Onzelfstandige bewoning Enschede

Annotatie ABRvS 22 januari 2020,  ECLI:NL:RVS:2020:217, TvAR 2020/5

Essentie

Wet ruimtelijke ordening, art. 3.1, art. 3.39 lid 2; Algemene wet bestuursrecht, art. 6:19
Onzelfstandige bewoning Enschede

Samenvatting

Bij besluit van 13 november 2017 heeft de raad van de gemeente Enschede het bestemmingsplan “Onzelfstandige bewoning Enschede” vastgesteld. Het plan voorziet in een regeling voor kamerverhuurpanden voor een groot deel van het grondgebied van de gemeente Enschede. De regeling houdt in dat het gebruik van panden als kamerverhuurpand in beginsel niet is toegestaan. Het college van burgemeester en wethouders kan bij een omgevingsvergunning afwijken van dit verbod. Het verbod is niet van toepassing op bestaande kamerverhuurpanden, zoals gedefinieerd in het plan. Het gaat om een zogenoemd paraplubestemmingsplan.

Uitspraak

ABRvS 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:217, bestemmingsplan ‘Onzelfstandige bewoning Enschede’, gemeente Enschede

Annotatie D. Korsse

Onder verwijzing naar artikel 3.39 lid 2 Wro overweegt de Afdeling in deze uitspraak dat een beheersverordening komt te vervallen voor zover deze door een paraplubestemmingsplan wordt gewijzigd of aangevuld. Binnen een gebied kunnen volgens de Afdeling niet tegelijkertijd een beheersverordening en een parapluplan van toepassing zijn. Om die reden slaagt het beroep dat tegen het paraplubestemmingsplan ‘Onzelfstandige bewoning Enschede’ is ingesteld. De Afdeling stelt vast dat de gemeenteraad met het paraplubestemmingsplan beoogt om binnen het plangebied een verbod in te voeren op het gebruik van panden als kamerverhuurpand, maar dat het daarbij niet de bedoeling is om de beheersverordening te laten vervallen die binnen het plangebied van toepassing is. Omdat artikel 3.39 lid 2 Wro bepaalt dat op het tijdstip van inwerkingtreding van een bestemmingsplan voor een gebied waarvoor een beheersverordening geldt, de beheersverordening vervalt voor zover zij op dat gebied betrekking heeft, zou dat ongewenste neveneffect optreden, aldus de Afdeling.

Ik vraag mij af of de Afdeling inderdaad de intentie heeft om artikel 3.39 lid 2 Wro in het vervolg zo strikt zal toepassen en zo ja, of zij de gevolgen daarvan goed heeft overzien.

Een eerste gevolg zou zijn dat de gangbare praktijk, waarmee door het vaststellen van een paraplu- of facetbestemmingsplan in één keer verschillende bestemmingsplannen worden gewijzigd door daarin een specifiek aspect te regelen, niet kan worden gehanteerd voor gebieden waar een beheersverordening van toepassing is. Het is mij niet duidelijk of de wetgever deze praktijk inderdaad heeft willen uitsluiten voor beheersverordeningen en zo ja, wat daar precies de reden voor zou zijn. Het is echter geen onoverkomelijk probleem, omdat een beheersverordening tamelijk eenvoudig zelfstandig gewijzigd kan worden. Tegen een dergelijke wijziging staat immers geen rechtsbescherming open.

Een tweede, problematischer gevolg zou naar mijn mening zijn dat in het recente verleden door heel Nederland zeer veel paraplubestemmingsplannen zijn vastgesteld ter uitvoering van de Reparatiewet BZK 2014. Die wet verplichtte ertoe om alle stedenbouwkundige bepalingen uit de gemeentelijke bouwverordeningen vóór 1 juli 2018 over te hevelen naar bestemmingsplannen. Het ging daarbij bijvoorbeeld om de parkeernormen die bij de bouwplantoetsing worden gehanteerd. Aan deze verplichting is door gemeenteraden massaal gevolg gegeven door het vaststellen van paraplubestemmingsplannen, waarmee werd beoogd om (bijvoorbeeld) de parkeernormen in één keer voor de gehele gemeente in het planologisch regime op te nemen. Ik schat in dat daarbij in de meeste gevallen geen rekening is gehouden met artikel 3.39 lid 2 Wro. Wordt de redenering van de Afdeling uit de onderhavige uitspraak strikt gevolgd, dan zijn alle beheersverordeningen die binnen de plangebieden van deze paraplubestemmingsplannen van toepassing waren, onbedoeld komen te vervallen. Dat zou betekenen dat binnen deze gebieden uitsluitend nog de regeling uit het desbetreffende paraplubestemmingsplan geldt (dus bijvoorbeeld: de gemeentelijke parkeernormen) en dat overigens sprake is van een planologische blinde vlek waar alles mag.

Deze situatie doet zich niet alleen voor binnen stedelijk gebied, maar ook in het buitengebied. Een voorbeeld kan worden gevonden in de voormalige gemeente Aalburg (thans: gemeente Altena), waar op 25 april 2016 de beheersverordening ‘Buitengebied 2016’ is vastgesteld. Daarin wordt onder meer de agrarische bedrijvigheid binnen de gemeente gereguleerd. De beheersverordening is opgevolgd door maar liefst twee paraplubestemmingsplannen, waaronder het parapluplan ‘Wonen’. In dat plan wordt binnen de gemeente een vergunningstelsel ingevoerd voor kamerbewoning, net als in het paraplubestemmingsplan dat in de onderhavige uitspraak aan de orde is. Moet nu worden aangenomen dat de beheersverordening ‘Buitengebied 2016’ op grond van art. 3.39 lid 2 Wro van rechtswege (deels) is vervallen?

Het is niet duidelijk of de Afdeling inderdaad zo ver zal gaan. In een uitspraak van 6 april 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:985) lijkt de voorzieningenrechter wat gas terug te nemen. Daarin wordt overwogen dat paraplubestemmingsplan met parkeernormen geen wijzigingen aanbrengt in een beheersverordening, omdat in die beheersverordening geen bepalingen over parkeren waren opgenomen, en de vaststelling van het paraplubestemmingsplan in zoverre niet tot gevolg heeft gehad dat de beheersverordening vervallen is. Het is mij op voorhand echter niet geheel helder hoe deze overweging zich verhoudt tot de voorliggende uitspraak, waarin immers eveneens een paraplubestemmingsplan voorligt waarmee wordt beoogd een onderwerp te regelen (kamerverhuur) waarover de beheersverordening (vermoedelijk) nog niets bepaalde.