willen pleiten om in de Raamwetomgevingsrecht in beginsel een algemeen geldend kader te schetsen dat voor alle procedures van toepassing is. De Raamwet kan echter als een soort Awb voor het omgevingsrecht dienen. De algemene bepalingen en procedures dienen in de Raamwet overzichtelijk, zonder veel uitzonderingen te worden vastgelegd.

Het model van een Raamwet maakt het mogelijk algemene regels en bijzondere regels in een wet samen te voegen, als een bundel van regels voor het omgevingsrecht. Aparte hoofdstukken zouden dan gereserveerd kunnen worden voor bijzondere procedures bijvoorbeeld van ingrijpende projecten. Bij het opstellen van kaders voor deze uitzonderingsprojecten dient gewaarborgd te zijn dat voldoende rechtsbescherming blijft bestaan en sprake is van gelijkheid voor alle rechtssubjecten. Het kan niet zo zijn dat de regels voor de één in feite een zwaardere last opleveren dan de regels die gelden voor anderen, zeker niet indien die anderen juist de ingrijpende projecten starten.

In de aparte hoofdstukken kunnen de verschillende bijzondere procedures uit onder meer de Crisis- en herstelwet, de Tracéwet, de Spoedwet wegverbreding, de Wet versnelling besluitvorming wegprojecten en de Rijkscoördinatieregeling energie-infrastructuurprojecten worden opgenomen. Al deze bijzondere regelingen zouden echter eveneens geïntegreerd moeten worden tot een of enkele uitzonderingsprocedures.

/nl/omgevingsrechtDit artikel gaat over het omgevingsrecht.