Amsterdam: +31 20 737 20 66
Leeuwarden: +31 20 236 10 24

image_pdf

Datum: 01-02-2012

Geconcentreerde rechtsbescherming tegen provinciale ontheffing en gemeentelijk besluit waarop die ontheffing betrekking heeft

ABRvS 1 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV2454, AB 2012/66

Essentie

Gemeentelijk projectbesluit. Ontheffing van provinciale verordening. Geconcentreerde rechtsbescherming tegen provinciale ontheffing en gemeentelijk besluit waarop die ontheffing betrekking heeft.

Samenvatting

Deze ontheffing is uitsluitend met het oog op het projectbesluit van 11 januari 2011 verleend. Tegen een besluit tot het verlenen van ontheffing kunnen met het oog op een doelmatige rechtsgang eerst rechtsmiddelen worden aangewend bij het besluit waarop het betrekking heeft. Voor zover het beroep betrekking heeft op het besluit van 23 augustus 2010 tot verlening van de ontheffing, maakt het derhalve deel uit van dit geding.

Uitspraak

ABRvS 01-02-2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV2454, projectbesluit voor het bouwen van een woning met bijgebouw, gemeente Oldambt

Annotatie D. Korsse

1. Op grond van art. 4.1 lid 1 Wro kunnen provinciale staten eisen stellen aan de inhoud van gemeentelijke planologische besluiten. Dat kunnen ook verboden zijn om een specifieke ruimtelijke ontwikkeling mogelijk te maken. Daarbij wordt dan wel vaak de mogelijkheid geboden om onder specifieke voorwaarden van dat verbod af te wijken. Dat biedt enige flexibiliteit. De afwijkingsmogelijkheid neemt regelmatig de vorm aan van een ontheffingsbevoegdheid. GS kunnen dan ontheffing van het verbod verlenen ten behoeve van een specifiek planologisch besluit dat daarmee in strijd is.

In de onderhavige zaak hebben GS ontheffing verleend van het verbod om met een planologisch besluit te voorzien in een mogelijkheid voor de vestiging van nieuwe woningen. Het college van B&W krijgt toestemming om een projectbesluit te nemen (thans een omgevingsvergunning op grond van art. 2.12 lid 1 onder a onder 3o jo. art. 2.1 lid 1 onder c Wabo) waarmee in afwijking van het bestemmingsplan de bouw van een woning met bijgebouw wordt toegestaan. Appellante heeft als derde-belanghebbende beroep aangetekend tegen het projectbesluit. Zij neemt daarbij onder meer het standpunt in dat het provinciale ontheffingsbesluit dat B&W aan het projectbesluit ten grondslag hebben gelegd onrechtmatig is.
De Afdeling oordeelt in deze uitspraak naar mijn weten voor het eerst dat er geconcentreerde rechtsbescherming openstaat tegen een verleende ontheffing waarmee kan worden afgeweken van een provinciale ruimtelijke verordening en het projectbesluit waarop die ontheffing betrekking heeft. Met geconcentreerde rechtsbescherming wordt een doelmatige rechtsgang gerealiseerd, aldus de Afdeling in r.o. 2.4.1.
In het onderstaande maak ik enkele praktische kanttekeningen bij de keuze voor geconcentreerde rechtsbescherming (onder 2), besteed ik aandacht aan de meer fundamentele kwestie van de formele rechtskracht (onder 3), ga ik in op de daarmee verband houdende vraag of een burger belanghebbende kan zijn bij een provinciale ontheffing (onder 4) en bespreek ik kort de Wijzigingswet Wro, die onder meer een oplossing beoogt te bieden voor de onderhavige problematiek (onder 5).

2. Dat het doelmatig is om de rechtsbescherming tegen een provinciaal ontheffingsbesluit en het gemeentelijke planologische besluit waarop die ontheffing betrekking heeft te concentreren in één procedure staat buiten kijf. Alle bezwaren tegen de planologische besluitvorming worden dan in één keer afgekaart. De gemeentelijke en de provinciale besluitvorming worden gelijkgeschakeld. Dat levert aanzienlijke tijdwinst op. De vertraging die het provinciale ontheffingsvereiste veroorzaakt wordt zo veel mogelijk beperkt. In die zin is de geconcentreerde rechtsbescherming voor alle betrokkenen voordelig.

Er kunnen echter twee praktische kanttekeningen worden gemaakt bij de door de Afdeling gekozen weg. In de eerste plaats moet worden bedacht dat als een ontheffingsbesluit betrekking heeft op een bestemmingsplan, tegen die ontheffing niet bij twee, maar slechts in één instantie beroep openstaat. Dit is anders als wordt aangenomen dat tegen de ontheffing zelfstandig beroep mogelijk is, aangezien dan de reguliere procedure uit de Awb moet worden gevolgd. In de tweede plaats biedt de geconcentreerde rechtsbescherming slechts een gedeeltelijke oplossing voor de bestaande onduidelijkheden omtrent de beroepsmogelijkheden tegen een provinciaal ontheffingsbesluit. Zo is het de vraag welke rechtsbescherming openstaat als GS weigeren ontheffing te verlenen. Kunnen (derde-)belanghebbenden dan wel bezwaar en beroep aantekenen? Of is dan ook noodzakelijk dat het gemeentebestuur een planologisch besluit neemt?

3. Naast de praktische kanttekeningen onder het vorige punt, speelt in de onderhavige zaak een meer fundamentele kwestie een rol. Het is namelijk de vraag hoe de keuze voor geconcentreerde rechtsbescherming zich verhoudt tot de leer van de formele rechtskracht. Als tegen een besluit bij de bestuursrechter niet (tijdig) of tot in laatste gewone aanleg zonder succes is opgekomen, dan verkrijgt het formele rechtskracht. Dit betekent dat in een ander geding van de rechtmatigheid van dat besluit wordt uitgegaan. Het idee achter de formele rechtskracht is dat daarmee zo snel mogelijk rechtszekerheid wordt geboden. Er wordt mee voorkomen dat belanghebbenden en de overheid te lang in onzekerheid verkeren over de rechtmatigheid van de in het besluit vastgelegde rechtsverhouding.

De leer van formele rechtskracht heeft onder meer belangrijke gevolgen voor gevallen van ketenbesluitvorming. Het is vaste jurisprudentie van de ABRvS dat het feit dat niet is opgekomen tegen een eerste besluit in de keten doorwerkt in een daaropvolgend besluit. Zie hierover in vergelijkbare zin Widdershoven in zijn annotatie onder ABRvS 4 mei 2011, AB 2011/318. Ook in deze uitspraak hebben we met een geval van ketenbesluitvorming te maken. Door B&W ontheffing te verlenen, staan GS toe dat met het projectbesluit wordt afgeweken van de Omgevingsverordening. Dat de ontheffing een beschikking is in de zin van art. 1:3 lid 2 Awb waartegen bezwaar en beroep mogelijk is, staat niet ter discussie. Van die mogelijkheid heeft appellante echter geen gebruikgemaakt.
De vraag is nu of de rechtmatigheid van het ontheffingsbesluit nog aan de orde kan komen in de procedure tegen het projectbesluit. De voorzieningenrechter in dit geschil, die direct uitspraak doet in de bodemprocedure, beantwoordt deze vraag ontkennend (Rb. Groningen (vzr.), 31 maart 2011, LJN BQ8485). Daarbij wordt het volgende overwogen: “De voorzieningenrechter stelt vast dat het college van GS bij besluit van 23 augustus 2010 ontheffing heeft verleend aan verweerder ten behoeve van het onderhavige projectbesluit. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het voornoemde besluit van GS zelfstandig appellabel […] en kan dit besluit om die reden niet in de beoordeling van het onderhavige projectbesluit worden betrokken. De stelling van verzoekster dat zij niet in kennis is gesteld van het ontheffingsbesluit van het college van GS en dat dit besluit om die reden betrokken dient te worden bij de beoordeling van het onderhavige projectbesluit laat onverlet dat verweerder bevoegd was om dit projectbesluit vast te stellen en kan niet leiden tot het door verzoekster beoogde doel, in die zin dat de gevraagde voorlopige voorziening wordt getroffen”. De voorzieningenrechter lijkt uit te gaan van de rechtmatigheid van de provinciale ontheffing. Hij stelt die rechtmatigheid niet ter discussie en neemt het standpunt in dat het B&W bevoegd was om het projectbesluit te nemen.
Kort daarna slaat de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak in een vergelijkbare zaak een andere weg in (ABRvS (vz.) 6 juli 2011, nr. 201106895/1/R1). De voorzitter oordeelt ‘dat de beslissing tot verlening van de ontheffing in dit geval voorafgaat aan en uitsluitend strekt ten behoeve van het besluit omtrent de vaststelling van het bestemmingsplan. Tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan, waarvoor de ontheffing nodig is, kunnen geconcentreerd rechtsmiddelen worden aangewend. In het kader van die procedure kunnen de bezwaren tegen de verleende ontheffing ten volle aan de orde worden gesteld en zal kunnen worden beoordeeld of het college van gedeputeerde staten in redelijkheid de ontheffing heeft kunnen verlenen en of de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan gebruik heeft mogen maken van de verleende ontheffing’.
De Afdeling oordeelt in de onderhavige uitspraak in vergelijkbare zin. In r.o. 2.4.1. stelt zij eerst dat het ontheffingsbesluit deel uitmaakt van het geding, waarbij zij overweegt dat de ontheffing uitsluitend met het oog op het projectbesluit is verleend. Vervolgens wordt de rechtmatigheid van het ontheffingsbesluit getoetst.
Het is opvallend dat de Afdeling bij haar oordeel geen aandacht besteedt aan de vraag of appellante belanghebbende is bij het provinciale ontheffingsbesluit. Zij wijst er uitsluitend op dat de keuze voor een geconcentreerde rechtsbescherming is gebaseerd op een streven naar een doelmatige rechtsgang. Dit terwijl de belanghebbendheid van appellante bepalend is voor de mogelijkheden van beroep tegen de ontheffing, en daarmee ook zeer relevant is in verband met de leer van de formele rechtskracht.

4. De leer van de formele rechtskracht zou in gevallen als de onderhavige buiten beschouwing blijven als wordt aangenomen dat burgers geen belanghebbenden kunnen zijn bij een provinciaal ontheffingsbesluit. In dat geval zou voor hen geen beroep openstaan tegen dat besluit. De rechtmatigheid van de ontheffing kan dan aan de orde worden gebracht tijdens een procedure tegen het gemeentelijke besluit waarop het betrekking heeft.

In de literatuur wordt aangenomen dat burgers wel (derde-)belanghebbenden kunnen zijn bij het besluit van GS om ontheffing te verlenen. Met het ontheffingsbesluit wordt een principiële keus gemaakt of het provinciaal ruimtelijk beleid, zoals dat juridisch bindend is vertaald in de verordening, wel of niet in de weg staat aan de ruimtelijke ontwikkeling die het gemeentebestuur voor ogen heeft. In die zin kan het ontheffingsbesluit ook burgers in hun belang raken. Zie bijvoorbeeld P.J.J. van Buuren e.a., Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht, Deventer: Kluwer 2010, p. 363 en mijn annotatie onder Rb. Haarlem 17 januari 2011, TBR 2011/61.
Toch is er wel wat te zeggen voor het standpunt dat burgers niet in hun belangen worden geraakt door een provinciaal ontheffingsbesluit. Dat besluit brengt op zichzelf namelijk geen wijzigingen aan in de rechten, plichten en bevoegdheden die grondgebruikers hebben op grond van het geldende bestemmingsplan. Het biedt de gemeenteraad of B&W slechts de ruimte om een planologisch besluit te nemen in afwijking van de provinciale verordening. Daarom kan worden betoogd dat de ontheffing pas een directe juridische binding voor de burger verkrijgt op het moment dat die nadere besluitvorming heeft plaatsgevonden. De Rechtbank Groningen volgt deze lijn in een beroep tegen een besluit waarin GS op grond van een verordening de begrenzing van het bestaand bebouwd gebied hebben aangewezen (Rb. Groningen, 28 april 2011, LJN BQ9087).

5. Tot slot zij gewezen op de Wijzigingswet Wro die momenteel aanhangig is bij de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2010/11, 32 821, nr. 2). Met het wetsvoorstel wordt onder meer getracht duidelijkheid te scheppen in de rechtsbescherming die openstaat tegen het ontheffingsbesluit. Er is voor gekozen die rechtsbescherming te concentreren in de procedure tegen het besluit ten behoeve waarvan de ontheffing is verleend. Zie voor een uitgebreide bespreking van dit wetsvoorstel F.A.G. Groothuijse en D. Korsse, ‘De ontheffingsbevoegdheid in provinciale ruimtelijke verordeningen in het licht van de wijzigingswet Wro’, TO 2011, p. 82-92.

Het wetsvoorstel biedt alleen een grondslag voor bevoegdheden op basis waarvan afwijking van de provinciale verordening kan worden toegestaan in gevallen die bij het vaststellen van die verordening niet zijn voorzien. Bepalingen waarin GS de mogelijkheid wordt geboden onder specifiek genoemde voorwaarden ontheffing te verlenen zijn niet (langer) toegestaan. Dergelijke ontheffingsbevoegdheden komen momenteel echter in grote getale voor. De provinciale verordeningen zullen op dit punt moeten worden herzien.
Onder de herziene Wro zullen PS in de verordening zelf aan moeten geven in welke gevallen van een verbod kan worden afgeweken. De beoordeling of een van de genoemde gevallen zich voordoet moet worden overgelaten aan het gemeentebestuur. De Wijzigingswet voorziet niet in een mogelijkheid om die beoordeling voor te behouden aan GS door aan de afwijkingsmogelijkheden een ontheffingsvereiste te verbinden. Desalniettemin kan de gemeentelijke keuze om gebruik te maken van de geboden afwijkingsruimte door GS worden gecontroleerd. Zij kunnen het planologisch besluit treffen met een reactieve aanwijzing als het gemeentebestuur de grenzen van de geboden beleidsvrijheid overschrijdt.