Amsterdam: +31 20 737 20 66
Almelo: +31 546 89 82 46
Leeuwarden: +31 20 236 10 24

image_pdf

Datum: 09-05-2012

Gemeenteraad is pas gebonden aan de inhoud van een algemene regel op grond van art. 4.1 lid 1 Wro na het verstrijken van de termijn die op grond van art. 4.1 lid 2 Wro aan die regel is verbonden

ABRvS 9 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5271, AB 2012/176

Essentie

Gemeenteraad is pas gebonden aan de inhoud van een algemene regel op grond van art. 4.1 lid 1 Wro na het verstrijken van de termijn die op grond van art. 4.1 lid 2 Wro aan die regel is verbonden.

Samenvatting

Door provinciale staten van de Provincie Groningen is krachtens art. 4.1 Wro op 17 juni 2009 de POV vastgesteld. Ingevolge art. 4.50 lid 1 POV moeten geldende bestemmingsplannen met ingang van 1 juli 2013 in overeenstemming zijn gebracht met onder andere art. 4.22 POV (thans: art. 4.19a POV). Ingevolge het artikellid 2 is de verplichting tot aanpassing van bestemmingsplannen niet van toepassing op bestaande bebouwing en bestaand gebruik. Het voorliggende plan dient wat betreft de omvang van agrarische bouwvlakken derhalve per 1 juli 2013 in overeenstemming met de POV te zijn gebracht, voor zover dit geen bestaande bebouwing en bestaand gebruik betreft als bedoeld in art. 4.1 POV.
In art. 4.22 lid 1 aanhef en onder b POV — zoals deze bepaling luidde ten tijde van de nemen van het bestreden besluit en voor zover hier van belang — is bepaald dat een bestemmingsplan niet voorziet in uitbreiding van agrarische bouwpercelen tot een omvang groter dan één hectare. Gelet op art. 4.50 lid 1 POV stelt de raad zich ten onrechte op het standpunt dat ingevolge art. 4.1 Wro nu reeds de verplichting bestaat om het voorliggende plan wat betreft de omvang van agrarische bouwvlakken in overeenstemming met de POV vast te stellen. Hoewel de raad bij de vaststelling van het plan nog niet is gebonden aan hetgeen is bepaald in art. 4.22 POV, dient de raad daarmee wel rekening te houden, hetgeen betekent dat het beleid zoals neergelegd in de POV in de belangenafweging dient te worden betrokken. In dit geval zijn de toegekende bouwvlakken van elk één hectare voor de percelen van appellant sub 2 en appellant sub 8 in overeenstemming met de POV, maar kan de raad daarvan desgewenst gemotiveerd afwijken in het voorliggende plan.

Uitspraak

ABRvS 9 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5271, bestemmingsplan Buitengebied, gemeente Hoogezand-Sappemeer

Annotatie D. Korsse

1. In r.o. 2.4.4. van deze opmerkelijke uitspraak oordeelt de Afdeling dat de gemeenteraad een algemene regel die is gebaseerd op art. 4.1 lid 1 Wro pas in acht hoeft te nemen bij het vaststellen van een bestemmingsplan na het verstrijken van de implementatietermijn die ingevolge art. 4.1 lid 2 Wro aan die regel is verbonden. Dat oordeel zal voor velen als een donderslag bij heldere hemel komen en staat bovendien haaks op de huidige provinciale beleidspraktijk. Mijns inziens is op dit oordeel het nodige af te dingen.

Na een beschrijving van het oordeel van de Afdeling (onder 2) onderscheid ik in het onderstaande twee doelstellingen van regels op grond van art. 4.1 lid 1 Wro (onder 3). Vervolgens wordt het oordeel in het kader van deze doelstellingen geplaatst (onder 4). Ik sluit af met enkele kritische kanttekeningen (onder 5).

2. In de onderhavige zaak komen appellanten op tegen de omvang van de agrarische bouwpercelen die hen in het bestemmingsplan worden toegekend. De percelen zijn volgens hen te klein om toekomstige uitbreidingen van hun bedrijven te kunnen realiseren. Volgens de gemeenteraad is het echter niet mogelijk om de bouwpercelen een grotere oppervlakte te geven. De raad onderbouwt zijn standpunt door te verwijzen naar de provinciale verordening die provinciale staten hebben vastgesteld op grond van art. 4.1 lid 1 Wro. Daarin is een regel opgenomen waarin wordt bepaald dat een bestemmingsplan niet mag voorzien in een uitbreiding van een agrarisch bouwperceel tot een omvang van meer dan één hectare.

Volgens de Afdeling staat de desbetreffende regel er echter op zichzelf niet aan in de weg dat in het bestemmingsplan werd voorzien in grotere bouwpercelen. De Afdeling wijst erop dat de raad op grond van art. 4.1 lid 2 Wro tot 1 juli 2013 de tijd is gegeven om het planologisch regime in overeenstemming te brengen met de provinciale verordening. Aangezien deze ‘implementatietermijn’ nog niet was verstreken toen het bestemmingsplan werd vastgesteld, werd de gemeenteraad volgens de Afdeling op dat moment nog niet gebonden aan het maximum dat in de verordening aan de oppervlakte van agrarische bouwpercelen is gesteld. De gemeenteraad moet wél rekening houden met het provinciaal beleid dat aan de regel ten grondslag ligt. Dit laatste mag geen verrassing heten. Het is immers vaste jurisprudentie dat op gemeentelijk niveau ook zonder provinciale verordening rekening moet worden gehouden met het ruimtelijk beleid dat op provinciaal niveau wordt gevoerd (zie bijvoorbeeld ABRvS 4 april 2012, nr. 201105629/1/R1, r.o. 2.3.9). Deze verplichting behelst slechts dat het provinciaal beleid in de gemeentelijke belangenafweging moet worden betrokken, hetgeen de ruimte laat om desgewenst gemotiveerd van het beleid af te wijken.

3. Regels die op grond van het eerste lid van de artikelen 4.1 en 4.3 Wro worden vastgesteld schrijven op juridisch bindende wijze voor aan welke eisen gemeentelijke bestemmingsplannen ingevolge het provinciaal ruimtelijk beleid moeten voldoen. Er kunnen twee doelstellingen van dergelijke regels worden onderscheiden.

In de eerste plaats gaat het om implementatie. Met behulp van regels kan er voor worden gezorgd dat het provinciaal beleid in de geldende bestemmingsplanregelingen wordt verwerkt. Algemene regels bezitten een wettelijke implementatieverplichting. In art. 4.1 lid 2 Wro is namelijk bepaald dat de gemeenteraad binnen een termijn van in beginsel één jaar een bestemmingsplan moet vaststellen met inachtneming van de verordening. Deze deadline kan in de verordening worden verlengd of verkort.
In de tweede plaats zijn die regels gericht op preventie. De regels worden gebruikt om te voorkomen dat bestemmingsplannen ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk maken die in strijd zijn met het provinciaal beleid. De preventieve werking van algemene regels vloeit voort uit het gegeven dat een provinciale ruimtelijke verordening in vergelijking tot een bestemmingsplan een hogere regeling is. Als een onderdeel van een bestemmingsplan in strijd is met zo’n regel, dan kan dat onderdeel door de rechter onverbindend worden verklaard (Kamerstukken II 2002/03, 28 916, nr. 3, p. 49).
Een belangrijke vraag is hoe de implementatieverplichting en de preventieve werking zich tot elkaar verhouden.
Toen de regelgevende bevoegdheid nog in zijn kinderschoenen stond, heeft De Gier betoogd dat de implementatietermijn bepalend is voor het rechtsgevolg dat een algemene regel in het leven moet roepen. Volgens hem moet het gaan om “een voorschrift dat op (redelijk) korte termijn in een bestemmingsplanregeling moet worden omgezet”. De regel moet zich richten op een wijziging van bestaande plannen die op bovengemeentelijk niveau noodzakelijk wordt geacht. Het mag dus niet gaan om een eis die de gemeenteraad pas in acht hoeft te nemen op het moment dat uit eigen beweging besloten wordt een nieuw plan vast te stellen (A.A.J. de Gier, ‘Nationaal en provinciaal ruimtelijk beleid bij wettelijk voorschrift’, Gst. 2009, nr. 7319, p. 294-297).
Nu de regelgevende bevoegdheid wat steviger in haar schoenen staat, kan worden geconstateerd dat de juridische praktijk de functie van algemene regels op geheel andere wijze benadert. Het gros van de regels uit de provinciale verordeningen en de AMvB Ruimte is helemaal niet gericht op het wijzigen van geldende bestemmingsplannen, maar enkel op het voorkomen van planwijzigingen die in strijd zijn met het bovengemeentelijk beleid. Zij zijn zodanig geformuleerd dat de implementatieverplichting geheel of gedeeltelijk is geneutraliseerd. Art. 4.1 lid 2, dan wel art. 4.3 lid 2 Wro speelt bij die bepalingen geen rol. Enerzijds worden met dergelijke regels nieuwe mogelijkheden voor specifieke ruimtelijke ontwikkelingen voorkomen die provinciale staten ongewenst achten, terwijl anderzijds de bestaande mogelijkheden worden gerespecteerd. De regel in de onderhavige zaak is hier een voorbeeld van. Daarin wordt slechts bepaald dat agrarische bouwpercelen niet mogen worden uitgebreid tot een omvang groter dan één hectare. Met een bebouwingsvlak dat al was toegekend op het moment dat de regel in werking trad hoeft de gemeenteraad dus niets te doen, ook niet als dat bebouwingsvlak een grotere omvang heeft dan één hectare. Pas op het moment dat de gemeenteraad het initiatief neemt om een bestaand bouwperceel in omvang te wijzigen ontstaat er een verplichting. De regel is dus volledig gericht op preventie.
Het verschil tussen de genoemde benaderingen is duidelijk. In de opvatting van De Gier is de preventieve werking van algemene regels ondergeschikt aan de implementatieverplichting die deze regels in het leven roepen. In de praktijk staat de preventieve werking voorop, en wordt de implementatieverplichting gezien als een aanvullende optie die slechts sporadisch wordt gebruikt. De Afdeling kiest in de onderhavige uitspraak een derde weg, waarin de preventieve werking van algemene regels mijns inziens ten onrechte afhankelijk wordt gesteld van de implementatietermijn.

4. In de onderhavige uitspraak oordeelt de Afdeling dat de gemeenteraad gedurende de implementatietermijn zijn eigen planologische keuzes kan maken, zolang het gemeentebestuur bij het verstrijken van deze deadline zijn ruimtelijke zaakjes maar op orde heeft. Pas na afloop van de termijn verkrijgen de regels een preventieve werking en moeten zij door de gemeenteraad in acht worden genomen, aldus de Afdeling. In deze opvatting bestaan de implementatieverplichting en de preventieve werking dus niet tegelijkertijd en naast elkaar, maar volgen zij elkaar op.

Het oordeel van de Afdeling is wat betreft de figuur van algemene regels op grond van het eerste lid van de artikelen 4.1 en 4.3 Wro over de hele linie van belang. Het biedt de gemeenteraad de ruimte om gedurende de implementatietermijn een gebruiksmogelijkheid in het leven roepen die in strijd is met een algemene regel. De gevolgen van dit oordeel zijn echter het grootst voor zuiver preventief geformuleerde regels die, zoals gezegd, veelvuldig in de vastgestelde provinciale verordeningen en in de AMvB Ruimte zijn terug te vinden. Dergelijke regels verplichten de gemeenteraad er niet toe de geldende bestemmingsplannen met de daarin gestelde eis in overeenstemming te brengen. Gedurende de implementietermijn sorteren zij dus vrijwel geen effect. Ontwikkelingsmogelijkheden die tijdens de implementatietermijn in afwijking van een zuiver preventieve regel worden vastgesteld, hoeven na het verstrijken van de deadline bovendien niet geschrapt te worden. Zuiver preventieve regels zouden hun beoogde effect op die manier met vertraging verkrijgen. Pas na het verstrijken van de implementatietermijn staan zij in de weg aan planologische wijzigingen die in strijd zijn met het bovengemeentelijk beleid. Dit kan enkel voorkomen worden door de implementatietermijn in de verordening of de amvb uitdrukkelijk op ‘nul’ vast te stellen.
Een voorbeeld ter verduidelijking. In art. 2.5.5 van de AMvB Ruimte wordt het de gemeenteraad in beginsel verboden om op de Waddenzee nieuwe bebouwing mogelijk te maken die significante negatieve gevolgen kan hebben voor (onder meer) de landschappelijke kwaliteiten van het gebied. Het is de bedoeling dat dergelijke bebouwingsmogelijkheden per direct worden verboden. Wordt echter het oordeel uit de onderhavige uitspraak gevolgd, dan wordt het verbod pas van kracht na het verstrijken van de algemene implementatietermijn die in de amvb is neergelegd. Dat is 31 december 2014.

5. Het oordeel van de Afdeling ligt naar mijn mening niet in de rede.
Algemene regels strekken er bovenal toe om de planologische eisen die voortvloeien uit het bovengemeentelijk beleid juridisch bindend te verankeren. Het is een middel waarmee kan worden voorkomen dat op gemeentelijk niveau inbreuk wordt gemaakt op de provinciale en nationale belangen in de ruimtelijke ordening. Ligt het dan niet voor de hand dat die eisen direct na hun inwerkintreding door de gemeenteraad in acht worden genomen bij de ruimtelijke besluitvorming, zodat nieuwe inbreuken op die belangen worden voorkomen? Ook de formulering en de strekking van art. 4.1 lid 2 Wro wijzen daarop. De gemeenteraad is verplicht binnen de implementatietermijn een bestemmingsplan vast te stellen met inachtneming van de algemene regels. Daar kan uit worden afgeleid dat de geldende plannen beter vroeg dan laat met de gestelde eisen in overeenstemming worden gebracht. Dat ligt ook voor de hand omdat het de functie van de implementatietermijn is om er voor te zorgen dat bestaande planologische mogelijkheden die in strijd zijn met het provinciaal belang binnen een zo kort mogelijke tijd worden weggenomen. Het zou daarom merkwaardig zijn als de regels gedurende die termijn ruimte zouden laten om nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken die met dat belang in strijd zijn. Dat de regel zuiver preventief wordt geformuleerd, doet hier naar mijn mening niets aan af. Daarmee wordt simpelweg erkend dat het geldende planologisch regime geen inbreuk maakt op het bovengemeentelijk belang en dat de wordt ingezet op het behoud daarvan. Ik zie niet in dat daaruit voort zou moeten vloeien dat de desbetreffende regel pas na de algemene implementatietermijn als hoger recht moet worden aangemerkt en daarmee vertraagd een preventieve werking verkrijgt.

De conclusie dat de gemeenteraad een algemene regel pas na de implementatietermijn in acht moet nemen is ook merkwaardig omdat uit de jurisprudentie van de Afdeling blijkt dat GS de naleving van zo’n regel reeds gedurende een lopende implementatietermijn af kunnen dwingen met een reactieve aanwijzing. In ABRvS 21 december 2012, nr. 201002916/1/R3 is een reactieve aanwijzing aan de orde die is gebaseerd op de Omgevingsverordening van de provincie Overijssel. De desbetreffende regel heeft enkel betrekking op nieuwe woningbouwlocaties. Hoewel de implementatietermijn nog niet was verstreken op het moment dat de reactieve aanwijzing gegeven werd, oordeelde de Afdeling dat het bestemmingsplan in strijd was met de Omgevingsverordening en dat GS daarom in redelijkheid van de noodzaak van het geven van een reactieve aanwijzing konden uitgaan. Dit oordeel ligt in het logische verlengde van de vaste jurisprudentie dat GS al een reactieve aanwijzing kunnen geven in gevallen waarin het stellen van algemene regels nog wordt overwogen of voorbereid. De gemeenteraad komt hierdoor tussen twee vuren terecht komt. De algemene regel is volgens de ABRvS op zichzelf geen reden om de verzoeken van appellanten voor de toekenning van grotere bouwpercelen af te wijzen. Maar als de raad zelfstandig tot de conclusie was gekomen dat er vanuit een goede ruimtelijke ordening geen bezwaren tegen de grotere percelen bestaan, is het maar de vraag of GS daar niet alsnog een stokje voor hadden gestoken.

6. Het is de vraag of de Afdeling alle consequenties van haar uitspraak heeft overzien. Of de onderhavige lijn in de jurisprudentie zal worden voortgezet, moet worden afgewacht.