ENVIR ADVOCATEN
Keizersgracht 451-1V
1017 DK Amsterdam
T +31 20 737 20 66
F +31 20 796 92 22


Datum: 27-02-2013

Kostenverhaal bestuursdwang en verontreinigd bluswater

Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann en P. Jong een noot onder Rb Noord-Nederland 9 juli 2013, ECLI:NL:RBNNE:2013:4177, inz. Lozing, Verontreinigd bluswater, kostenverhaal bestuursdwang, overtreder, curator, faillissement, lozing, JM 2013/138.

Over het verhaal van kosten bij bestuursdwang

Centraal in deze uitspraak staat het besluit tot verhaal van kosten bij bestuursdwang naar aanleiding van een brand bij een energiebedrijf dat nog in aanbouw was. Het bedrijf, Bavin B.V., zou restafval om gaan zetten in elektriciteit en stoom voor het nabijgelegen bedrijf Nedmag aanleveren. Nedmag produceert hoogwaardige doodgebrande magnesiumoxide, magnesiumchloride, calciumchloride en magnesiumhydroxide. Op 26 november 2011 woedde een brand bij het bedrijf. Deze brand is vervolgens door de brandweer geblust waarbij het bluswater (dat achteraf verontreinigd blijkt te zijn geraakt) in de omringende sloten terechtkomt.

Op 29 januari 2012 heeft een toezichthouder geconstateerd dat verontreinigd bluswater in het oppervlaktewater terecht is gekomen. Twee dagen later, te weten op 31 januari 2012 heeft het waterschap aan eiser meegedeeld dat op 29 januari 2012 spoedeisende bestuursdwang is toegepast door het plaatsen van afsluitbalgen in de duikers van de sloot om zo verontreiniging in te perken. De kosten van de toegepaste spoedeisende bestuursdwang worden – in datzelfde besluit – verhaald op de curator van het uitgebrande bedrijf. Tegen dit besluit is bezwaar gemaakt door de curator en bij besluit van 30 augustus 2012 heeft het waterschap het bezwaar vervolgens ongegrond verklaard (beslissing op bezwaar 1). Vervolgens gaat het waterschap bij besluit van 2 oktober 2012 over tot invordering van de door haar gemaakte kosten in verband met de spoedeisende bestuursdwang ten bedrage van € 3.825,16. Tegen dit besluit heeft de curator eveneens bezwaar gemaakt. Ook dit bezwaar is door het waterschap ongegrond verklaard (beslissing op bezwaar 2). Ten slotte gaat de onderhavige rechtbankprocedure ook nog over een derde beslissing op bezwaar. De curator heeft namelijk bij brief van 17 april 2012 een vooraankondiging bestuursdwang ontvangen. Hierbij is aangegeven dat het vermoeden dat er verontreinigingen in het bluswater aanwezig waren door analyses is bevestigd. Na de vriesperiode zijn door het laboratorium van het waterschap monsters van het oppervlaktewater en van de waterbodem genomen. Hieruit is gebleken dat zowel het oppervlaktewater als de waterbodem verontreinigd is door het bluswater. In de vooraankondiging staat dat uiterlijk voor 24 april 2012 de watergang moet zijn opgeschoond en verontreinigd oppervlaktewater en de verontreinigde waterbodem per as moeten zijn afgevoerd (afvoer-per-as betekent het verwerken van per tankwagen aangeleverde afvalstoffen op de rioolwaterzuivering). Het is wat vreemd dat een begunstigingstermijn al in de vooraankondiging is opgenomen. En dan ook nog een hele korte, om vervolgens zelf lang te wachten met de last. Pas op 4 juni 2012 legt het waterschap de last onder bestuursdwang op aan de curator. In die last is bepaald dat uiterlijk vóór 11 juni 2012 de watergang moet zijn opgeschoond en verontreinigd oppervlaktewater en verontreinigde waterbodem per as moeten zijn afgevoerd. Indien eiser hier niet aan voldoet, dan zal het waterschap maatregelen treffen op kosten van het uitgebrande bedrijf. Ook tegen dit besluit is bezwaar gemaakt. Bij besluit van 11 december 2012 heeft het waterschap ook dit bezwaar van de curator ongegrond verklaard (beslissing op bezwaar 3). Al voor de brand had plaatsgevonden was een retentierecht gevestigd op het pand en was vervolgens op 14 november 2011 het bedrijf in staat van faillissement verklaard. In het hiernavolgende zullen wij aandacht besteden aan het overtrederbegrip en de positie van de curator en de retentor.

In eerder door ons in «JM» geannoteerde uitspraken en in ons artikel inzake (chemische) branden en verhaal van kosten van bestuursdwang kwam de positie van de overtreder reeds aan de orde (zie «JM» 2013/1, «JM» 2013/49, «JM» 2013/63 en F. Onrust en C.N.J. Kortmann, ‘Verhaal van kosten van bestuursdwang bij (chemische) branden’, in: «JM» 2012, aflevering 10 en «JM» 2012, aflevering 11). Alleen aan de overtreder kan een last onder bestuursdwang worden opgelegd en kosten van bestuursdwang kunnen alleen op de overtreder worden verhaald. De overtreder is degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Naast degene die de fysieke handeling verricht kunnen ook anderen als overtreder worden aangemerkt (art. 5:1 Awb). De rechtbank verwijst naar een uitspraak van de Afdeling, waarin de Afdeling uitgaat van de fictie dat de bluswerkzaamheden van de brandweer feitelijk moeten worden geacht in opdracht van het uitgebrande bedrijf te zijn verricht. De redenering van de Afdeling is dat brandbestrijding in een bedrijf door de brandweer in het algemeen moet worden geacht de gevolgen van die brand te beperken en dat daarmee de gevolgen van die brandbestrijding aan het bedrijf kunnen worden toegerekend (ABRvS 15 oktober 2008, AB 2008, 364 m. nt. F.C.M.A. Michiels). Hoewel de drijver van een inrichting niet automatisch verantwoordelijk wordt gehouden voor bluswaterverontreiniging, zien wij in de jurisprudentie wel dat de Afdeling (en rechtbank) het nauwelijks relevant acht of de “overtreder” verwijtbaar heeft gehandeld. Dat zien we ook in deze uitspraak terug, waar de curator als overtreder wordt aangemerkt door het waterschap.

Vaste jurisprudentie is inmiddels dat bij faillissement de curator kan worden aangeschreven om een overtreding van publiekrechtelijke voorschriften of overtreding van voorschriften uit de (omgevings/milieu)vergunning te beëindigen (zie bijvoorbeeld: ABRvS 11 juli 1997, LJN ZF2839, AB 1998/268 (Alvat) en recenter ABRvS 13 februari 2013, ECLI:NL:2013:BZ1261, AB 2013/95 en «JM» 2013/35. Zie voor de verhouding tussen curator en bestuursrechtelijke handhaving tevens de artikelen R. Mellenbergh, ‘De curator en de naleving van de milieuvergunning’, in: NJB 2005-15,784 en A.A.J. Smelt, ‘Bestuursdwang, bestuurlijke dwangsom en bestuurlijke boete bij faillissement’, TvI 2008, 40, p. 257. en M.E.G. Murris en R.L.G. Kraaijvanger, ‘De ondernemende curator en milieuvoorschriften’, in: De Ondernemende curator, Insolad Jaarboek 2011, p. 137-156). In de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2013 wordt uitdrukkelijk onderscheid gemaakt tussen (1) de verantwoordelijkheid van de curator voor naleving van de milieuwetgeving, en (2) de gevolgen voor de curator van een aan de gefailleerde (rechts)persoon opgelegde last onder dwangsom.

Allereerst kort iets over de verantwoordelijkheid van de curator om publiekrechtelijke verplichtingen na te leven. In de uitspraak van de Afdeling van 9 mei 2007 (JB 2007/126), overwoog de Afdeling reeds dat de grondslag voor de milieuverplichtingen van de curator gelegen is in het feit dat de curator in die hoedanigheid verantwoordelijk is voor de naleving van de milieuverplichtingen van de gefailleerde. Onderwerp van geschil was in de uitspraak van de Afdeling een last onder dwangsom die de gemeente Maasdriel had opgelegd aan Thielen in zijn hoedanigheid van curator van ADF B.V. De last strekte ertoe dat de curator voor een bepaalde datum nader bodemonderzoek zou uitvoeren naar de aard en de omvang van verontreiniging op het perceel van de gefailleerde vennootschap. De curator stelde zich echter op het standpunt dat hij niet gehouden was tot het doen van een nader bodemonderzoek. De curator voerde daartoe onder meer aan dat de verontreiniging van het perceel had plaatsgevonden vóór de faillissementsdatum. De Afdeling overwoog in deze uitspraak het volgende: “Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de last onder dwangsom tot appellant [de curator] is gericht, omdat hij uitvoerder is van de verplichtingen van ADF B.V. inzake de met de milieuwetgeving strijdige situatie welke is veroorzaakt door ADF B.V. […] Wat betreft het betoog van appellant dat hij de inrichting van ADF B.V. niet drijft of heeft gedreven, overweegt de Afdeling dat dit geen rol speelt bij de overtreding van de aan de orde zijnde wettelijke bepalingen. Appellant is in zijn hoedanigheid van curator vanaf het moment van de faillietverklaring verantwoordelijk voor de uit de milieuwetgeving voortvloeiende verplichtingen van ADF B.V.” Het betoog van de curator dat de last onder dwangsom ten onrechte aan hem was opgelegd werd verworpen. De omstandigheid dat de verontreiniging vóór de faillissementsdatum was veroorzaakt, speelde naar het oordeel van de Afdeling geen rol bij de toerekening aan de curator. De curator was verplicht om het nader bodemonderzoek te doen uitvoeren, omdat de curator vanaf het moment van de faillietverklaring verantwoordelijk is voor de uit de milieuwetgeving voortvloeiende verplichtingen van de gefailleerde vennootschap. Deze uitspraak van de Afdeling heeft veel kritiek gekregen, onder meer in eerder genoemde artikelen. De curator is blijkens deze uitspraak vanaf het moment van de faillietverklaring verantwoordelijk voor alle uit de milieuwetgeving voortvloeiende verplichtingen van de gefailleerde. Met name vanuit failissementsrechtelijke hoek wordt wel gesteld dat het stelsel van de Faillissementswet leidend zou moeten zijn voor de beantwoording van de vraag naar de verplichtingen van de curator. De Faillissementswet maakt een onderscheid tussen verbintenisrechtelijke (obligatoire) rechtsplichten en objectieve rechtsplichten. In het artikel “Bestuursdwang, bestuurlijke dwangsom en bestuurlijke boete bij faillissement”, TvI 2008, 40, p. 257, beschrijft A.A.J. Smelt, het verschil tussen beide rechtsplichten. Een verbintenisrechtelijke rechtsplicht kan worden omschreven als een rechtsplicht uit een vermogensrechtelijke betrekking tussen twee of meer personen, krachtens welke de een gerechtigd is tot een prestatie waartoe de ander jegens hem verplicht is. Objectieve rechtsplichten zijn alle rechtsplichten die niet verbintenisrechtelijk van aard zijn. Smelt geeft als voorbeeld daarvan een rechtsplicht die voortvloeit uit een wettelijke verbodsbepaling. In dit geval is dus sprake van een objectieve rechtsplicht. Volgens Smelt geldt voor deze objectieve rechtsplichten “dat zij gedurende het faillissement in beginsel onverkort nageleefd dienen te worden en dat zij in beginsel ook onverkort gehandhaafd kunnen worden (vgl. art. 25 Fw). Of de objectieve rechtsplicht vóór dan wel na de faillissementsdatum is ontstaan, is daarbij niet van betekenis. Anders dan ten aanzien van verbintenisrechtelijke rechtsplichten, heeft het faillissement ten aanzien van objectieve rechtsplichten namelijk geen fixerende werking.” De uitspraak van 13 februari 2013 van de Afdeling besteedt geen expliciete aandacht aan dit onderscheid. Wel maakt de Afdeling in deze uitspraak onderscheid tussen het naleven van de milieuwetgeving en de gevolgen van een opgelegde dwangsom. De Afdeling overweegt dat wanneer een inrichting in de zin van de Wm onderdeel is van de boedel, de curator uit hoofde van zijn bijzondere gezagsverhouding verantwoordelijk is voor naleving van de voor die inrichting geldende milieuwetgeving. Dat brengt mee, zo stelt de Afdeling, dat de curator vanaf het moment van faillietverklaring een last onder dwangsom opgelegd kan krijgen waarbij hij wordt gelast om de op dat moment bestaande overtredingen van de milieuwetgeving te beëindigen of herhaling ervan te voorkomen.

Daarnaast dient voor de beoordeling van de positie van de curator onderscheid te worden gemaakt tussen een last onder dwangsom en een last onder bestuursdwang. De curator kan volgens de Afdeling niet worden aangesproken voor een aan de gefailleerde (rechts)persoon opgelegde last onder dwangsom indien de rechtspersoon na het opleggen van de last failliet gaat. Dat laat echter onverlet dat aan de curator zelf een last onder dwangsom kan worden opgelegd. De curator moet in die situatie de last opgelegd krijgen in zijn hoedanigheid als beheerder van de boedel en daarmee als drijver van de inrichting. Bij niet-nakoming van deze last verbeurt de curator de dwangsom(men) en de dwangsommen moeten als boedelschuld worden aangemerkt, zo overwoog de Afdeling reeds in haar uitspraak van 11 juli 1997. Voor wat betreft een last onder bestuursdwang dienen twee situaties van elkaar te worden onderscheiden: (a) Een (rechts)persoon gaat failliet nadat het bestuursorgaan is overgegaan tot uitoefening van bestuursdwang en de kosten met betrekking tot de uitoefening van de bestuursdwang zijn bij de overtreder in rekening gebracht. In dat geval moet het bestuursorgaan de vordering bij de curator ter verificatie indienen. Deze vordering is niet bevoorrecht. (b) Een bestuursorgaan gaat over tot uitoefening van bestuursdwang ná het faillissement. De vordering van het bestuursorgaan op de gefailleerde is dan een niet-verifieerbare schuld op de boedel. In het onderhavige geval doet zich deze laatste situatie voor. De rechtspersoon was reeds failliet voordat de brand uitbrak en de bestuursdwang werd toegepast. Deze uitspraak past derhalve in de eerdere jurisprudentielijn van de Afdeling.

De situatie was in de onderhavige casus echter nog iets gecompliceerder. Er was niet alleen sprake van een faillissement maar tevens van een vóór faillissement gevestigd retentierecht. De curator heeft in het onderhavige geval betoogd dat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt, omdat hij is geconfronteerd met een door de aannemer gepretendeerd retentierecht op basis waarvan hij niet zelfstandig beschikt over de sleutels/toegang tot het pand van de uitgebrande vennootschap. De curator stelt dat geheel buiten zijn verantwoordelijkheid de brandweer zodanige maatregelen heeft genomen, dat mogelijk verontreinigd bluswater in het oppervlaktelichaam is gekomen. Naar mening van de curator rustte deze verantwoordelijkheid op de retentor op basis van zijn zorgplicht. Zoals wij reeds eerder betoogden achten wij het inderdaad van belang dat verwijtbaarheid wordt betrokken bij de vraag op wie de kosten voor bestuursdwang kunnen worden verhaald. In de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2013 (zoals geannoteerd door F.R. Vermeer in AB 2013/181 en met noot van ondergetekenden in «JM» 2013/63) wordt (functioneel) daderschap ook in de beoordeling betrokken. In het onderhavige geval heeft de rechtbank de positie van de retentor vrij eenvoudig buiten beschouwing kunnen laten nu de rechtbank oordeelt dat de overtreding niet bestaat uit een handelen of nalaten dat heeft geleid tot de brand, maar uit een nalaten waardoor het bluswater via de hemelwaterafvoer in het oppervlaktewater is gestroomd. Omdat de curator niet aannemelijk heeft gemaakt dat er belemmeringen waren inzake de toegang tot de plaats(en) waar het bluswater in de hemelwaterafvoer is gestroomd of dat er belemmeringen waren tot het feitelijk uitvoeren van de maatregelen om dit te voorkomen kon de curator als overtreder worden aangemerkt. De rechtbank laat de mogelijkheid open dat indien de watergangen wel op het terrein hadden gelegen waarop het rententierecht was uitgeoefend, de curator wellicht niet als overtreder aangemerkt had kunnen worden, omdat hij het beëindigen van de overtreding dan niet in zijn macht had gehad. In een dergelijke situatie had de retentor het wel in zijn macht gehad om aan de overtreding een einde te maken. Hoofdregel is dat de retentor voor de zaak moet zorgdragen “op de wijze waarop een zorgvuldig schuldenaar dit in de gegeven omstandigheden zou doen” (art. 6:27 BW, zorgplicht). Wij vragen ons af hoe riskant het is om retentor te zijn in een dergelijke situatie. Gaat de retentor de curator achterna en kan ook aan een retentor onder bepaalde omstandigheden een last onder bestuursdwang worden opgelegd met het risico van daaropvolgend kostenverhaal.

F. Onrust en N.J. Kortmann

Dit deel van de noot gaat over bestuursrechtelijke handhaving een onderdeel van het algemeen bestuursrecht.

De lozing van verontreinigd bluswater: directe of indirecte lozing?

In deze annotatie richt ik mij op de lozing. Bovenstaande uitspraak bevat namelijk een ‘juridische puzzel’ met betrekking tot directe en/of indirecte lozingen. De kernoverweging uit de uitspraak met betrekking tot de lozing is overweging 6.2, waar we het volgende lezen: “Naar het oordeel van de rechtbank maakt de enkele omstandigheid dat het bluswater via de hemelwaterriolering van Calmag in het oppervlaktewater terecht is gekomen niet dat het gaat om een indirecte lozing. Het gaat in onderhavig geval om een calamiteit, waarbij het bluswater zonder medeweten of toestemming van Calmag en zonder verdere behandeling is geloosd op het oppervlaktewater. Hiermee is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een directe lozing” (Cursivering van mij, PJ). De redenering van de rechtbank is uitgaande van ‘de gewone wetten van de logica’ moeilijk te volgen: de combinatie van ‘calamiteit’ + ‘lozing zonder medeweten of toestemming van het naburige bedrijf dat de hemelwaterriolering beheert’ + ‘lozing zonder verdere behandeling’ maakt volgens de rechtbank dat een lozing via genoemde riolering (via = indirect!) tóch aangemerkt wordt als een directe lozing. Het is niet goed te begrijpen hoe de rechtbank tot haar oordeel komt dat in dit geval sprake is van directe lozing, terwijl uit de nuchtere ‘technische feiten’ duidelijk blijkt dat sprake is van een indirecte lozing. Met ‘technische feiten’ doel ik in dit verband op het stelsel van hemelwaterafvoerpijpen tussen de fabriek waar de brand heeft plaatsgevonden en de plaats waar de lozing op oppervlaktewater heeft plaatsgevonden. In overweging 5 lezen we dat de lozing van het bluswater niet direct op het oppervlaktewater heeft plaatsgevonden, maar via de hemelwaterriolering van het naastgelegen bedrijf. Volgens eiser valt niet uit te sluiten dat (één van) deze andere bedrijven voor de verontreiniging van de sloot verantwoordelijk is dan wel dat de sloot al voor de brand was verontreinigd. In overweging 5.1 lezen we dat de reactie van de rechtbank (onder meer) is: “Weliswaar betoogt eiser dat niet kan worden uitgesloten dat Nedmag dan wel Calmag verantwoordelijk zijn voor de aangetroffen vervuiling, maar de rechtbank acht dit standpunt, alle feiten en omstandigheden in aanmerking genomen, onaannemelijk. Bovendien heeft eiser dit standpunt ook niet nader onderbouwd.” Vervolgens constateert de rechtbank in overweging 6.1 dat niet in geschil is dat het bluswater in ieder geval via de hemelwaterriolering van het naastgelegen bedrijf (Calmag) is geloosd op de sloot. De rechtbank stelt vast dat in de Waterwet noch in de Wet milieubeheer definities van directe lozing en indirecte lozing zijn opgenomen. Vervolgens geeft de rechtbank een lang citaat uit de parlementaire geschiedenis, waarbij als bron wordt verwezen naar de Memorie van Toelichting Invoeringswet Waterwet (vergaderjaar 2006-2007, 30 818, nr. 3, pagina 10).

Om na te gaan hoe de rechtbank mogelijk tot haar conclusie is gekomen, ga ik terug naar de bron. De bronvermelding (30 818, 3) verwijst naar de toelichting op de Waterwet; op de aangehaalde pagina (p. 10) wordt echter niets gezegd over indirecte lozingen. De juiste bronvermelding is: Kamerstukken II, 2008-2009, 31 858, nr. 3, p. 10. Op die pagina wordt er een toelichting gegeven op een in het wetsvoorstel Invoeringswet Waterwet (Kamerstukken II 2008-2009, 31 858, nr. 2, p. 8-9) voorgesteld nieuw derde lid van artikel 6.2 Waterwet. Dit nieuwe lid luidde als volgt “De in het eerste en tweede lid bedoelde verboden gelden, voor zover stoffen worden geloosd door middel van een werk, niet zijnde een voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater, afzonderlijk en naar zijn aandeel voor ieder die loost door middel van dat werk.” In de uitspraak van de rechtbank van 9 juli 2013 wordt een deel van de toelichting op dit voorgestelde artikellid geciteerd. Helaas heeft (de medewerker van) de rechtbank Noord-Nederland niet verder gezocht in de wetsgeschiedenis. Indien hij dat gedaan zou hebben, had hij of zij vanzelf ontdekt dat dit artikellid het niet gehaald heeft in het parlement. Bij amendement van de kamerleden Koppejan en Boelhouwer (Kamerstukken II 2008-2009, 31858, nr. 15) is namelijk voorgesteld om het hiervoor genoemde artikellid weer te schrappen. De motivering van de kamerleden om dit artikellid weer te laten vervallen was als volgt: “Vergunningen voor indirecte lozingen worden in de toekomst onder de Omgevingswet verleend. Bedoeling van de Waterwet is dat voor directe lozingen op oppervlaktewater nog wel een lozingsvergunning vereist is. Het amendement herstelt de onder de Waterwet voorgestelde regeling. Dit betekent een beperking van administratieve lasten voor bedrijven.” Op 18 juni 2009 heeft hierover nog een gedachtewisseling plaatsgevonden in het parlement (Handelingen TK 18 juni 2009, TK 97-7660 en 97-7666). De mede-indiener van het amendement, Koppejan (CDA), stelde onder meer dat de toezichthouder in staat moet worden geacht om middels de vergunning voor de directe lozer voldoende de kwaliteit van het geloosde water te bewaken. Kamerlid Cramer (ChristenUnie) stelde dat het schrappen van het voorgestelde artikellid zou kunnen leiden tot misbruik van de regelgeving, omdat een bedrijf dan bijvoorbeeld onder een watervergunning voor een directe lozing uit zou kunnen komen door via een ander bedrijf te lozen. De heer Koppejan reageerde door te zeggen dat een eventueel misbruik van de regelgeving meegenomen zou kunnen worden in de toekomstige evaluatie van de Waterwet. Zijn amendement was niet bedoeld om misbruik tegen te gaan, maar om extra regelgeving te voorkomen. De Staatssecretaris, mevr. Huizinga-Heringa, gaf in haar reactie aan dat er sprake is van ‘specifieke indirecte lozingen’ die volgens haar “in feite rechtstreekse lozingen zijn […], direct op het oppervlaktewater, dus niet op de riolering of op iets anders. Er zit geen gemeentelijke riolering of zuiveringsinstallatie van het waterschap tussen. […] Dit biedt ook het voordeel dat de waterbeheerder als vergunningverlener direct alle op de lozingspijp aangesloten bedrijven kan aanspreken en daarmee dus grip heeft op de waterkwaliteit. Voor het bedrijf dat de lozingspijp beheert, heeft deze benadering als voordeel dat het de lozingseisen waaraan het moet voldoen niet hoeft door te vertalen naar alle op de pijp aangesloten bedrijven, omdat het direct met die bedrijven wordt afgesproken. Het bezwaar van deze benadering is natuurlijk dat deze bedrijven zowel een watervergunning als een omgevingsvergunning nodig hebben.” De Staatssecretaris heeft het oordeel over dit amendement aan de Kamer overgelaten. Uit de Handelingen van de Tweede Kamer (Handelingen TK 2 juli 2009, TK 103-8350) blijkt dat dit amendement door een meerderheid (PvdA, VVD, D66, CDA, GrL, SP, SGP, PVV, Verdonk) werd gesteund. Het amendement is dus aangenomen, het artikellid werd dus geschrapt en heeft het Staatsblad dus ook niet gehaald.

Geconstateerd kan worden dat de rechtbank zich helaas gebaseerd heeft op een ‘stukje vervallen parlementaire geschiedenis’ (dat is: een toelichting op een artikellid dat nooit het Staatsblad heeft gehaald). Het uitgebreide citaat in de uitspraak kan dus strikt genomen niet leiden tot de conclusie dat in casu sprake is van een directe lozing.

Omdat de onderhavige ‘juridische puzzel’ toch om een oplossing vraagt, ga ik terug naar wat de wet zegt over directe en indirecte lozingen. In overweging 6.1 van de uitspraak staat: “De rechtbank stelt vast dat in de Waterwet noch in de Wet milieubeheer definities van directe lozing en indirecte lozing zijn opgenomen.” Dit is een volkomen terechte vaststelling. Het is juist dat noch de Waterwet noch de Wm definities van ‘directe lozing’ en ‘indirecte lozing’ kennen. De Waterwet kent twee soorten lozingen: lozing op oppervlaktewater en lozing op een zuiveringstechnisch werk. Artikel 6.1 van de Waterwet definieert ‘lozen’ als volgt: brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam of brengen van water of stoffen op een zuiveringtechnisch werk. Artikel 1.1 Waterwet definieert ‘zuiveringstechnisch’ werk als volgt: “werk voor het zuiveren van stedelijk afvalwater, in exploitatie bij een waterschap of gemeente, dan wel een rechtspersoon die door het bestuur van een waterschap met de zuivering van stedelijk afvalwater is belast, met inbegrip van het bij dat werk behorende werk voor het transport van stedelijk afvalwater”. In het gemeentelijke rioleringsplan op grond van artikel 4.23 Wm komt deze tweedeling ook terug. In het eerste lid van artikel 4.23 wordt gesproken over “de beheerders van de zuiveringstechnische werken waarnaar het ingezamelde afvalwater wordt getransporteerd” en “de beheerders van de oppervlaktewateren waarop het ingezamelde water wordt geloosd […]”. Een lozing op een particulier hemelwaterstelsel, niet zijnde een zuiveringstechnisch werk, wordt dus niet geregeld door de Waterwet. Als een dergelijke lozing niet wordt geregeld door de Waterwet, dan valt deze lozing automatisch onder het regime van de Wet milieubeheer en de Wabo. In het onderhavige geval ging het om een lozing van bluswater als gevolg van een brand (een calamiteit); het ligt niet in de rede om een dergelijke lozing van tevoren te vergunnen. Wel is denkbaar dat in de omgevingsvergunning voorschriften worden opgenomen om er voor te zorgen dat verontreinigd bluswater niet in het oppervlaktewater terecht kan komen, bijvoorbeeld door het voorschrijven van greppels, drempels of kades.

De onderhavige lozing van bluswater via een particuliere hemelwaterafvoer is dus geen lozing op een zuiveringstechnisch werk, want er wordt in of bij de hemelwaterafvoer helemaal niets gezuiverd en bovendien is een particuliere hemelwaterafvoer geen “werk in beheer bij een waterschap of gemeente, dan wel een rechtspersoon die door het bestuur van een waterschap met de zuivering van stedelijk afvalwater is belast”. De onderhavige lozing is voor het bedrijf waar de brand heeft gewoed ook geen directe lozing op oppervlaktewater; dat is het wel voor het bedrijf dat eigenaar en beheerder van de particuliere lozingspijp is. Dat laatste bedrijf kan er echter weinig aan doen dat als gevolg van de calamiteit bij de buurman er verontreinigd bluswater – via zijn pijp – naar het oppervlaktewater wegstroomt. Alhoewel, het bedrijf dat de particuliere pijp beheert, dient – als consequentie van de door de wetgever gemaakte keuze – eigenlijk afspraken te maken met elk ander bedrijf dat aangesloten is op die pijp (niet zijnde een zuiveringstechnisch werk), zoals ook gesuggereerd is door de Staatssecretaris (Handelingen TK 97-7666). Dit lijkt mij – in navolging van de heer Koppejan – inderdaad een punt dat meegenomen kan worden bij de evaluatie van de Waterwet.

De informatie in enkele digitale handboeken over ‘indirecte lozingen’ wijst ook duidelijk in de richting van het Wm-bevoegde gezag. Zie bijvoorbeeld de informatie in het digitale Handboek water van het Kenniscentrum Infomil: “Komt dat bedrijfshemelwaterriool ergens anders uit dan op het oppervlaktewater, bijvoorbeeld een gemeentelijk hemelwaterstelsel of het particuliere hemelwaterstelsel van een industrieterrein, dan valt de lozing onder de Wm, met bijbehorend bevoegd gezag.” Zie: http://www.infomil.nl/onderwerpen/klimaat-lucht/handboek-water/wetgeving/regelgeving-lozingen/waterwet-indirecte/. Zie ook: “Werken met de Waterwet. Juridische Leidraad voor Rijkswaterstaat”, par. 6.4.1.4: “Op grond van de Waterwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning ook voor indirecte lozingen het bevoegd gezag. Indirecte lozingen zijn lozingen die niet direct op het oppervlaktewater uitkomen, maar bijvoorbeeld eerst op een bedrijfsriolering of ander tussenliggend (zuiverings)werk van een bedrijf. Alleen directe lozingen en lozingen op een zuiveringsinstallatie voor stedelijk afvalwater die in beheer is bij een waterschap of gemeente, worden gereguleerd met een watervergunning. Alle (andere) indirecte lozingen krijgen een plaats in de vergunning op grond van de Wabo.”

Alles overziende is het mijns inziens jammer dat het parlement de voorgestelde regeling van de specifieke lozingen waar we het hier over hebben, niet heeft overgenomen. Het is echter nog meer te betreuren dat de rechtbank hier onduidelijkheid schept over een in principe helder onderscheid tussen directe en indirecte lozingen. Het laatste woord is over deze kwestie nog niet gesproken. We wachten met belangstelling de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak in het hoger beroep af. Op langere termijn kan de in voorbereiding zijnde Omgevingswet wellicht een duidelijke(re) regeling van dergelijke lozingen bieden.

P. Jong

Dit deel van de noot gaat over lozingen een onderdeel van het omgevingsrecht.


Gerelateerd

Kroniek Natuurbeschermingsrecht – Soortenbescherming (deel 1)
In de jaarlijks terugkerende kroniek Natuurbeschermingsrecht schreven Fleur Onrust en Marieke Kaajan in BR 2017/53…
Programmatische Aanpak Stikstof; prejudiciële vragen weiden en bemesten
Marieke Kaajan schreef een noot onder ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1260 in MenR 2017/85. 1….
Vergunningplicht beweiden en uitrijden van mest
Een Nbw-vergunning is ook nodig voor het beweiden van koeien en het uitrijden van mest….
Elektrovisserij leidt tot overtreding Ffw
Marieke Kaajan schreef een noot onder ABRvS 19 november 2014, nr. 201404288 inzake de overtreding van…
Commentaar op Afdeling 7.2 Awb
In de Module bestuursrecht van Kluwer staat artikelgewijs commentaar op de Algemene wet bestuursrecht (Awb)….
Commentaar op artikel 7:2 Awb
In de Module bestuursrecht van Kluwer staat artikelgewijs commentaar op de Algemene wet bestuursrecht (Awb)….
Commentaar op artikel 7:1a Awb
In de Module bestuursrecht van Kluwer staat artikelgewijs commentaar op de Algemene wet bestuursrecht (Awb)….
Kwaliteit van de deskundigenrapporten bij ontheffing Ffw
Fleur Onrust schreef samen met A. Drahmann in Bouwrecht over de kwaliteit van deskundigenrapporten die…
De positie van deskundigen bij beslissingen over kunstsubsidies
Fleur Onrust schreef “De positie van deskundigen bij beslissingen over kunstsubsidies”, in “Gepaste afstand, de…
Besluit kostenverhaal bestuursdwang gericht aan curator
Fleur Onrust schreef in JM 2014/111 over een besluit kostenverhaal bestuursdwang gericht aan de curator. In de…
Spoedeisende bestuursdwang na incident te Schiphol
Fleur Onrust schreef in JM 2014/100 over spoedeisende bestuursdwang na een incident met een sprinklerinstallatie op Schiphol….
Spoedeisende bestuursdwang, handhaving, bluswater, kostenverhaal, overtreder
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann, noot onder ABRvS 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:90,  JM 2014/34….
Spoedeisende bestuursdwang, Chemie-Pack, kostenverhaal, overtreder
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann een noot onder ABRvS 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:102, inz….
Dwangsom en Flora en faunawet
Fleur Onrust schreef samen met A. Drahmann een noot onder ABRvS 25 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1247, BR 2014/9….
Flora en faunawet, tijdelijke verstoring vaste rust- en verblijfplaats
Fleur Onrust schreef samen met A. Drahmann een noot onder ABRvS 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1925, BR 2014/8….
Omgevingswet en belanghebbendheid
Fleur Onrust schreef de Doorgeefcolumn “Omgevingswet en belanghebbendheid; alles bij het oude?” De column is te…
Last onder dwangsom, bluswater en de Waterwet
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann een noot onder ABRvS 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:659, inz. Last…
Kostenverhaal bestuursdwang en verontreinigd bluswater
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann en P. Jong een noot onder Rb Noord-Nederland 9…
Verhaal van kosten bij (chemische) branden, deel 2
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann het artikel “Verhaal van kosten bij (chemische) branden, deel…
Handhaving – spoedeisende bestuursdwang
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann een noot onder ABRvS 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2013:BY1700, inz. Handhaving, spoedeisende…
Hoge Raad over Kostenverhaal Chemie-Pack
Fleur Onrust met C.N.J. Kortmann, noot onder HR 12 oktober 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW7505, inz. Kostenverhaal Chemie-Pack, AB 2013/368….
Verhaal van kosten bij (chemische) branden, deel 1
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann het artikel “Verhaal van kosten bij (chemische) branden, deel…
Spoedeisende bestuursdwang, kostenverhaal, overtrederbegrip, bluswater
Fleur Onrust schreef met C.N.J. Kortmann een noot onder ABRvS 29 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5953, inz. Spoedeisende…
Bestuursrechtelijk kostenverhaal bestuursdwang bij Chemie-Pack
Fleur Onrust schreef met C.N.J. Kortmann een noot onder Rb. Breda 21 juni 2012, ECLI:NL:RBBRE:2012:BW8992,inz. Spoedeisende bestuursdwang…
Artikel 7:11 Awb
Fleur Onrust schreef met L.M. Koenraad het artikelgewijze commentaar op artikel 7:11 Awb in Module bestuursrecht…
Kostenverhaal brand Chemie-Pack Moerdijk
Fleur Onrust schreef een noot met C.N.J. Kortmann bij de uitspraak van de Rb 21 april…
De verhouding tussen BW en Awb in het kader van een subsidievaststelling
Fleur Onrust schreef een noot onder ABRvS 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1307 inz. De verhouding tussen BW en…
Subsidievaststelling en de verhouding tussen BW en Awb
Fleur Onrust schreef een noot onder ABRvS 8 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN6170, inz. Subsidievaststelling en de verhouding tussen…
Verrekening teveel betaalde subsidie
Fleur Onrust schreef een noot onder ABRvS 25 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4946, inz. Verrekening teveel betaalde subsidie…
Subsidievaststelling
Fleur Onrust schreef een noot onder ABRvS 10 maart 2010, ECLI:NLRVS:2010:BL7011, inz. Subsidievaststelling, AB 2011/92. De…
Het belanghebbendebegrip in de Wabo
Fleur Onrust schreef het artikel “Het belanghebbendebegrip in de Wabo”, BR 2008, p. 401. Na het verschenen…
Mediation in het bestuursrecht
Marieke Kaajan schreef het artikel “Mediation in het bestuursrecht. Mogelijkheden voor een wettelijke regeling” , AAe…