ENVIR ADVOCATEN
Keizersgracht 451-1V
1017 DK Amsterdam
T +31 20 737 20 66
F +31 20 796 92 22


Datum: 31-10-2012

Handhaving – spoedeisende bestuursdwang

Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann een noot onder ABRvS 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2013:BY1700, inz. Handhaving, spoedeisende bestuursdwang, kostenverhaal, overtreder, JM 2013/1.
In de onderhavige uitspraak wordt spoedeisende bestuursdwang toegepast na het uitbreken en overslaan van een brand waarbij asbest vrijkomt. De kosten van die bestuursdwang worden verhaald op de eigenaar van één van de afgebrande panden. In onze noot onder de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2012, «JM» 2012/138 bespraken wij reeds het belang van de spoedeisendheid bij toepassing van spoedeisende bestuursdwang. Vereist is dat de situatie daadwerkelijk spoedeisend is en blijft. Daartoe moet het bestuursorgaan van tijd tot tijd beoordelen of nog altijd van een spoedeisende situatie sprake is. Naarmate er meer tijd verstrijkt zal van het bestuursorgaan eerder worden verwacht dat het de overtreder in de gelegenheid stelt zelf maatregelen te treffen, bij voorkeur krachtens een op schrift gestelde beschikking.

In het onderhavige geval ging het er niet zozeer om of het bestuurorgaan de spoedeisendheid wel correct had ingeschat en gemonitord, maar veeleer of de spoedeisendheid rechtvaardigde dat appellant niet (van meet af aan) in de gelegenheid was gesteld zelf het asbest te verwijderen. Daarbij heeft de Afdeling de spoedeisendheid mede afgemeten aan de snelheid van handelen van de gemeente zelf. De eigenaar van de schuur had direct een offerte aangevraagd bij een asbestverwijderingsbedrijf en dit bedrijf kon ook direct beginnen. Het college had – naar het oordeel van de Afdeling – moeten kijken naar de mogelijkheden van de aangeschrevene om zelf over te gaan tot verwijdering van de asbest. Dat de gemeente zelf spoedig met de werkzaamheden is gestart, maakt dat niet anders, appellant kon namelijk even snel handelen.

Het loont derhalve voor de aangeschrevene om de zaakjes goed op orde te hebben en om direct een (reële) offerte aan te vragen en een asbestverwijderingsbedrijf in de arm te nemen dat ook direct aan de slag kan. In de onderhavige procedure pakt dat goed uit voor appellant. Uiteindelijk heeft zijn bedrijf noch voor de kosten van het eigen asbestverwijderingsbedrijf, noch voor de kosten van de bestuursdwang hoeven opdraaien. Daarbij lijkt in het onderhavige geval wel van enige invloed te zijn geweest dat de gemeente onder meer de eis van een reële offerte stelde aan appellant, terwijl de gemeente zelf in het geheel geen offerte voor de werkzaamheden had gevraagd voor de start van de werkzaamheden. De vraag of de offerte die appellant had gevraagd reëel was, wordt door de Afdeling terughoudend getoetst. Dat lijkt ons niet onredelijk. Het gaat er immers om of de verontreiniging wordt verwijderd en het is vervolgens aan het bedrijf dat die werkzaamheden laat uitvoeren welke prijs het daar uiteindelijk voor wenst te betalen. Indien het bevoegd gezag ook nog eens zeer indringend zou toetsen of het zich wel kan vinden in de offerte (of bijvoorbeeld de eis zou stellen dat tenminste drie offertes moeten worden aangevraagd) zou dat er al snel toe leiden dat het voor aangeschrevenen wel erg lastig wordt gemaakt om zelf tijdig een bedrijf in te schakelen dat de verontreiniging kan wegnemen en zo om bestuursdwangtoepassing te voorkomen.

De Afdeling komt in onderhavige uitspraak niet toe aan de vraag of de eigenaar van de schuur als overtreder valt aan te merken. Dat is spijtig, omdat er bij het overtrederschap van de schuureigenaar vraagtekens gezet kunnen worden. Allereerst is daarbij van belang dat sprake is van een brand die is ontstaan bij het buurpand, dat in eigendom is van de gemeente. In ons artikel in «JM» 2012 afl. 10 “Verhaal van kosten van bestuursdwang bij (chemische) branden – deel I” bespraken wij reeds de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2003 (nr. 200206163/1) waarbij eveneens sprake was van een overslaande brand en de vrijgekomen asbest afkomstig was van het pand waarnaar de brand was overgeslagen. Het bestuursorgaan sprak in die uitspraak de eigenaar van het eerste pand aan. De Afdeling oordeelde dat het ontstaan van de brand in het eerste pand en de daardoor ontstane brand in het tweede pand (het buurpand) beide een ongewoon voorval in de zin van artikel 17.1 Wm opleverden. Omdat het neergeslagen asbest voor het overgrote deel, zo niet geheel, afkomstig was van het dak van het buurpand en het college van dit gegeven op de hoogte was bij het nemen van het primaire besluit, kon volgens de Afdeling het verwijderen van het asbest niet worden beschouwd als een maatregel die redelijkerwijs van appellante kan worden gevergd om de gevolgen van het ongewone voorval zoveel mogelijk te beperken en ongedaan te maken. De Afdeling vernietigde het bestuursdwangbesluit, omdat artikel 17.1 Wm hier niet aan ten grondslag gelegd kon worden. In het onderhavige geval wordt het bestuursdwangbesluit niet gebaseerd op artikel 17.1 Wm maar op artikel 1.1a Wm en aan de eigenaar van de schuur (het tweede pand) gericht. Waarom het bestuursorgaan voor de eigenaar van de schuur kiest wordt niet gemotiveerd. Dat op grond van de zojuist besproken Afdelingsuitspraak de eigenaar van het pand waar de brand is ontstaan niet kan worden aangesproken, lijkt daartoe op zichzelf onvoldoende. Mogelijk is de reden dat het asbest uit de schuur afkomstig is, maar is dat voldoende reden om de eigenaar van de schuur als overtreder aan te merken?

De grondslag van het onderhavige bestuursdwangbesluit is, zoals gezegd artikel 1.1a Wm. Artikel 1.1a Wm (zoals uitgebreid aan de orde in deel I van voornoemd artikel) kan betrekking hebben op een doen of nalaten en is gericht tot eenieder. Dat betekent dat het louter nalaten asbestverontreiniging op te ruimen art. 1.1a Wm niet kan activeren, want dan zou eenieder als overtreder zijn aan te merken. De vraag is nu tot wie artikel 1.1a Wm in het geval van een asbestbrand is gericht. De standaardoverweging van de Afdeling luidt in dit soort situaties:

Een eigenaar van een pand die na het vrijkomen en de verspreiding van asbest ten gevolge van een brand in zijn pand nalaat maatregelen te treffen om de nadelige gevolgen voor het milieu te voorkomen dan wel zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken, kan redelijkerwijs vermoeden dat door dit nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt. Door niet de maatregelen te nemen die redelijkerwijs van haar kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken, heeft appellante artikel 1.1a van de Wet milieubeheer overtreden.

Het lijkt er dus op dat de Afdeling de eigenaar van een uitgebrand pand zonder meer als normadressaat beschouwt. Vanuit de gedachte dat eenieder moet bijdragen aan het voorkomen en beperken van schade aan het milieu is dat begrijpelijk, maar dat de eigenaar daarmee ook zonder meer vatbaar wordt voor kostenverhaal is minder evident. De vraag rijst in hoeverre kostenverhaal op de eigenaar van de schuur terecht zou zijn geweest, aangezien de aanwezigheid van asbest in een pand niet verboden is en de eigenaar van de schuur vermoedelijk ook geen mogelijkheid had om de brand in de loods, noch de overslag naar zijn schuur, te (doen) voorkomen.

Voor de vraag welke overtreder door het bevoegd gezag wordt aangesproken in het geval van pluraliteit van overtreders, zoals in dit geval, is de onderhavige uitspraak eveneens interessant. Het bevoegd gezag heeft een grote mate van vrijheid om te bepalen welke overtreder het aanschrijft en op wie het de kosten van de bestuursdwang verhaalt. In het onderhavige geval wringt die keuzevrijheid echter nog meer dan anders. Immers, het pand waar de brand uitbreekt is in eigendom van de gemeente. Het lijkt niet voor de hand te liggen dat het college de gemeente als eigenaar van het pand waar de brand is ontstaan zal aanspreken als zij de keuze heeft om ook een andere overtreder (niet zijnde de gemeente) aan te kunnen spreken. Wij vragen ons ten zeerste af of het college de gemeente zou hebben aangeschreven als de asbest (geheel of gedeeltelijk) afkomstig was van het pand waar de brand is ontstaan. Dit laat ons inziens te meer zien dat de keuzevrijheid die het bestuursorgaan bij het verhaal van kosten van bestuursdwang heeft ten minste getoetst zou moeten worden aan het gelijkheidsbeginsel. Op die manier mogen alleen relevante verschillen, niet zijnde de (rechts)persoon van de eigenaar, een rol spelen bij de vraag op wie de kosten verhaald kunnen worden.

Deze noot gaat over bestuursrechtelijke handhaving, een onderdeel van het algemeen bestuursrecht.


Gerelateerd

Kroniek Natuurbeschermingsrecht – Soortenbescherming (deel 1)
In de jaarlijks terugkerende kroniek Natuurbeschermingsrecht schreven Fleur Onrust en Marieke Kaajan in BR 2017/53…
Programmatische Aanpak Stikstof; prejudiciële vragen weiden en bemesten
Marieke Kaajan schreef een noot onder ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1260 in MenR 2017/85. 1….
Vergunningplicht beweiden en uitrijden van mest
Een Nbw-vergunning is ook nodig voor het beweiden van koeien en het uitrijden van mest….
Elektrovisserij leidt tot overtreding Ffw
Marieke Kaajan schreef een noot onder ABRvS 19 november 2014, nr. 201404288 inzake de overtreding van…
Commentaar op Afdeling 7.2 Awb
In de Module bestuursrecht van Kluwer staat artikelgewijs commentaar op de Algemene wet bestuursrecht (Awb)….
Commentaar op artikel 7:2 Awb
In de Module bestuursrecht van Kluwer staat artikelgewijs commentaar op de Algemene wet bestuursrecht (Awb)….
Commentaar op artikel 7:1a Awb
In de Module bestuursrecht van Kluwer staat artikelgewijs commentaar op de Algemene wet bestuursrecht (Awb)….
Kwaliteit van de deskundigenrapporten bij ontheffing Ffw
Fleur Onrust schreef samen met A. Drahmann in Bouwrecht over de kwaliteit van deskundigenrapporten die…
De positie van deskundigen bij beslissingen over kunstsubsidies
Fleur Onrust schreef “De positie van deskundigen bij beslissingen over kunstsubsidies”, in “Gepaste afstand, de…
Besluit kostenverhaal bestuursdwang gericht aan curator
Fleur Onrust schreef in JM 2014/111 over een besluit kostenverhaal bestuursdwang gericht aan de curator. In de…
Spoedeisende bestuursdwang na incident te Schiphol
Fleur Onrust schreef in JM 2014/100 over spoedeisende bestuursdwang na een incident met een sprinklerinstallatie op Schiphol….
Spoedeisende bestuursdwang, handhaving, bluswater, kostenverhaal, overtreder
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann, noot onder ABRvS 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:90,  JM 2014/34….
Spoedeisende bestuursdwang, Chemie-Pack, kostenverhaal, overtreder
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann een noot onder ABRvS 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:102, inz….
Dwangsom en Flora en faunawet
Fleur Onrust schreef samen met A. Drahmann een noot onder ABRvS 25 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1247, BR 2014/9….
Flora en faunawet, tijdelijke verstoring vaste rust- en verblijfplaats
Fleur Onrust schreef samen met A. Drahmann een noot onder ABRvS 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1925, BR 2014/8….
Omgevingswet en belanghebbendheid
Fleur Onrust schreef de Doorgeefcolumn “Omgevingswet en belanghebbendheid; alles bij het oude?” De column is te…
Last onder dwangsom, bluswater en de Waterwet
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann een noot onder ABRvS 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:659, inz. Last…
Kostenverhaal bestuursdwang en verontreinigd bluswater
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann en P. Jong een noot onder Rb Noord-Nederland 9…
Kostenverhaal bestuursdwang en verontreinigd bluswater
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann en P. Jong een noot onder Rb Noord-Nederland 9…
Verhaal van kosten bij (chemische) branden, deel 2
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann het artikel “Verhaal van kosten bij (chemische) branden, deel…
Hoge Raad over Kostenverhaal Chemie-Pack
Fleur Onrust met C.N.J. Kortmann, noot onder HR 12 oktober 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW7505, inz. Kostenverhaal Chemie-Pack, AB 2013/368….
Verhaal van kosten bij (chemische) branden, deel 1
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann het artikel “Verhaal van kosten bij (chemische) branden, deel…
Spoedeisende bestuursdwang, kostenverhaal, overtrederbegrip, bluswater
Fleur Onrust schreef met C.N.J. Kortmann een noot onder ABRvS 29 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5953, inz. Spoedeisende…
Bestuursrechtelijk kostenverhaal bestuursdwang bij Chemie-Pack
Fleur Onrust schreef met C.N.J. Kortmann een noot onder Rb. Breda 21 juni 2012, ECLI:NL:RBBRE:2012:BW8992,inz. Spoedeisende bestuursdwang…
Artikel 7:11 Awb
Fleur Onrust schreef met L.M. Koenraad het artikelgewijze commentaar op artikel 7:11 Awb in Module bestuursrecht…
Kostenverhaal brand Chemie-Pack Moerdijk
Fleur Onrust schreef een noot met C.N.J. Kortmann bij de uitspraak van de Rb 21 april…
De verhouding tussen BW en Awb in het kader van een subsidievaststelling
Fleur Onrust schreef een noot onder ABRvS 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1307 inz. De verhouding tussen BW en…
Subsidievaststelling en de verhouding tussen BW en Awb
Fleur Onrust schreef een noot onder ABRvS 8 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN6170, inz. Subsidievaststelling en de verhouding tussen…
Verrekening teveel betaalde subsidie
Fleur Onrust schreef een noot onder ABRvS 25 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4946, inz. Verrekening teveel betaalde subsidie…
Subsidievaststelling
Fleur Onrust schreef een noot onder ABRvS 10 maart 2010, ECLI:NLRVS:2010:BL7011, inz. Subsidievaststelling, AB 2011/92. De…
Het belanghebbendebegrip in de Wabo
Fleur Onrust schreef het artikel “Het belanghebbendebegrip in de Wabo”, BR 2008, p. 401. Na het verschenen…
Mediation in het bestuursrecht
Marieke Kaajan schreef het artikel “Mediation in het bestuursrecht. Mogelijkheden voor een wettelijke regeling” , AAe…