Het belanghebbendebegrip in de Wabo

Bij het bepalen van de belanghebbendheid is met name een lastige vraag of het bestreden besluit iemand rechtstreeks in zijn belang raakt. Voor de vaststelling van het rechtstreeks bij het besluit betrokken belang moet de causale relatie tussen het besluit en het belang worden aangetoond. [3] Een belangrijke aanwijzing dat het belang van een natuurlijk persoon zich onderscheidt van het belang van anderen is voor ruimtelijk relevante besluiten veelal gelegen in de fysieke nabijheid van iemands belang tot de activiteit of het project waarop het besluit ziet.

We zien het afstandscriterium als belangrijk aanknopingspunt voor het belanghebbendebegrip zowel in het ruimtelijke ordeningsrecht als milieurecht steeds terugkeren. Het afstandscriterium wordt vaak gezien als het basiscriterium voor het bepalen vande belanghebbendheid. Andere criteria worden veelal als hulpmiddel gezien en kunnen de kring van belanghebbenden die op basis van het afstands- of nabijheidcriterium geldt, zowel uitbreiden als inperken.

Het zichtcriterium wordt zowel in het ruimtelijke ordeningsrecht als milieurecht gehanteerd als hulpmiddel bij de vaststelling of iemand als belanghebbende kan worden aangemerkt. Betoogd wordt wel dat voor zeer beperkte afstanden geen nadere criteria, zoals zicht, worden gebruikt. Binnen een afstand van ongeveer 100 meter zou eenieder bij veel ruimtelijke besluiten als belanghebbende zijn aan te merken, ongeacht de vraag of er sprake is van zicht of andere bijkomende bijzonderheden. In die lijn van denken past deuitspraak van de Afdeling d.d. 15 december 2004. [4] In die uitspraak werd iemand woonachtig op circa 75 meter van een uitweg, waarop hij geen zicht had, als belanghebbende bij de uitwegvergunning beschouwd gelet op de geringe afstand tot de uitweg.

Ook uit andere uitspraken volgt dat direct omwonenden over het algemeen als belanghebbende bij een ruimtelijk relevant besluit worden aangemerkt. De enkele omstandigheid dat iemand op een naastgelegen perceel woonachtig is, of eigenaar van dat perceel is, is op zich reeds voldoende om iemand als belanghebbende aan te merken. [5] Zo oordeelde de Afdeling dat voor de eigenaar en verhuurder van een perceel dat grensde aan het perceel waarop de bouwvergunning en vrijstelling betrekking hadden, een persoonlijk belang aanwezig was dat hem voldoende onderscheidt van anderen, en dat dit temeer geldt voor de eigenaar van het perceel waarop het besluit betrekking heeft. Dat de partij op een zodanige afstand van het pand woont dat zij daarop geen zicht heeft, is daarom niet van belang. [6] Voor kapvergunningen gelden degenen die op zeer korte afstand woonachtig zijn of zicht hebben op de bomen, als belanghebbenden. [7] Ook de eigenaar van een onbebouwd perceel gelegen naast een terrein waarvoor een milieuvergunning werd verleend voor een inrichting, zonder dat op het perceel milieugevolgen werden ondervonden, werd als belanghebbende aangemerkt door de Afdeling. [8] Ten slotte werd ook de bewoner van een perceel gelegen naast een camping als belanghebbende aangemerkt, ondanks het feit dat hij geen zicht had op de camping. [9] Ook in 2007 oordeelde de Afdeling dat hoewel de exploitant van een kampeerterrein de vergunning voor het houden van een kampeerterrein had aangevraagd, en niet de eigenaren van een aantal van het terrein deel uitmakende percelen, ook deze eigenaren als belanghebbenden moesten worden aangemerkt, omdat zij door de weigering van de vergunning direct geraakt worden in hun belang, te weten de uitoefening van hun eigendomsrecht. [10]

Soms is het voldoende om in gebied te wonen waarop een besluit betrekking heeft ongeacht de grootte van het gebied. Zo overwoog de Afdeling in een andere uitspraak waarbij een gebied werd aangewezen op grond van de APV als fouilleerzone dat personen woonachtig en werkzaam in het gebied waarop de gebiedsaanwijzing betrekking had, als belanghebbende moesten worden aangemerkt. [11]

Zoals uit het voorgaande volgt is met name de eigenaar van naastgelegen percelen vaak zonder nadere motivering of onderbouwing als belanghebbende aan te merken. Slechts het zijn van eigenaar is daartoe soms voldoende. Zo oordeelde de Afdeling dat ook deslechts af en toe in het pand aanwezige eigenaar van een in dezelfde straat – op 30 meter afstand – gelegen seksinrichting als belanghebbende bij de exploitatievergunning van die seksinrichting was aan te merken, omdat hij eigenaar was. Ook met betrekking totde eigenaar van een perceel aangrenzend aan een speciale beschermingszone op grond van de Vogelrichtlijn werd belanghebbendheid aangenomen bij de aanwijzing van dat gebied. [12] Hoewel dit niet een toestemming is die bij deomgevingsvergunning aangehaakt zal worden, is denkbaar dat voor de verlening van een ontheffing op grond van de Ffwet of een vergunning op grond van de NB-wet 1998 eenzelfde uitspraak wordt gedaan met betrekking tot de eigenaar van een aangrenzend perceel.

Echter ook voor zeer geringe afstanden blijkt de belanghebbendheid niet op voorhand vast te staan, zo volgt uit de uitspraak van deAfdeling d.d. 28 juli 2004. In die casus was sprake van een afstand van 60 à 70 meter tot het bouwplan, maar gelet op het ontbreken van zicht werd de omwonende toch niet als belanghebbende aangemerkt. Ook een bewoner van een perceel gelegen naast het perceel waarop een flatgebouw werd opgericht werd niet als belanghebbende aangemerkt, omdat hij slechts zeer beperkt zicht had op de flat vanuit zijn woning. Dat was naar het oordeel van de Afdeling [13] onvoldoende om een persoonlijk belang aan te nemen. Voor milieurechtelijke besluiten lijkt het erop dat de gemiddelde afstanden waarbinnen iemand nog als belanghebbende is aan te merken groter te zijn. Dit is te verklaren omdat bij milieurechtelijke besluiten behalve afstand en zicht voor de belanghebbendheid bij een besluit als extra criterium de milieurechtelijke impact bekeken wordt. Voor de bepaling van het afstandcriterium lijkt steeds maatwerk noodzakelijk te zijn en lijkt de belanghebbendheid zelfs voor geringe afstanden niet op voorhand vast te staan.

Zoals voor zeer kleine afstanden wel wordt bepleit dat geen nadere criteria relevant zijn – hoewel de jurisprudentie soms anders laat zien – wordt bij uiterst grote afstanden wel bepleit dat een nadere afweging ook niet aan de orde komt, omdat sommige afstanden per definitie geen belanghebbenden meer zouden kunnen opleveren. Hoewel deze hoofdregel over het algemeen wel gevolgd kan worden, geldt ook hier dat in de jurisprudentie zo af en toe op zeer grote afstanden nog belanghebbendheid wordt aangemerkt, gelet op deruimtelijke uitstraling, aard en omvang van een activiteit of andere nadere invullingen. [14]

Het zichtcriterium komt daardoor met name aan de orde bij de tussenliggende afstanden. Zicht wordt daarbij altijd als hulpmiddel en nooit als leidend criterium gebruikt. Ook de aard en omvang van de activiteit hebben invloed op de vraag of iemand als belanghebbende kan worden aangemerkt. Uit de jurisprudentie is echter geen eenduidige invulling of afwijking van het afstandscriterium te destilleren. Zelden worden alleen afstanden bij de afweging betrokken. Veelal wordt aan de hand van de specifieke omstandigheden van het geval beoordeeld of een sprake is van een persoonlijk belang.

In geval van besluiten in het milieurecht is naast het afstandscriterium bepalend of het aannemelijk is dat iemand de milieugevolgen van de inrichting ondervindt. Ook voor het intrekken van een milieuvergunning geldt dat degene die de milieugevolgen kan ondervinden als belanghebbende kan worden aangemerkt. [15] Uit de jurisprudentie van de Afdeling lijkt te kunnen worden gedestilleerd dat iemand binnen een straal van ongeveer 300 meter van een inrichting waar het besluit op ziet in bijna alle gevallen als belanghebbende kan worden aangemerkt. [16] In de jurisprudentie lijkt buiten een straal van 300 meter van de inrichting over het algemeen geen belanghebbendheid meer aangenomen te worden. Die afstand wordt over het algemeen te groot geacht om aannemelijk te maken dat nog milieugevolgen van de inrichting zullen worden ondervonden. [17] Er zijn echter wel uitzonderingen op deze straal van 300 meter door de Afdeling in de jurisprudentie gemaakt. Zo werd een omwonende op 400 meter afstand van een varkenshouderij als belanghebbende aangemerkt, omdat het gelet op de aard en omvang van de inrichting aannemelijk was dat op die afstand nog milieugevolgen van de inrichting werden ondervonden. Ook in de uitspraak van de Afdeling van 1 november 2006 werd iemand die woonachtig was op een afstand van 600 meter van een melkrundveehouderij als belanghebbende aan te merken. [18] Maar ook een omwonende bij de oprichtingsvergunning voor een zendmast die op 900 meter van de zendmast woonachtig was, werd als belanghebbende aangemerkt gelet op de aard, ligging en grootte van de inrichting. De ene mast is kennelijk de andere niet. Zo werden appellanten waarvan de woningen op ongeveer 520 tot 900 meter afstand van een radio- en televisiezendmast lagen, niet als belanghebbende aangemerkt. [19] Bij diezelfde oprichtingsvergunning voor de radio- en televisiezendmast werden omwonenden op een afstand van 150 meter overigens wel als belanghebbende aangemerkt.

Indien er stank- of bijvoorbeeld geluidscirkels gelden, blijkt uit de jurisprudentie te volgen dat niet zonder meer wat betreft debelanghebbendheid kan worden aangesloten bij dergelijke cirkels. De Afdeling oordeelde in geval van een bedrijf dat was gelegen op hetzelfde (geluids)gezoneerde industrieterrein dat het bedrijf als belanghebbende kon worden aangemerkt, omdat devergunningverlening van de één invloed op de andere bedrijven binnen het gezoneerde industrieterrein kan hebben. [20] Daarnaast zijn er uitspraken waarbij iemand als belanghebbende werd aangemerkt die buiten een stankcirkel woonachtig was. [21]

Voor besluiten in het kader van de ruimtelijke ordening wordt naast het afstandscriterium de vraag naar de belanghebbendheid ingevuld aan de hand van de ruimtelijke uitstraling van een bouwplan of bestemmingsplan. Van belang voor de ruimtelijke uitstraling zijn de aard en omvang van de activiteit. De ruimtelijke uitstraling van een bouwplan – soms in samenhang met de aard van het landschap genomen – kan belanghebbendheid opleveren voor op grote afstand van de activiteit woonachtig personen. Zo oordeelde deAfdeling in geval van een bouwplan voor 74 zomerwoningen, dat iemand woonachtig op een afstand van 1100 meter vanaf het bouwperceel, als belanghebbende moest worden aangemerkt, gelet op het omliggende open landschap en de ruimtelijke uitstraling van het plan. [22] In een ander geval waarin de afstand van het perceel van een omwonende tot de bouwlocatie iets meer dan 100 meter bedroeg, werd de omwonende gelet op het bouwplan – een woning met garage – niet als belanghebbende bij de verleende bouwvergunning aangemerkt. [23] Dat bouwplan was natuurlijk ook een stuk beperkter in omvang en ruimtelijke uitstraling dan de 74 zomerwoningen. Voor bewoners op 600 tot 1200 meter afstand van een op te richten windturbine met een hoogte van 40 meter en rotorbladen met een diameter van 60 meter – derhalve een grote ruimtelijke uitstraling – werd wel belanghebbendheid aangenomen. [24]

Afstanden worden in bestemmingsplanprocedures van steeds groter belang voor de beantwoording van de vraag of iemand als belanghebbende kan worden aangemerkt. De uitleg van het belanghebbendebegrip in bestemmingsplanprocedures lijkt namelijk steeds meer te worden beperkt. Uit de uitspraak van de Afdeling d.d. 28 november 2007 [25] valt af te leiden dat de Afdeling belanghebbende bij het ene plandeel niet zonder meer als belanghebbende bij andere plandelen aanmerkt. Iemand lijkt dus slechts belanghebbende te worden geacht bij dat onderdeel van het bestemmingsplan dat zijn belangen rechtstreeks raakt. In genoemde uitspraak lag het perceel van appellante op circa 365 meter afstand van de plandelen in het uiterste zuidwesten van het plangebied. Wat betreft deze plandelen oordeelde de Afdeling dat niet is gebleken van feiten en omstandigheden op grond waarvan geoordeeld zou kunnen worden dat een objectief belang van appellante rechtstreeks door het bestreden besluit wordt geraakt.

Deze zogenaamde splitsingsleer of onderdeelbenadering is nieuw [26] en heeft tot gevolg dat een belanghebbende bij een planonderdeel niet zonder meer alle argumenten tegen het gehele bestemmingsplan kan inbrengen. Een inspreker zal bij elk planonderdeel waarop zijn beroepsgronden zien als belanghebbende aangemerkt moeten worden.

Behalve de aard en omvang van de activiteit kan de ruimtelijke uitstraling van een plan ook zijn gelegen in een toename van deverkeersbewegingen of toename van de parkeerdruk. [27] De Afdeling achtte [28] een bewoner woonachtig op 650 meter van het bouwplan belanghebbend bij dat bouwplan dat voorzag in de bouw van 14 woningen, alsmede in een winkelcentrum met een totaalvloeroppervlak van 2500 m². In het winkelcentrum werden twee supermarkten gevestigd. Daarbij was van belang dat aannemelijk kon worden geacht dat van de te realiseren 2500 m² commerciële ruimte een extra verkeersaantrekkende werking uitgaat. Omdat juist het verkeer dat vanuit het aangrenzende gebied, langs het perceel van appellant zou rijden, is het belang van appellant, ondanks deafstand van zijn perceel tot het bouwplan, rechtstreeks betrokken bij het bouwplan. De mogelijke verkeerstoename moet wel het persoonlijke belang van de klager rechtstreeks raken. Zo oordeelde de Afdeling [29] dat iemand niet als belanghebbende aangemerkt kon worden die woonachtig was op meer dan 300 meter van een op te richten moskee. Het enkele feit dat appellant een beroep doet op het Besluit luchtkwaliteit 2005 maakt hem nog geen belanghebbende. In dit geval is de woning van appellant meer dan 300 meter van het perceel verwijderd en heeft hij als gevolg van tussenliggende hoge bebouwing niet of nauwelijks zicht op de op te richten moskee. Voorts woont hij niet aan de toegangsweg tot die moskee en evenmin aan een van de andere toevoerwegen, zodat appellant evenmin op grond van de mogelijke toename van verkeer en mogelijke afname van de luchtkwaliteit ten gevolge daarvan als belanghebbende bij het besluit kon worden aangemerkt.

Ook het Europese recht kan in sommige gevallen van invloed zijn op de kring van belanghebbenden. Zo oordeelde de Afdeling [30]dat een telecomaanbieder als belanghebbende moest worden aangemerkt bij de verlening van een bouwvergunning voor een antennemast, omdat art. 10 EVRM, oftewel het recht op vrijheid van meningsuiting in het geding was. De Afdeling overwoog daarbij dat er feitelijk een reële mogelijkheid bestaat dat de telecomaanbieder door de weigering om bouwvergunning te verlenen in zijn, aan dat fundamenteel recht ontleend belang zal worden geschaad, zodat hierin een voldoende eigen belang is gelegen om te kunnen worden aangemerkt als belanghebbende.

Zowel de Wet geluidhinder als de Monumentenwet kent beperkte groepen van belanghebbenden bij een groot aantal besluiten.

Bij een besluit tot vaststelling hoogst toelaatbare waarde voor geluidsbelasting worden volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling diegenen die uit hoofde van een bijzondere, rechtens te erkennen, relatie tot een of meer van de woningen waarop de geluidbelasting ziet, aangemerkt als belanghebbenden. [31] De Afdeling oordeelde in deze uitspraak dat omwonenden die niet woonachtig waren in een saneringswoning en waarvoor geen besluit hogere grenswaarde was vastgesteld, bij de andere woningen in de straat niet als belanghebbenden konden worden aangemerkt.

Concurrenten die niet tevens eigenaar zijn van een perceel kunnen onder omstandigheden bij ruimtelijk relevante besluiten als belanghebbenden worden aangemerkt in gevallen waarin zij niet op korte afstand, van het perceel waarop het besluit betrekking heeft, hun onderneming exploiteren.

Bij de beoordeling van de belanghebbendheid van concurrenten wordt door de Afdeling gekeken naar de omvang en locatie van het verzorgingsgebied van het bedrijf waarvoor vergunning is verleend of waar een vrijstelling of bestemmingsplanwijziging op ziet. [32] Het moet daarbij gaan om een bestaand verzorgingsgebied en een bestaande concurrent. [33] Dat verzorgingsgebied kan zeer ruim zijn zo blijkt uit de uitspraak van de Afdeling met betrekking tot het Factory Outlet Center (FOC) in Roosendaal. [34] Een concurrent uit Etten-Leur werd als rechtstreeks belanghebbende aangemerkt, bij een vrijstellingsbesluit en bouwvergunning. De Afdeling oordeelde dat nu er in Zuidwest-Nederland slechts ruimte is voor één FOC, de verlening van een vrijstelling voor een FOC in Roosendaal betekent datde gevraagde vrijstelling voor de in Etten-Leur aanwezige concurrent zal moeten worden afgewezen. Gedeputeerde Staten kunnen voor een tweede FOC geen verklaring van bezwaar verlenen. Ook in het milieurecht wordt op eenzelfde wijze een concurrent op grote afstand nog belanghebbend geacht te zijn. Het betrof hier een verzoek tot handhaving van de milieuregelgeving ingediend door deontwikkelaar van het Factory Outlet Center in Roosendaal voor het FOC in Lelystad. [35] Ook hier oordeelt de Afdeling dat deconcurrent, ondanks de grote afstand, als belanghebbende moet worden aangemerkt.

Ook belangenorganisaties kunnen ingevolge art. 1:2 lid 3 Awb als belanghebbenden worden aangemerkt. Als de belangen van een rechtspersoon worden ingevolge dit artikel mede de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen, beschouwd. Belangenorganisaties moeten om als belanghebbende aangemerkt te kunnen worden, opkomen voor een algemeen of collectief belang, dat volgt uit hun statutaire doelstelling en blijkt uit hun feitelijke werkzaamheden. De belangenorganisatie moet een rechtspersoon zijn en zal voornoemde belangen in het bijzonder moeten behartigen.

De doelstelling van een belangenorganisatie mag niet te concreet en algemeen geformuleerd zijn. Indien sprake is van een algemeen geformuleerde weinige concrete doelstelling zal worden aangenomen dat een belangenorganisatie door het bestreden besluit niet rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat de organisatie in het bijzonder behartigd. [36] Er lijkt wel enige versoepeling in dejurisprudentie zichtbaar te zijn als het gaat om het bewijs voor de beantwoording van de vraag of er bij collectieve acties sprake is van een groepsbelang dat in het geding is. [37]

Door Hazewindus en Uylenburg is voorgesteld om het belanghebbendebegrip op te rekken in die zin dat het object van deomgevingsvergunning bepalend is voor de vraag naar de belanghebbendheid en niet de argumenten die daarbij worden gebruikt. Zij geven een voorbeeld van een omwonende die op wil komen tegen een omgevingsvergunning die wordt verleend voor het bouwen en inwerking hebben van chemische fabriek waarbij tevens enkele bomen worden gekapt. De omwonende die overigens geen zicht heeft opde te kappen bomen, geeft als enig argument dat ten onrechte geen herplantplicht is opgelegd. Onder de Wabo zou hij – volgens deze uitleg – wel als belanghebbende aangemerkt moeten worden gelet op de uitstraling van de chemische fabriek op de omgeving, ongeacht de door hem aangevoerde argumenten.

Bij deze uitleg lijkt ervan uit te worden gegaan dat bij het systeem waarbij de ontvankelijkheid op basis van één materiële wet wordt bepaald, de ontvankelijkheid afhankelijk is van de aangevoerde gronden. Indien daarvan uitgegaan wordt, levert deze uitleg inderdaad een verdere verruiming van de kring van belanghebbenden op. Immers, in dat geval mag iemand die op basis van één materiële wet eenmaal als belanghebbende binnen is wel alle argumenten aanvoeren, maar wordt de eerste vraag of hij voor één van de materiële wetten wel als belanghebbende is aan te merken, bepaald aan de hand van de aangevoerde argumenten. Ik ben bij de uitwerking van het systeem waarbij iemand op basis van één materiële wet ontvankelijk wordt verklaard reeds van deze uitleg uitgegaan. Ik verwijs voor de voor- en nadelen van deze uitleg graag naar de bespreking onder 3.3.

De Wabo zou een goed moment kunnen zijn om over te gaan tot invoering van de schutznorm bij de invulling van hetbelanghebbendebegrip. De schutznorm of relativiteitsleer bestaat thans niet in het Nederlandse bestuursrecht. De schutznorm houdt – kort gezegd – in dat iemand alleen aanspraak kan maken op de inachtneming van rechtsnormen indien de ingeroepen geschonden normen het belang van die persoon beogen te beschermen. In het civiele recht kennen we zo’n relativiteitsleer wel. Art. 6:163 BW bepaalt:

Toetsing van het belanghebbendebegrip aan een schutznorm leidt, anders dan de voorgaande invullingen, tot een beperking vande kring van belanghebbenden. Of dit ook leidt tot een beperking van het aantal beroepen is echter zeer de vraag. De Commissie-Elverding [43] overwoog met betrekking tot invoering van een relativiteitsvereiste het volgende:

Bij de invoering van een schutznorm zal een bestuursorgaan niet per onderdeel van de integrale omgevingsvergunning debelanghebbendheid hoeven vast te stellen, maar zal vastgesteld moeten worden waaruit het belang van de klager bestaat. De klager zal in dit systeem aan moeten geven welke norm geschonden is, waarna het bestuursorgaan of de rechter moet beoordelen of de norm het belang van de klager beoogd te beschermen. Als vervolgens sprake van een geschonden rechtsnorm, kan het besluit slechts vernietigd worden indien de norm het belang van de klager beoogd te beschermen. Zo zal bijvoorbeeld een concurrent geen geslaagd beroep kunnen doen op een verslechtering van de luchtkwaliteit, of op het niet voldoen aan de normen van het bouwbesluit, omdat zijn belang als concurrent niet door deze normen wordt beschermd.

De argumenten die een klager aanvoert moeten gerelateerd zijn aan zijn belang. Zo kan het voorkomen dat een naastgelegen bedrijf bij toepassing van de relativiteitsleer niet als belanghebbende kan worden aangemerkt, terwijl de particuliere buurman wel belanghebbende is. Onderwerpen van openbare orde zouden in dit systeem door eenieder die als belanghebbende wordt aangemerkt aangevoerd moeten kunnen worden. Voor die gronden zou de relativiteitseis niet moeten gelden.

Daarnaast ben ik – met Schueler – van mening dat de schutznorm zich beter leent voor toepassing door de rechter dan in dezienswijzen- en bezwaarfase. Schueler pleit daarom [44] in geval van toepassing van een schutznorm voor plaatsing van deze beoordeling in het kader van de inhoudelijke beoordeling, in plaats van bij de toegang tot de procedure, omdat er dan meer ruimte voor nuanceringen en een ruimere toepassing bij meer algemene normen mogelijk is.

Indien inspraak echter wordt beperkt tot belanghebbenden, meen ik dat de schutznorm als toetsingskader van hetbelanghebbendebegrip ook in het geheel moet worden toegepast. Ik meen wel dat de vraag naar het belang van de klager altijd ruim geïnterpreteerd zal moeten worden in het kader van de ontvankelijkheidbeoordeling, omdat niet altijd bij deze voorvraag kan worden bezien of het belang daadwerkelijk zal worden geschonden als gevolg van het bestreden besluit. Voor belangenorganisaties en afgeleid belanghebbenden zou de schutznorm eveneens gehanteerd moeten worden.

De Poorter en Visser [45] hebben voorgesteld om bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van afgeleid belanghebbenden diegenein hun beroep te ontvangen die bij de burgerlijke rechter in hun vordering zouden worden ontvangen. Daarbij moet volgens beide auteurs gedacht worden aan hen die door het besluit worden geraakt in een zakelijk recht of anderszins in een fundamenteel recht. Deze benadering voor afgeleid belanghebbenden sluit enigszins aan bij een schutznormleer.

Aan toepassing van een schutznorm in het algemeen, maar zeker aan toepassing door het bestuursorgaan kleven bezwaren. [46]Het bestuursorgaan moet immers alle geldende voorschriften toepassen, ongeacht de vraag welke belangen eventueel geschaad worden bij het uitblijven daarvan.

Een ander nadeel van hantering van een schutznorm is dat voor veel toestemmingen en vergunningen niet precies duidelijk is welke belangen de daaraan ten grondslag liggende toetsingskaders nu en wel en niet beogen te beschermen. [47] Ten slotte zal deinvoering van een schutznorm een principiële systeemwijziging betekenen in het bestuursrecht. Ik meen dat deze systeemwijziging te fundamenteel van aard is om alleen in de Wabo door te voeren.