Datum: 03-04-2012

Door: Marieke Kaajan Alle publicaties »

Gebiedsbescherming in het wetsvoorstel natuur: oude wijn in nieuwe zakken?!

Marieke Kaajan schreef het artikel “Gebiedsbescherming in het wetsvoorstel natuur: oude wijn in nieuwe zakken?!”, MenR. 2011/181.

Samenvatting

Op 6 oktober is (eindelijk) het ontwerp-wetsvoorstel natuur[1] ter consultatie bekendgemaakt. Dit wetsvoorstel voorziet in een nieuw wettelijk kader voor de natuurwetgeving, ter bescherming van gebieden, soorten en houtopstanden door integratie van de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Boswet. In dit artikel wordt, na een korte inleiding, het wetsvoorstel besproken, voor zover het de vervanging van deNatuurbeschermingswet 1998 (verder Nb-wet 1998) betreft. Geconcludeerd wordt dat er op papier een verduidelijking — en daarmee een verbetering — wordt voorgesteld. Onduidelijkheid en onzekerheid voor de praktijk blijven echter bestaan. Dit is evenwel geen gevolg van het wetsvoorstel, doch is inherent aan de Europese regelgeving die ten grondslag ligt aan de nationale gebiedsbescherming.

1.Inleiding; aanleiding voor het wetsvoorstel

Reeds in 2008 kondigde het kabinet aan dat de Nb-wet 1998, de Flora- en faunawet (verder Ffw) en de Boswet in één wet zouden worden geïntegreerd.[3] In 2009 werd dit voornemen gevolgd door een uitgebreid plan van aanpak van de Minister van LNV.[4] Nu is er eindelijk een wetsvoorstel. De redenen om te komen tot een integrale Wet natuur zijn divers. Als hoofdredenen noemt het wetsvoorstel[5] (i) een nauwkeurige aansluiting bij internationale verplichtingen, waarmee een adequaat beschermingsniveau wordt verzekerd en een gelijk speelveld voor Nederlandse ondernemingen wordt bevorderd; (ii) te komen tot een meer ontwikkelingsgericht en minder belastend wettelijk stelsel om aldus een positieve bijdrage te leveren aan de gewenste economische en maatschappelijke ontwikkelingen; (iii) het neerleggen van bevoegdheden bij één bestuurslaag die opereert op een schaalgrootte die aansluit bij de problematiek en die zo dicht mogelijk bij de burgers is gelegen (in casu de provinciale bestuurslaag) en (iv) te komen tot een versterking van het handhavingsinstrumentarium.[6]

Velen hebben al eerder geconstateerd dat de huidige natuurwetten onnodig ingewikkeld en complex zijn.[7] De recente wijziging van deze wetten als gevolg van de Crisis- en herstelwet[8] hebben nog eens tot meer regels en wettelijke bepalingen geleid, zonder dat hiermee een verduidelijking van het regime is bereikt.[9] Vooral de onzekerheid die aan dit complexe stelstel kleeft, wordt in de praktijk als belastend ervaren. In die zin is het dan ook positief dat er nu concrete stappen voor een nieuwe wet worden gesteld. De vraag blijft echter of hiermee een wettelijk systeem ontstaat waarmee men in de praktijk beter uit de voeten kan dan het huidige stelsel en waarmee onzekerheden — bijvoorbeeld over de vraag of een overheidstoestemming nodig is voor een bepaalde activiteit en, zo ja, of deze kan worden verleend — worden beperkt. Deze vraag zal centraal staan bij het bespreken van het Nb-wet 1998-gedeelte van het wetsvoorstel. De volgende onderwerpen komen daarbij aan de orde: (i) bestuurlijke verantwoordelijkheidsverdeling; (ii) de bescherming van gebieden en (iii) overige instrumenten ter vereenvoudiging en verduidelijking. Voorts wordt ingegaan op het gegeven dat het wetsvoorstel geen specifieke regeling kent met betrekking tot bestaand gebruik, zoals thans wel het geval is. Daarmee komen de hoofdelementen van het wetsvoorstel voor zover het de gebiedsbescherming betreft aan de orde. Uiteraard blijven ook aspecten buiten beschouwing. Dat geldt ten eerste voor zover het de onderdelen van de Wet natuur betreft waarmee de Ffw en de Boswet worden vervangen.[10] Ook delen van het gebiedsbeschermingsrecht blijven in dit artikel buiten beschouwing. Voor de praktijk het meest relevant is ten eerste de uitbreiding van de werkingssfeer van de Wet natuur naar de exclusieve economische zone.[11] Ook van belang om hier te vermelden is dat het wetsvoorstel uitgaat van een andere definitie van ‘Natura 2000-gebied’ dan de huidige definitie in art. 1, sub n, Nb-wet 1998, waardoor ook buitenlandse Natura 2000-gebieden onder de werkingssfeer van de Wet natuur vallen.[12]

2.Bestuurlijke verantwoordelijkheidsverdeling

Uitgangspunt in het wetsvoorstel is dat de taken en verantwoordelijkheden zo veel mogelijk bij de provincies worden neergelegd. Een uitzondering wordt gemaakt in die situaties waarin regie op nationaal niveau onmisbaar is, al dan niet vanwege nationale belangen of internationale verplichtingen. In die gevallen is het Rijk — en dan vooral de Minister van EL&I — bevoegd gezag. De regeling over de bevoegdheidsverdeling is opgenomen in art. 1.3 van het wetsvoorstel.[13] Qua bevoegdheidsverdeling tussen Rijk en provincies leidt het wetsvoorstel niet tot een aanmerkelijke wijziging.

Er is wel voorzien in een vereenvoudiging van de bevoegdheidsverdeling tussen provincies. Op grond van de Nb-wet 1998 is de ligging van het betrokken Natura 2000-gebied primair bepalend voor de vraag welk college van gedeputeerde staten bevoegd is. Indien een project of handeling echter hoofdzakelijk gevolgen kan hebben voor een gedeelte van een Natura 2000-gebied dat is gelegen binnen één provincie, zijn thans gedeputeerde staten van die provincie bevoegd.[14] Terecht wordt in de memorie van toelichting geconstateerd dat deze verdeling niet wenselijk is.[15]Het in de memorie van toelichting beschreven bezwaar dat de ene provincie aldus kan besluiten over activiteiten in andere provincies vind ik daarbij overigens geen doorslaggevend argument; evengoed kan immers gesteld worden dat het voor de hand ligt dat een provincie zeggenschap houdt over de Natura 2000-gebieden die geheel of hoofdzakelijk zijn gelegen in de eigen provincie.[16] Het tweede in de memorie van toelichting genoemde argument voor de voorgenomen wijziging acht ik wel relevant: het is in de praktijk lang niet altijd eenvoudig om op voorhand te bepalen in welk deel van een gebied de effecten van bepaalde handelingen zich in hoofdzaak kunnen voordoen. Aldus is het evenmin eenvoudig om op voorhand te bepalen welk college van gedeputeerde staten bevoegd gezag is.

Om aan dit bezwaar tegemoet te komen, wordt voorgesteld gedeputeerde staten van de provincie waar de activiteit plaatsvindt of het project wordt uitgevoerd als bevoegd gezag aan te merken, met dien verstande dat een besluit in overeenstemming met gedeputeerde staten van een andere provincie genomen dient te worden indien een activiteit ook nadelige gevolgen heeft voor een gedeeltelijk in een andere provincie gelegen Natura 2000-gebied.[17] Daarmee wordt ook aangesloten bij de ‘één-loket-gedachte’ die het uitgangspunt is van de Wabo.[18] Deze één-loket-gedachte lijkt echter niet te gelden voor zover het de bevoegdheid van de Minister van EL&I betreft. Zo kan de minister, krachtens een nog op te stellen AMvB, bevoegd zijn in geval van activiteiten of projecten die gevolgen hebben voor bij deze AMvB aangewezen categorieën van gebieden.[19] Hier is de plaats van de activiteit kennelijk niet bepalend. Het wetsvoorstel regelt daarbij niets over de vraag of in die gevallen de minister bevoegd is voor de gehele activiteit of het gehele project, of alleen voor zover het de gevolgen van deze activiteit of dit project voor de bij AMvB aangewezen gebieden betreft. In het verleden heeft dit al tot interessante jurisprudentie geleid,[20] gevolgd door een aanpassing van het Besluit vergunningenNatuurbeschermingswet 1998 waarin de bevoegdheid van de minister is geregeld. Daardoor is in het huidige regime in bepaalde omstandigheden zowel een Nb-wet 1998-vergunning van de minister als van gedeputeerde staten benodigd. Wordt nu beoogd dit regime te continueren — en hoe strookt dit met de één-loket-gedachte en met het uitgangspunt dat de bevoegdheid op provinciaal niveau komt te liggen?[21] — of moet de nieuwe regeling zo worden begrepen dat de minister bij uitsluiting bevoegd is in de bij AMvB beschreven situaties? De regeling (of de memorie van toelichting) zou op dit punt verduidelijkt kunnen worden, doch wellicht biedt de nog vast te stellen AMvB ook al duidelijkheid.

3.Bescherming van gebieden

3.1.

Hoofdlijnen nieuw beschermingsregime

Hoofdstuk 2 van het wetsvoorstel heeft betrekking op de bescherming van gebieden. Dit hoofdstuk betreft een duidelijke vereenvoudiging ten opzichte van het huidige beschermingsregime. Dat blijkt niet alleen uit het feit dat de gebiedsbescherming in dit hoofdstuk is geregeld in slechts tien artikelen maar ook uit de korte en bondige formulering van deze artikelen. Dat is zeker een aanwinst ten opzichte van het huidige stelsel. Na invoering van het wetsvoorstel bestaat het gebiedsbeschermingsregime op hoofdlijnen uit de volgende elementen: (i) aanwijzing van Natura 2000-gebieden en de vaststelling van instandhoudingsdoelstellingen voor deze gebieden,[22] (ii) de verplichting zorg te dragen voor actieve instandhoudingsmaatregelen en om zorg te dragen voor passende maatregelen[23] en (iii) een regime voor een zorgvuldige beoordeling van nieuwe plannen en projecten die de natuurwaarden van een gebied kunnen aantasten.[24]

De regeling in het wetsvoorstel ten aanzien van de aanwijzing van gebieden wijkt daarbij inhoudelijk niet af van de huidige regeling in art. 10ae.v. Nb-wet 1998 en blijft hierna dan ook buiten beschouwing. Nieuw, in art. 2.1 lid 6 van het wetsvoorstel, is in dit verband nog wel een uitdrukkelijke verplichting voor de Minister van EL&I om zorg te dragen voor actualisering van de aanwijzingsbesluiten, tegenover de huidige bevoegdheid[25] tot wijziging van de instandhoudingsdoelstellingen die onderdeel uitmaken van een aanwijzingsbesluit.

3.2.

Omvang beschermingsregime

Voorgesteld wordt het beschermingsregime te beperken tot gebieden waarvoor op grond van internationale verplichtingen (en dan in het bijzonder de Vogel- en Habitatrichtlijn) bescherming is vereist. Hiermee vervallen de nationale doelen (zoals het in de praktijk vaak moeilijk toetsbare ‘open en weidse karakter’ van sommige gebieden[26]) en het specifieke beschermingsregime voor beschermde natuurmonumenten.[27] Ook dat kan, tenminste vanuit het oogpunt van duidelijkheid en het creëren van ontwikkelingsruimte, als positief worden beschouwd.[28] Ten aanzien van deze nationale doelen — die op dit moment wel deel uitmaken van diverse aanwijzingsbesluiten — is in art. 9.2 lid 1 bepaald dat deze van rechtswege vervallen. Ter verduidelijking kan de minister vervolgens de tekst van het aanwijzingsbesluit opnieuw vaststellen.[29] Ik kan me voorstellen dat deze verduidelijking in de praktijk ten zeerste gewenst is. Afgevraagd kan dan ook worden of deze bevoegdheid tot gewijzigde vaststelling van het aanwijzingsbesluit niet zou moeten worden omgezet in een verplichting. Huidige aanwijzingsbesluiten bevatten verder in sommige gevallen zogeheten complementaire doelen, zijnde doelen ten aanzien van de ontwikkeling van nog niet in Natura 2000-gebieden aanwezige natuurwaarden. Deze doelen zijn, aldus de memorie van toelichting,[30] weliswaar van belang voor het streven om op landelijk niveau een gunstige staat van instandhouding voor bepaalde habitats en habitats van soorten te realiseren, maar de Habitatrichtlijn eist niet dat zij deel uitmaken van het specifieke gebiedsbeschermingsregime. Het wetsvoorstel beoogt ook deze complementaire doelen van rechtswege te laten vervallen. Het is echter de vraag of dit nu duidelijk uit de tekst van art. 9.2 lid 1 blijkt. In dit artikel wordt immers verwezen naar de doelstellingen als bedoeld in art. 10a lid 3 Nb-wet 1998 en daarmee naar de ‘doelstellingen ten aanzien van het behoud, het herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied, anders dan vereist ingevolge de’ Habitat- enVogelrichtlijn. Uit de aanwijzingsbesluiten zelf blijkt echter lang niet altijd duidelijk welke instandhoudingsdoelstellingen moeten worden beschouwd als complementaire en dus niet-verplichte doelstellingen. In zoverre had het ook hier voor de hand gelegen dat er voor de minister inart. 9.2 lid 2 een verplichting tot het opnieuw vaststellen van de tekst van het aanwijzingsbesluit zou zijn opgenomen in plaats van een bevoegdheid. Daarmee kan veel onduidelijkheid in de praktijk worden voorkomen.

3.3.

Instandhoudings- en passende maatregelen

Paragraaf 2.2 van het wetsvoorstel bevat een nadere regeling voor het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen. Dergelijke maatregelen dienen door de lidstaten getroffen te worden ter uitvoering van art. 6 lid 1 en lid 2 van de Habitatrichtlijn.[31] Ook deze paragraaf siert zich door zijn eenvoud en kan om die reden worden beschouwd als een verbetering ten opzichte van de huidige regeling in de Nb-wet 1998. De meest in het oog springende wijzigingen ten opzichte van het huidige systeem worden hierna besproken.

Het betreft ten eerste de in art. 2.2 opgenomen algemene verplichting voor gedeputeerde staten om zorg te dragen voor het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen. Vanuit de wens van het wetsvoorstel om zo veel mogelijk aan te sluiten bij de terminologie van deHabitatrichtlijn, valt niet eenvoudig te verklaren waarom in art. 2.2 niet is gekozen voor exact dezelfde formulering als in art. 6 lid 1 en lid 2 van de Habitatrichtlijn. In dit artikel wordt weliswaar verwezen naar deze bepalingen uit de Habitatrichtlijn, maar er zijn toch ook duidelijke verschillen in formulering; verschillen die wellicht in de praktijk kunnen leiden tot een andere invulling van de nationale verplichting dan waartoe de Habitatrichtlijn verplicht. Zo bevat de Habitatrichtlijn een concrete verplichting tot het treffen van instandhoudings- en passende maatregelen (door de formulering: ‘de Lid-Staten treffen’), terwijl art. 2.2 bepaalt dat gedeputeerde staten ervoor zorg dragen dat deze maatregelen worden getroffen. De praktijk moet uitwijzen of dit inderdaad leidt tot een nuancering van de uit de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichting tot het treffen van maatregelen. Verder valt op dat maatregelen moeten worden getroffen ‘die nodig zijn voor Natura 2000-gebieden, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen’. Hoe verhoudt zich echter deze formulering tot de verplichting uit art. 6 lid 2 Habitatrichtlijn om maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor beschermingszones zijn aangewezen, voor zover deze factoren een significant effect zouden kunnen hebben? Moet ‘nodig zijn’ zo worden geïnterpreteerd dat handelen alleen is vereist als een significant effect zou kunnen optreden, of is juist beoogd gedeputeerde staten een ruimere bevoegdheid (of zelfs verplichting?) tot handelen toe te kennen? Het verdient aanbeveling om onduidelijkheden ten opzichte van het regime van de Habitatrichtlijn te voorkomen door de formulering van art. 2.2 in lijn te brengen met art. 6 lid 1 en lid 2 Habitatrichtlijn.

Art. 2.3 bevat een regeling voor het vaststellen voor beheerplannen. Deze regeling kan worden beschouwd als een vereenvoudigde versie van de huidige regeling in art. 19a en 19b Nb-wet 1998. Een aantal (opmerkelijke) verschillen wordt hierna besproken. Ten eerste worden provincies ook bevoegd voor de vaststelling van beheerplannen voor terreinen die worden beheerd onder verantwoordelijkheid van de Minister van EL&I Dit zou de vaststelling van beheerplannen in de praktijk moeten versnellen, nu Natura 2000-gebieden soms deels vallen onder verantwoordelijkheid van de minister (en door Staatsbosbeheer worden beheerd). Dit kan worden beschouwd als een positieve wijziging. Vanuit het uitgangspunt dat nationale doelstellingen geen deel meer uit maken van de gebiedsbescherming van Natura 2000-gebieden ligt het vervolgens voor de hand dat het beheerplan ook geen betrekking meer heeft of kan hebben te hebben op deze doelstellingen. Verder is beoogd de doorwerking van beheerplannen te versterken. Dit is geregeld in art. 2.3 lid 3 van het wetsvoorstel.[32] Dit artikel bevat de verplichting voor bestuursorganen om de in het beheerplan opgenomen instandhoudingsmaatregelen te treffen, voor zover deze bestuursorganen met deze maatregelen hebben ingestemd. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om maatregelen ten aanzien van waterpeil en waterkwaliteit, getroffen door waterschappen. Op zich is het een praktische bijkomstigheid dat er nu een duidelijke verplichting wordt geïntroduceerd voor bestuursorganen om maatregelen te treffen waarmee zij hebben ingestemd — maar wat gebeurt er als er geen instemming volgt en het treffen van deze maatregelen wenselijk of zelfs noodzakelijk is om het beoogde beheerniveau te bereiken? Zou dan uit art. 2.2 — met daarin de algemene zorgplicht voor gedeputeerde staten tot het treffen van maatregelen — volgen dat gedeputeerde staten deze maatregelen zelf dienen te treffen? Of verplicht de algemene zorgplichtbepaling van art. 1.8 van het wetsvoorstel andere bestuursorganen om in te stemmen, aangezien art. 1.8 onder andere vereist dat noodzakelijke maatregelen worden getroffen indien nadelige gevolgen kunnen worden veroorzaakt voor een Natura 2000-gebied door handelen of nalaten? Het is maar de vraag of dit in de praktijk werkbaar is en leidt tot de — kennelijk — gewenste doorwerking.

In art. 2.4 is ten slotte een algemeen inzetbare aanschrijvingsbevoegdheid voor gedeputeerde staten opgenomen om activiteiten te beperken of te verbieden. Deze regeling lijkt op de huidige regeling in art. 19c lid 2 Nb-wet 1998 en de specifieke regeling bij handelen en projecten die niet leiden tot een toename van stikstofbelasting op voor stikstof gevoelige habitats,[33] doch er zijn in ieder geval twee belangrijke verschillen. Ten eerste is de bevoegdheid om activiteiten te beperken of te verbieden in art. 19c lid 2 Nb-wet 1998 beperkt tot bestaand gebruik, terwijl art. 2.4betrekking heeft op activiteiten. Dit begrip is in het wetsvoorstel niet gedefinieerd, doch uit de MvT volgt dat de aanschrijvingsbevoegdheid kan worden ingezet ten aanzien van bestaande activiteiten, nieuwe activiteiten en voorgenomen activiteiten.[34] De aanschrijvingsbevoegdheid kan echter niet worden ingezet ten aanzien van een vergunningplichtig project.[35] Dat ligt ook voor de hand: in dat geval kan immers via een wijziging of intrekking van deze vergunning eenzelfde resultaat worden bereikt als met een aanschrijvingsbevoegdheid.[36] Met de uitbreiding van de aanschrijvingsbevoegdheid zoals nu voorzien wordt tegemoet gekomen aan kritiek uit de praktijk, dat het huidige art. 19c ontoereikend is en niet kan worden beschouwd als een uitwerking van de verplichting voor lidstaten om passende maatregelen te treffen als bedoeld in art. 6 lid 2 Habitatrichtlijn.[37] Deze Europese verplichting heeft immers ook betrekking op andere activiteiten dan bestaand gebruik. De voorgenomen wijziging leidt er dan ook toe dat het Nederlandse regime beter in overeenstemming zal zijn met de Habitatrichtlijn. Nieuw is voorts dat provinciale staten ook in een provinciale verordening voor categorieën van gevallen kunnen voorschrijven dat maatregelen dienen te worden getroffen.[38] Deze bepaling vertoont overeenkomsten met de generieke maatregelen die thans ter voorkoming van verslechtering van voor stikstof gevoelige habitats op grond van art. 19ke lid 3 Nb-wet 1998, kunnen worden opgelegd. Het feit dat deze bevoegdheid nu wordt uitgebreid tot allerhande (andere) activiteiten, kan m.i. worden beschouwd als een pluspunt van het wetsvoorstel. Het ligt immers niet voor de hand dat een dergelijke bevoegdheid wordt beperkt tot een bepaalde oorzaak van (mogelijke) verslechtering, zoals thans het geval is. Voorts kan het onder bepaalde omstandigheden zeker effectief zijn als generieke maatregelen worden opgelegd.

3.4.

Vergunningplicht voor projecten en plannen

Paragraaf 2.3 van het wetsvoorstel regelt de passende beoordeling van plannen en projecten. Deze paragraaf is voor de uitvoeringspraktijk het meest van belang. Ook hier is weer een vereenvoudiging van het wettelijk stelsel doorgevoerd, wat heeft geleid tot drie overzichtelijke artikelen.Art. 2.7 in combinatie met art. 2.8 bevat de verplichting om een passende beoordeling op te stellen en regelt wanneer een plan kan worden vastgesteld dan wel een vergunning voor een project kan worden verleend; art. 2.9 geeft uitzonderingen op deze verplichting. Met deze artikelen worden art. 6 lid 3 en lid 4 van de Habitatrichtlijn geïmplementeerd. De meest opmerkelijke veranderingen ten opzichte van de Nb-wet 1998 worden hierna besproken.

Ten eerste voorziet het wetsvoorstel in het vervallen van de huidige vergunningplicht voor ‘andere handelingen’, zoals opgenomen in art. 19d lid 1 Nb-wet 1998. De Habitatrichtlijn kent het begrip ‘andere handeling’ naast ‘projecten’ niet, zodat deze wijziging niet erg opmerkelijk is. Dit zal voor de praktijk (positieve) consequenties hebben. Weliswaar wordt, gezien de ruime definitie die wordt gehanteerd van het begrip project, niet snel aangenomen dat een bepaalde activiteit niet als project maar als ‘andere handeling’ moet worden beschouwd,[39] maar de toetsing van andere handelingen is belangrijker geworden sinds de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) d.d. 30 maart 2010.[40] Met deze uitspraak — en vergelijkbare uitspraken van latere datum[41] — is duidelijk geworden dat bestaande activiteiten als ‘andere handelingen’ bij de vergunningverlening van een uitbreiding van deze activiteiten dienen te worden betrokken, indien deze uitbreiding op zichzelf beschouwd als een vergunningplichtig project moet worden aangemerkt.[42] Het vervallen van deze vergunningplicht in het wetsvoorstel, zal dan ook naar verwachting tot gevolg hebben dat deze jurisprudentielijn van de ABRvS niet langer van toepassing kan worden geacht. De wijze waarop bestaande activiteiten onder het nieuwe wettelijk regime nog getoetst kunnen of moeten worden, komt in paragraaf 5van dit artikel aan de orde.

Ten tweede vervalt de mogelijkheid om voor projecten die ook vergunningplichtig zijn op grond van de Wabo, een afzonderlijke ‘gebiedstoestemming’ aan te vragen. Voorgesteld wordt dat de gebiedstoestemming en de toets waartoe de Habitatrichtlijn verplicht deel uitmaakt van de omgevingsvergunning, voor zover deze is vereist. Vooralsnog wordt daarbij uitgegaan van het systeem van de verklaring van geen bedenkingen, af te geven door het bevoegd gezag voor de vergunning die is vereist voor projecten met mogelijk significant negatieve gevolgen. Door het vervallen van de huidige aanhakende toestemming, met de optie om voorafgaand aan het aanvragen van een omgevingsvergunning een aparte gebiedstoestemming te verkrijgen,[43] zal het straks niet meer mogelijk zijn om eerst te bezien in hoeverre de — voor de praktijk vaak de meest lastige en in tijd meest kritieke — gebiedstoestemming kan worden verkregen voordat een omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Aan dit probleem kan echter tegemoet gekomen worden door een gefaseerde omgevingsvergunning aan te vragen, waarbij de eerste fase bestaat uit de gebiedstoestemming. Weliswaar leidt dit mogelijk tot wat vertraging, doch daarmee kan wel eerst zekerheid worden verkregen of de voorgenomen activiteit op dit punt vergunbaar is.

Met art. 2.7 en 2.8 wordt vrijwel letterlijk de regeling uit art. 6 lid 3 en lid 4 Habitatrichtlijn in nationale wetgeving overgenomen. Dat is een duidelijke verbetering ten opzichte van de huidige systematiek. Voor een afwijkende formulering is echter gekozen in geval in het Natura 2000-gebied een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort aanwezig is, in relatie met de dwingende redenen van groot openbaar belang die dan een rechtvaardiging kunnen vormen voor het toestaan van een plan of project. Op dit punt bevat de Habitatrichtlijn[44] een beperking in de mogelijk aan te voeren dwingende redenen (behoudens advies van de Europese Commissie) ‘wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is’. Wat onder betrokken gebied moet worden verstaan, is niet nader toegelicht. Deze beperking van mogelijke dwingende redenen is in art. 2.8 lid 5 opgenomen in het geval dat een plan of project ‘significante gevolgen kan hebben voor een prioritair type natuurlijke habitat of een prioritaire soort’. Toegegeven moet worden dat de formulering van art. 2.8 lid 5 in het wetsvoorstel duidelijker is dan het equivalent van deze regeling in de Habitatrichtlijn. De gekozen formulering is ook in overeenstemming met de uitleg die de ABRvS geeft aan de specifieke verplichting die geldt bij prioritaire soorten en habitats.[45] Gelet op het uitgangspunt van het wetsvoorstel om aan te sluiten bij de formulering uit de Habitatrichtlijn kan echter wel afgevraagd worden waarom in art. 2.8 lid 5 gekozen is voor een afwijkende formulering.[46] Had niet beter volstaan kunnen worden met de tekst van art. 6 lid 4 Habitatrichtlijn, in combinatie met een duidelijke toelichting in de memorie van toelichting, al dan niet met verwijzing naar (Europese en Afdelings)jurisprudentie op dit punt?

4.Uitzonderingen op individuele toetsing; geen vergunningplicht

Het wetsvoorstel kent voorts een aantal instrumenten, dat in de praktijk tot vereenvoudiging en verduidelijking zou moeten leiden, zodat particulieren sneller inzicht krijgen in de vraag of een bepaalde activiteit gerealiseerd kan worden. De basis voor deze instrumenten is gelegd in art. 1.9 en 2.9 van het wetsvoorstel. Beide regelingen worden hierna kort besproken.

4.1.

Via programmatische aanpak

Art. 1.9 voorziet in het continueren van de programmatische aanpak zoals de Nb-wet 1998 deze nu kent ter vermindering van de stikstofdepositie.[47] Er zijn echter duidelijke verschillen met de huidige regeling. Ten eerste bevat het wetsvoorstel zelf niet — anders dan deNb-wet 1998 — een gedetailleerde regeling over inhoud, opzet en totstandkoming van het programma, maar is bepaald dat een en ander bij ministeriële regeling nader wordt uitgewerkt, waarbij in lid 2 wel de minimale vereisten voor een programma zijn beschreven.[48] Dit biedt ook de mogelijkheid om de huidige stikstofregeling minder te detailleren en te vereenvoudigen.[49] Ten tweede is de mogelijkheid voor een programmatische aanpak niet beperkt tot gevolgen voor een Natura 2000-gebied vanwege stikstofdepositie. Daarbij kan zowel voor een landelijke aanpak onder verantwoordelijkheid van het Rijk als voor een regionale aanpak onder verantwoordelijkheid van een of meerdere provincies gekozen worden.[50] Beoogd wordt de thans in ontwikkeling zijnde programmatische aanpak voor stikstof op art. 1.9 van het wetsvoorstel te baseren. Dit is geregeld in het overgangsrecht bij het wetsvoorstel.[51]

Het uitbreiden van de huidige programmatische aanpak ligt voor de hand en zal zeker een bijdrage kunnen leveren aan het creëren van ontwikkelingsruimte voor nieuwe activiteiten en het verbeteren van de kwaliteit van Natura 2000-gebieden. De ervaringen die nu worden opgedaan in het kader van het opstellen van de stikstofprogramma’s kunnen daarbij een handvat bieden om te komen tot een praktische en werkbare regeling. De eerste gehoorde ervaringen uit de praktijk met de stikstofprogramma’s die op dit moment in voorbereiding zijn, zijn echter niet overwegend positief en laten in ieder geval zien dat het niet eenvoudig is om te komen tot een werkbaar programma. Daarnaast is het nog maar de vraag in hoeverre de programma’s daadwerkelijk uitgevoerd zullen worden; worden hiervoor bijvoorbeeld voldoende financiële middelen beschikbaar gesteld? Al met al kan dan ook ten aanzien van deze regeling worden geconcludeerd dat het een goed begin is om de programmatische aanpak te verbreden en om mogelijkheden voor flexibiliteit in te bouwen in het wettelijk systeem. De praktijk zal verder moeten uitwijzen of dit ook daadwerkelijk een positieve bijdrage zal leveren aan het creëren van voldoende (ontwikkelings)ruimte binnen de wettelijke kaders. Dat geldt te meer, nu een uitzondering op de vergunningplicht voor een activiteit die is opgenomen in het programma alleen in overeenstemming met de Habitatrichtlijn is als ook daadwerkelijk is zeker gesteld dat deze activiteit niet kan leiden tot significante effecten op het betrokken Natura 2000-gebied. Met andere woorden: als ook zeker is gesteld dat de maatregelen, opgenomen in het programma en waardoor ontwikkelingsruimte voor nieuwe activiteiten wordt gecreëerd, het beoogde effect zullen hebben. Een dergelijke waarborg ontbreekt echter in het wetsvoorstel, nu de uitzondering op de vergunningplicht reeds geldt op het moment dat een activiteit is opgenomen in het programma.[52]

4.2.

Via het beheerplan of ministeriële/provinciale regeling

Een tweede wijze om op voorhand duidelijkheid te creëren over de toelaatbaarheid van bepaalde activiteiten wordt geboden in art. 2.9 van het wetsvoorstel. Op grond van dit artikel geldt ten eerste geen vergunningplicht voor projecten indien deze projecten zijn opgenomen in een beheerplan of een programma als bedoeld in art. 1.9. Voorts kunnen categorieën van projecten waarvoor geen vergunningplicht geldt, bij provinciale verordening worden aangewezen. Duidelijkheid over de vraag wanneer al dan niet sprake is van significante gevolgen — en dus over de vraag wanneer een bepaald project of plan kan worden toegestaan — kan worden geboden in een ministeriële regeling. Deze regeling kan zowel bepalen in welke omstandigheden geen sprake is van significante gevolgen[53] of de wijze waarop wordt vastgesteld of sprake is van significante gevolgen.[54]

De huidige Nb-wet 1998 bevat min of meer gelijkluidende voorzieningen. Handelingen opgenomen in een beheerplan zijn op grond van art. 19d lid 2 Nb-wet 1998 vrijgesteld van de vergunningplicht. Het van de vergunningplicht uitsluiten van categorieën van projecten is mogelijk op grond van art. 19da Nb-wet 1998,[55] met als enig verschil dat thans hiervoor een AMvB vereist is in plaats van straks een provinciale verordening. Ook de mogelijkheid om bij ministeriële regeling te regelen op welke wijze significante gevolgen worden bepaald, kent de Nb-wet 1998 al.[56]Voor zover het de gevolgen van stikstofdepositie betreft, bevat de Nb-wet 1998 ten slotte een regeling ter zake van de vraag wanneer nimmer sprake is van een significant negatief effect,[57] met dien verstande dat de ABRvS in de uitspraak van 7 september 2011[58] feitelijk heeft geoordeeld dat deze regeling in strijd is met Europees recht.

In dat opzicht biedt het wetsvoorstel dus weinig nieuws. Daarnaast is het nog maar de vraag in hoeverre het in de praktijk mogelijk zal zijn om dergelijke regelingen op te stellen. Immers, een min of meer generieke uitzondering op de vergunningplicht is alleen mogelijk indien op voorhand voor alle uitgezonderde projecten met zekerheid kan worden gesteld dat significant negatieve effecten zich nimmer zullen kunnen voordoen.[59]Deze zekerheid kan alleen worden geboden door het uitvoeren van onderzoek dat qua inhoud gelijk zal zijn aan een passende beoordeling, met dien verstande dat dit onderzoek waarschijnlijk complexer zal zijn dan een passende beoordeling. Het onderzoek betreft dan immers een categorie van projecten (en niet, zoals gebruikelijk, maar één project). Ook in de MvT bij het wetsvoorstel wordt aangegeven dat, mede om de hiervoor beschreven redenen, niet verwacht wordt dat op korte termijn gebruik gemaakt zal worden van de mogelijkheden die art. 2.9 zal bieden.[60] Ten zeerste kan dan ook getwijfeld worden aan de noodzaak van een wettelijke regeling op dit punt. Wel wordt beoogd om het huidige art. 19kd Nb-wet 1998 — waarin een specifieke regeling is opgenomen voor situaties waarin de gevolgen van stikstofdepositie niet bij de vergunningverlening hoeven te worden betrokken — in een ministeriële regeling over te nemen. Prettige bijkomstigheid daarvan is dat deze stikstofregeling op een relatief eenvoudige wijze in overeenstemming kan worden gebracht met Europees recht en dat daarmee ook invulling kan worden gegeven aan eerdergenoemde uitspraak van de ABRvS van 7 september 2011.

5.Wat wordt er niet (langer) geregeld?

Het aantal artikelen uit de Nb-wet 1998 wordt met het wetsvoorstel ten minste gehalveerd. Het is dan ook niet verwonderlijk dat niet alles uit de Nb-wet 1998 in het wetsvoorstel is overgenomen. Het meest in het oog springt het vervallen van de specifieke regeling voor bestaand gebruik. Bestaand gebruik — in de Nb-wet 1998 gedefinieerd als iedere handeling die op 1 oktober 2005 reeds plaatsvond en sindsdien niet of niet in betekenende mate is gewijzigd[61] — is thans niet vergunningplichtig op grond van art. 19d lid 3 Nb-wet 1998, tenzij dit bestaand gebruik moet worden aangemerkt als een project met mogelijk significante gevolgen. De achtergrond van deze regeling is, kort gezegd, dat het niet redelijk werd geacht om feitelijk gebruik dat plaatsvond op het moment dat art. 6 van de Habitatrichtlijn in de Nederlandse wetgeving volledig werd geïmplementeerd, onder de vergunningplicht van art. 19d Nb-wet 1998 te laten vallen.[62] Er is echter altijd veel kritiek op deze regeling geweest.[63] Deze kritiek betrof niet alleen de vraag of het überhaupt wel wenselijk of noodzakelijk is om een specifieke regeling voor bestaande activiteiten in de Nb-wet 1998 op te nemen — de Habitatrichtlijn kent een dergelijke regeling immers niet — maar ook in hoeverre de wat arbitrair gekozen datum van 1 oktober 2005 kon worden gerechtvaardigd. Lange tijd werd echter gedacht dat op deze wijze rechtszekerheid werd geboden aan particulieren die reeds geruime tijd een activiteit verrichtten zonder Nb-wet 1998-vergunning. Aan deze zekerheid kwam evenwel definitief een einde door eerdergenoemde uitspraak van de ABRvS van 31 maart 2010.[64] In deze uitspraak sloot de ABRvS aan bij het Stadt Papenburg-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (‘HvJ’),[65] uit welk arrest — kort samengevat — volgt dat een vergunningplicht op grond van de Habitatrichtlijn alleen niet bestaat als voor een bepaalde handeling toestemming is verleend voordat het beschermingsregime uit de Vogel- en/of Habitatrichtlijn van kracht werd, en de (al dan niet gewijzigde) voortzetting van deze handeling afzonderlijk beschouwd niet als een apart project in de zin van de Habitatrichtlijn kan worden aangemerkt. Nu het beschermingsregime van de Vogel- en/of Habitatrichtlijn geruime tijd vóór 1 oktober 2005 voor Nederland is gaan gelden,[66] werd aldus duidelijk dat deze nationale peildatum niet in overeenstemming is met de uitleg die het HvJ geeft aan de verplichtingen op grond van de Vogel- enHabitatrichtlijn.

In zoverre is het dan ook niet erg opmerkelijk dat de huidige regeling ten aanzien van bestaand gebruik niet is gecontinueerd in het wetsvoorstel. Dat betekent echter niet dat nu wordt voorzien in een systeem dat meer rechtszekerheid biedt ten opzichte van het huidige systeem. Immers, feit blijft dat voor een groot aantal activiteiten waarvoor in het verleden op grond van een andere wet toestemming is verleend, nimmer een toets is uitgevoerd aan de hand van de criteria die voortvloeien uit de Habitatrichtlijn. Deze activiteiten zijn dus feitelijk in strijd met de Habitatrichtlijn. De onduidelijkheid en onzekerheid voor de praktijk blijven aldus bestaan. Zal er nog worden opgetreden tegen deze activiteiten? En op welke wijze dienen deze activiteiten nu nog getoetst te worden? Dit is echter niet te wijten aan het wetsvoorstel, maar is het gevolg van het feit dat Nederland lange tijd de Vogel- en Habitatrichtlijn niet correct heeft geïmplementeerd. Deze erfenis uit het verleden wordt evenwel nu niet opgelost.

De enige oplossing die het wetsvoorstel op dit punt biedt, betreft de mogelijkheid om bestaande activiteiten — waaronder dus ook vergunningplichtige projecten die reeds geruime tijd worden verricht — op te nemen in het beheerplan, een programma dat is opgesteld ter verbetering van de kwaliteit van een Natura 2000-gebied of indien deze projecten voldoen aan de criteria die bij provinciale verordening of bij ministeriële regeling zijn gesteld. In dat geval geldt de vergunningplicht immers niet.[67] Echter, hiervoor is al geconcludeerd dat het niet eenvoudig is deze bestaande activiteiten op deze wijze te legaliseren. Daarnaast geldt dat zolang bestaande activiteiten geen deel uitmaken van het beheerplan dan wel een programma of vallen onder de provinciale of bij ministeriële regeling gestelde criteria, de strijdigheid met de Habitatrichtlijn wordt gecontinueerd. Voor bestaande activiteiten is het dus wachten op de vaststelling van (een van) deze maatregelen voordat duidelijkheid bestaat of deze activiteiten zijn toegestaan of alsnog, afzonderlijk, passend beoordeeld en vergund dienen te worden. Het is in het licht daarvan ten minste opmerkelijk dat een duidelijke rechtvaardiging voor de continuering van de onzekerheid voor bestaande activiteiten in het wetsvoorstel ontbreekt.

6.Conclusie

Al met al kan geconcludeerd worden dat het wetsvoorstel voor de Wet natuur, voor zover het de gebiedsbescherming betreft die voortvloeit uit de Vogel- en Habitatrichtlijn, op papier een duidelijke vereenvoudiging en verbetering is ten opzichte van de Nb-wet 1998. De uitgebreide en vaak gedetailleerde regeling in de Nb-wet 1998 is teruggebracht tot een overzichtelijk aantal artikelen, waarbij veelal (maar niet altijd) letterlijk is aangesloten bij de formulering en de reikwijdte van eerdergenoemde Europese richtlijnen. Dat is zeker een voordeel ten opzichte van de huidige regeling.

Echter, niet moet worden gedacht dat aldus ook per definitie een verbetering voor de praktijk zal optreden. Immers, het (Europese) natuurbeschermingsrecht kenmerkt zich door onduidelijke begrippen zoals ‘project’, ‘significante gevolgen’, ‘aantasting van natuurlijke kenmerken’ en ‘dwingende redenen van groot openbaar belang’. Het wetsvoorstel brengt hier geen wijziging in — en kan dat, gelet op het Europese karakter van de gebiedsbescherming, ook niet. Weliswaar voorziet het voorstel in de mogelijkheid om bij lagere regelgeving een aantal van deze begrippen te verduidelijken, doch het is maar zeer de vraag of de generieke verduidelijking die daarmee wordt beoogd, mogelijk is, gelet op de specifieke beoordeling voor ieder project of plan afzonderlijk die het Europese natuurbeschermingsrecht vereist. Hoewel het wetsvoorstel aldus op papier een simpel, overzichtelijk systeem voor de gebiedsbescherming lijkt te introduceren en daarmee zou kunnen worden gepresenteerd als een verbetering ten opzichte van het huidige stelsel, lijkt er materieel vooralsnog dan ook niet veel te veranderen. Dat geldt te meer voor bestaande activiteiten waarvoor formeel bezien in het verleden een gebiedstoestemming verkregen had moeten worden. Ook die situatie wordt nu niet opgelost. Kortom: ook als de Wet natuur op enig moment in werking zal treden, blijft er wat het gebiedsbeschermingsrecht betreft veel onduidelijk.

Voetnoten

Voetnoten

[1]	Regels over de bescherming van de natuur (Wet natuur), ontwerp wetsvoorstel natuur 0.2, 6 oktober 2011, http://internetconsultatie.nl/wetnatuur.

[2]	Mr. drs. M.M. (Marieke) Kaajan is advocaat bij Stibbe te Amsterdam.

[3]	Brief van de Minister van LNV aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 11 juli 2008, Kamerstukken II 2008/09, 31 536, nr. 1.

[4]	Brief van de Minister van LNV aan de voorzitter van de Tweede Kamer van 24 juni 2009, Kamerstukken II 2008/09, 31 536, nr. 10.

[5]	Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, p. 11-12.

[6]	Dit betreft in het bijzonder de handel in bedreigde diersoorten, en daarmee het Ffw-gedeelte van het wetsvoorstel.

[7]	O.a. Ch.W. Backes, M.A. Poortinga, H.E. Woldendorp, ‘Natuurbescherming in de Natuurwet: Kop eraf?’, in: Natuur(lijk) met recht beschermd: bouwstenen voor een effectieve en hanteerbare natuurbescherming, uitgave van de Vereniging voor Milieurecht, 2010 – 2, Den Haag: Boom Juridische uitgevers.

[8]	Wet van 18 maart 2010 met betrekking tot versnelde ontwikkeling en verwezenlijking van ruimtelijke en infrastructurele projecten (Crisis- en herstelwet), Stb. 2010, nr. 135 en 137.

[9]	M.M. Kaajan, ‘Einde aan de crisis in de Natuurbeschermingswet?’, TvO 2010, afl. 2.

[10]	Ook ten aanzien van deze twee wetten beoogt het wetsvoorstel aanzienlijke wijzigingen door te voeren. Verscheidene organisaties, waaronder de NEPROM en Das&Boom, hebben reeds in de media kritiek geuit op deze wijzigingen.

[11]

Art. 1.2 lid 1 van het wetsvoorstel. Dit is overigens in overeenstemming met het voornemen om ook de werkingssfeer van de Nb-wet 1998 op dezelfde wijze uit te breiden. De behandeling van het daartoe strekkende wetsvoorstel is echter tot op heden niet afgerond. Zie het wetsvoorstel Wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en faunawet in verband met uitbreiding van de werkingssfeer van beide wetten naar de exclusieve economische zone, Kamerstukken II 2008/09, 32 002, nr. 1 e.v.

[12]

Art. 1 van het wetsvoorstel. Daarmee wordt feitelijk ook invulling gegeven aan de uitspraak van de ABRvS d.d. 24 augustus 2011, nr. 200900425/1 en nr. 200902744, waarin de ABRvS reeds concludeerde dat effecten op Duitse Natura 2000-gebieden betrokken dienen te worden bij de vergunningverlening krachtens art. 19d Nb-wet 1998.

[13]	Art. 2.10 bevat een specifieke regeling voor de bevoegdheidsverdeling in geval van de vaststelling van beheerplannen.

[14]	Deze bevoegdheidsverdeling is geregeld in art. 2 en 2a Nb-wet 1998.

[15]	Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, p. 55 e.v.

[16]	Dit is ook de reden die wordt aangevoerd voor de huidige bevoegdheidsverdeling. Zie Kamerstukken II 2006/07, 31 038, nr. 3, p. 18.

[17]

Art. 1.3 lid 3 van het wetsvoorstel. Uiteraard kan ook dan nog steeds onduidelijkheid bestaan over de vraag in hoeverre een ander college van gedeputeerde staten betrokken dient te worden bij de besluitvorming. Echter, nu de primaire bevoegdheidsverdeling vaststaat door de locatie van de activiteit, kan de voorgestelde regeling als een verbetering ten opzichte van de huidige bevoegdheidsverdeling worden beschouwd.

[18]	Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, p. 54-55.

[19]	Art. 1.3 lid 5 sub b van het wetsvoorstel.

[20]	Vz. ABRvS 28 februari 2008, nr. 200801056/1 en Vz. ABRvS 9 mei 2008, nr. 200802430/1.

[21]

Zo had men er bijvoorbeeld ook voor kunnen kiezen aan de Minister van EL&I een aanschrijvingsbevoegdheid toe te kennen voor die gebieden en die handelingen waarbij betrokkenheid van de minister kennelijk wenselijk is geacht. Het voordeel van een dergelijke regeling zou zijn, dat daarmee duidelijk zou zijn dat de bevoegdheid tot vergunningverlening altijd op provinciaal niveau ligt.

[22]	Art. 2.1 van het wetsvoorstel.

[23]	Art. 2.2 t/m 2.6 van het wetsvoorstel.

[24]	Art. 2.7 t/m 2.9 van het wetsvoorstel.

[25]	Art. 15 lid 2 Nb-wet 1998.

[26]	Zoals het Natura 2000-gebied Waddenzee.

[27]	Zij het dat in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel uitdrukkelijk de mogelijkheid open gelaten wordt om deze gebieden via een ander kader (bijvoorbeeld een planologisch kader of in een (provinciale) verordening) te beschermen (memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, p. 15).

[28]	Uiteraard kan ook worden gesteld dat aan het vervallen van het nationale beschermingsregime nadelen kleven, bijvoorbeeld vanwege het feit dat hiermee een aantal natuurgebieden minder goed, via het ruimtelijk spoor, beschermd hoeven te worden.

[29]	Art. 9.2 lid 2 van het wetsvoorstel.

[30]	Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, p. 80-81.

[31]

Op grond van art. 6 lid 1 Habitatrichtlijn treffen de lidstaten voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen. Lid 2 vereist dat de lidstaten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de Habitatrichtlijn significant effecten zouden kunnen hebben.

[32]	Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, p. 93.

[33]	Als bedoeld in art. 19kd en 19ke Nb-wet 1998.

[34]	Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, p. 103.

[35]	Art. 2.4 lid 5 van het wetsvoorstel.

[36]	Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, p. 107 en art. 5.4 lid 1 en lid 2 van het wetsvoorstel, waarin de intrekkingsgronden zijn opgenomen. Aldus is bepaald dat de vergunning in ieder geval wordt ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van art. 6 lid 2Habitatrichtlijn.

[37]	H.E. Woldendorp, ‘Bestaand gebruik, Natura 2000 en de Crisis- en herstelwet’, BR 2010/19, p. 99.

[38]	Art. 2.4 lid 4 van het wetsvoorstel.

[39]	Kamerstukken II 2001/02, 28 171, nr. 3, p. 21, HvJ EG 7 september 2004, nr. C-127/04 (Kokkelvisserij-arrest), AB 2004/365, NJ 2005/533 en HvJ EU 14 januari 2010, nr. C-226/08 (Stadt Papenburg), AB 2010/68, M en R 2010/40.

[40]	ABRvS 31 maart 2010, nr .200903784/1, BR 2010/530 en TBR 2010/132.

[41]	O.a ABRvS 1 september 2010, nr. 200905018/1, Gst. 2011/5, afl. 7347, BR 2011/115 en ABRvS 1 december 2010, nr. 200906747/1, JM2011/11, BR 2011/110.

[42]	Zie ook H.E. Woldendorp, ‘Het arrest Papenburg van het Europese Hof en (de voortzetting van) bestaand gebruik’, JFf 2010, p. 76-87 en M.M.Kaajan, ‘Kroniek Natuurbeschermingsrecht 2010’, BR 2011/67, p. 297-307.

[43]	Zoals thans het geval is, op grond van art. 47 e.v. Nb-wet 1998.

[44]	Art. 6 lid 4 laatste volzin.

[45]	ABRvS 24 augustus 2011, nr. 200900425/1 en nr. 200902744.

[46]

Te meer, nu in de Memorie van toelichting (p. 111) wél duidelijk wordt aangesloten bij de tekst van art. 6 lid 4 HRL en het volgende wordt opgemerkt: “Wanneer het betrokken gebied evenwel een gebied is met een op bijlage I of II als prioritair aangeduid type habitat of soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezond, de openbare veiligheid worden aangevoerd?.

[47]	Art. 19kg Nb-wet 1998 e.v.

[48]

Zoals het bestuursorgaan dat het programma dient vast te stellen, regels over onder andere de inhoud van het programma, de voorwaarden waaronder het programma tussentijds kan worden gewijzigd, de vervanging van in het programma opgenomen maatregelen door andere maatregelen en over de verwijdering van maatregelen uit het programma.

[49]	Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, p. 60.

[50]	Art. 1.9 lid 3 en Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, p. 60-61.

[51]	Art. 9.1 lid 1 van het wetsvoorstel.

[52]	Art. 2.9 lid 1 van het wetsvoorstel.

[53]	Art. 2.9 lid 3 van het wetsvoorstel.

[54]	Art. 2.9 lid 5 van het wetsvoorstel.

[55]	Van welke mogelijkheid overigens tot op heden geen gebruik is gemaakt.

[56]	Art. 19kb Nb-wet 1998.

[57]	Art. 19kd Nb-wet 1998.

[58]	ABRvS 7 september 2011, nr. 201003301/1.

[59]	O.a. HvJ EU 26 mei 2011, nr. C-538/09 en Kamerstukken I 2006/07, 30 654, C. p. 4-5.

[60]	Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel, p. 129-130.

[61]	Art. 1, sub m, Nb-wet 1998.

[62]	Kamerstukken II 2006/07, 31 038, nr. 3, p. 5.

[63]	H.E. Woldendorp, Teksten en toelichting wetgeving natuurbescherming, editie 2011, Sdu Uitgevers 2011, p. 123-136 en de aldaar genoemde literatuur.