Passende beoordeling en rol van PAS-maatregelen
Marieke Kaajan schreef een noot onder ABRvS 24-02-2016, ECLI:NL:RVS:2016:497 in M en R 2016/68.
Noot
1.
Hoewel juridisch gezien niet heel erg opmerkelijk, verdient deze uitspraak toch aandacht omdat deze uitspraak duidelijk maakt op welke wijze in een passende beoordeling ten behoeve van een bestemmingsplan in ieder geval rekening kan worden gehouden met maatregelen die in het kader van het Programma Aanpak Stikstof (“PAS”) worden getroffen. In deze uitspraak wordt uitgegaan van een (zeer) beperkte rol van de PAS-maatregelen, maar dat heeft ook, zoals hierna nog zal blijken, te maken met de rol die aan deze maatregelen in de passende beoordeling was toegedicht en het feit dat de PAS nog niet was vastgesteld ten tijde van opstelling van de passende beoordeling. In deze noot beschrijf ik ook op welke wijze nu, na inwerkingtreding van de PAS, gebruik kan worden gemaakt van de PAS bij de vaststelling van een bestemmingsplan.
2.
Maar eerst de uitspraak. Aan de orde was het inpassingsplan “Rondweg Voorthuizen N303”. Het behoeft geen toelichting dat dit inpassingsplan zou leiden tot een toename van stikstofdepositie in het Natura 2000-gebied Veluwe, op vier verschillende habitattypen. De toename was 0,3, 0,4, 0,5 resp. 4,0 mol N/ha/jr. Vanwege deze toename van stikstofdepositie was een passende beoordeling vereist. In r.o. 18.2 vat de ABRvS op dat punt haar jurisprudentie nog eens bondig samen: een toename van stikstofdepositie betekent niet per definitie dat de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied zullen worden aangetast, maar uitsluitend dat de mogelijkheid van aantasting niet zonder meer afwezig is. Of de aantasting ook daadwerkelijk kan plaatsvinden, moet dan worden vastgesteld in een passende beoordeling. Ook als het alleen zou gaan om een beperkte toename – van onder de 1,0 mol N/ha/jr. Tot zover niets nieuws.
3.
Door appellante was aangevoerd dat in de passende beoordeling ten onrechte rekening was gehouden met beheermaatregelen die zullen gaan plaatsvinden in het kader van de PAS. De ABRvS beoordeelt deze stelling als feitelijk onjuist (zie r.o. 18.4). In de passende beoordeling was juist onderzocht of de toename van stikstofdepositie gevolgen heeft voor de reeds voorgenomen maatregelen in het beheerplan en de PAS, hetgeen niet het geval was. Ook verder levert de stikstofdepositie als gevolg van de weg geen problemen op. De toename van 0,3, 0,4 en 0,5 mol N/ha/jr was dermate gering dat deze niet zal leiden tot meetbare of merkbare effecten op de kwaliteit van deze habitattypen. Ook zou deze toename geen invloed hebben op de aard en omvang of effectiviteit van de maatregelen die nodig zijn voor behoud of herstel van de kwaliteit van deze habitattypen. Wat betreft het habitattype ten aanzien waarvan de toename 4 mol N/ha/jr zou zijn, was in de passende beoordeling geconcludeerd dat in de bestaande situatie met name niet-stikstofgerelateerde problemen bedreigend zouden zijn. Voor de vier stikstofgevoelige habitattypen kon daarmee geconcludeerd worden dat het plan de realisatie van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar zou brengen.
4.
Een aantal punten vallen in deze uitspraak op. Ten eerste natuurlijk de wijze waarop de PAS-maatregelen in de passende beoordeling zijn meegenomen. Niet als generieke beheer- of instandhoudingsmaatregelen die, zoals bekend uit ABRvS 30 oktober 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1694) als autonome ontwikkelingen in de passende beoordeling meegenomen kunnen worden, mits de uitvoering maar voldoende verzekerd is en zowel de positieve als de negatieve effecten van deze maatregelen bij de passende beoordeling worden betrokken. Dat de PAS-maatregelen in deze passende beoordeling niet als zodanig zijn gekwalificeerd, is waarschijnlijk met name gelegen in het feit dat ten tijde van de vaststelling van het inpassingsplan (op 17 december 2014) de PAS nog niet in werking was getreden. Dat gebeurde immers pas op 1 juli 2015. Was het inpassingsplan nadien vastgesteld, dan hadden de PAS-maatregelen op andere wijze meegenomen kunnen worden in de passende beoordeling – los van de vraag of dit, gelet op de verdere inhoudelijke toets, überhaupt nodig was. In dat geval had de ABRvS zich een oordeel moeten vellen over de vraag of de PAS-maatregelen wel (allemaal) als beheermaatregelen kunnen worden aangemerkt, hetgeen niet zonder twijfel is. Het voert binnen het bestek van deze noot te ver om hierop verder in te gaan. Zie hiervoor M.M. Kaajan, “Stikstof en bestemmingsplannen: met het PAS (extra) ruimte voor ontwikkeling?”, Gst. 2015/69.
5.
Een ander punt dat opvalt is hoe bij lage deposities (0,3-0,5 mol N/ha/jr) met enige regelmaat, en dus ook weer in deze uitspraak, geconcludeerd wordt (i) dat een passende beoordeling wel nodig is maar vervolgens (ii) dat sprake is van een zodanig beperkte toename dat deze niet meetbaar of merkbaar is op de kwaliteit van de betreffende habitattypen. Een – m.i. terechte – vraag uit de praktijk is waarom dan toch een passende beoordeling vereist is, met als direct gevolg dat ook een plan-mer moet worden opgesteld. Zou deze conclusie ook niet in een voortoets getrokken kunnen worden? De ABRvS is echter erg consistent in haar lijn dat bij een toename van stikstofdepositie, hoe gering deze ook is, een passende beoordeling vereist is.
6.
Dat brengt mij tot het laatste punt dat ik in deze noot wil aanstippen: op welke wijze kunnen bestemmingsplannen steunen op de PAS-maatregelen c.q. gebruikmaken van de PAS? Ook als de PAS-maatregelen door de ABRvS worden aangemerkt als generieke beheermaatregelen die deel uitmaken van de autonome ontwikkeling, hoe kan dan worden gerechtvaardigd dat een bestemmingsplan dat op zichzelf leidt tot een toename van stikstofdepositie niet een aantasting van de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied tot gevolg heeft? In de PAS wordt die conclusie getrokken voor ontwikkelingsruimte en zogeheten “depositieruimte voor grenswaarden” die de PAS beschikbaar stelt voor de verschillende Natura 2000-gebieden. Gelet op de (beheer- en overige) maatregelen waarin de PAS voorziet, kan deze ontwikkelings- en depositieruimte worden benut zonder dat de Natura 2000-gebieden die zijn opgenomen in de PAS worden aangetast. Deze redeneerlijn doortrekkend zou dus gesteld kunnen worden dat zonder de beschikbaarheid van ontwikkelingsruimte voor (andere) nieuwe ontwikkelingen van een bestemmingsplan niet eenvoudig met een beroep op de PAS kan worden geconcludeerd dat dit bestemmingsplan niet leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied. Maar ontwikkelingsruimte kan bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet worden geclaimd. Wellicht wel gereserveerd – mits de provincie die per Natura 2000-gebied ontwikkelingsruimte toebedeelt bereid is deze reservering te maken. Maar dan doet zich het euvel voor dat de PAS voor zes jaar is vastgesteld, en de aanname bij een bestemmingsplan is dat de planperiode 10 jaar is. Wat te doen? Een houdbare redenering buiten de PAS om lijkt daarnaast ook zo goed als uitgesloten.
7.
Dit alles maakt het m.i. lastig om met een beroep op de PAS bij de vaststelling van een bestemmingsplan dat leidt tot een toename van stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied ten opzichte van de feitelijke en vergunde situatie voorafgaand aan de vaststelling van dit plan (= de referentiesituatie) de conclusie te kunnen trekken dat dit plan niet leidt tot een aantasting van dit Natura 2000-gebied. Een positieve conclusie kan m.i. alleen worden getrokken als (i) een bepaalde activiteit die leidt tot een toename van stikstofdepositie, ook op grond van het bestemmingsplan alleen mag plaatsvinden mits hiervoor ontwikkelingsruimte beschikbaar is gesteld of (ii) de betreffende activiteit niet vergunningplichtig is op grond van de Nbw (en straks, vanaf waarschijnlijk 1 januari 2017, de Wet natuurbescherming) omdat deze activiteit leidt tot een toename van stikstofdepositie die gelijk of lager is dan de geldende grenswaarde (waarvoor depositieruimte voor grenswaarden beschikbaar is gesteld door de PAS).
8.
Het zou de bestemmingsplanpraktijk dan ook veel baten als geaccepteerd wordt dat in de planvoorschriften wordt bepaald dat bouwen en gebruik bij een bestemming die kan leiden tot een toename van stikstofdepositie alleen is toegestaan (i) voor zover de emissie van een bestaand bedrijf niet toeneemt (want dan is er ook geen sprake van een toename van stikstofdepositie in een Natura 2000-gebied, (ii) dan wel, indien sprake is van een toename van stikstofdepositie, hetzij hiervoor ontwikkelingsruimte als bedoeld in de Nbw is verkregen hetzij deze toename gelijk is aan de vigerende grenswaarde. Of aan deze voorwaarden wordt voldaan, betreft een feitelijke constatering – waarmee ten eerste het oordeel over de aanvaardbaarheid van een bepaalde activiteit vanwege mogelijke effecten op een Natura 2000-gebied niet wordt doorgeschoven naar een later moment en ten tweede ook niet uitgesproken wordt door een bestuursorgaan dat geen bevoegdheid heeft onder de Nbw; twee situaties die door de ABRvS niet worden aanvaard (zie ook H.E. Woldendorp, “Opgepast! Bestemmingsplannen en de PAS(ssende beoordeling)”, BR 2016/10).
9.
Wel vereist een dergelijke aanpak dat bij het vaststellen van een bestemmingsplan in ieder geval inzichtelijk moet zijn dat op dat moment voldoende ontwikkelingsruimte beschikbaar is voor een maximale invulling van de (bouw- en gebruiks)mogelijkheden van het bestemmingsplan. Immers, bij gebreke van voldoende ontwikkelingsruimte zal het bestemmingsplan niet uitvoerbaar worden geacht. Het verschil in geldingsduur tussen PAS en bestemmingsplan is daarbij m.i. overkomelijk. Ook bij de toets naar de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan gelet op de Ffw wordt immers alleen gekeken naar het moment van vaststelling van een bestemmingsplan – terwijl ook daar de mogelijkheid tot het verkrijgen van een ontheffing bij uitvoering van een bestemmingsplan gedurende de looptijd van dat plan aanzienlijk kan veranderen. Zelfs een passende beoordeling is een momentopname – met doorkijkjes naar de toekomst uiteraard. De gedachte dat de uitvoerbaarheidstoets of een passende beoordeling kan garanderen dat een bestemmingsplan gedurende haar looptijd per definitie kan worden uitgevoerd, is daarmee dan ook m.i. in de praktijk een illusie.
10.
Al met al dus wordt reikhalzend uitgekeken naar vervolguitspraken over bestemmingsplannen die leiden tot een toename van stikstofdepositie. Met name de wijze van toetsing aan, of met, het PAS in de passende beoordeling, en de vormgeving van de planvoorschriften, blijft een uitdaging, nu onduidelijk is op welke wijze de ABRvS e.e.a. zal beoordelen. Wordt vervolgd!
