Flora en faunawet en Vvgb

Op 6 september 2012 en 7 februari 2013 heeft de Rechtbank Utrecht twee uitspraken gewezen over het ontbreken van een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) bij de verlening van een omgevingsvergunning. De eerste uitspraak (met LJN BZ1923) is ook in deze aflevering van Bouwrecht geannoteerd (zie onder BR 2013/80). De uitspraken zijn tevens geannoteerd door F.C.S. Warendorf in M en R 2013/60 en M en R2013/61. Voor het wettelijk kader van de Wabo en de Ffw en het belang van deze twee uitspraken voor het aanvragen van een vvgb verwijzen wij naar onze annotatie onder BR 2013/80. In de onderhavige annotatie gaan we alleen in op de verschillen tussen de twee uitspraken, maar eerst zal kort de casus worden geschetst.

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeist (hierna: het college) had een omgevingsvergunning verleend voor het kappen van 2379 bomen ten behoeve van het wijkontwikkelingsgebied Kerckebosch. De Stichting Milieuzorg Zeist e.o. en de Stichting Ontwikkeling Kerckebosch (hierna: de stichtingen) hebben hiertegen bezwaar en vervolgens beroep ingesteld. Net als in de hiervoor gepubliceerde uitspraak was ten tijde van de omgevingsvergunningverlening en de beslissing op bezwaar de Ffw niet ‘aangehaakt’. Wat anders is in deze procedure is dat de initiatiefnemer alsnog een Ffw-ontheffing heeft aangevraagd en dat de stichtingen ook nog een handhavingsverzoek bij de minister hebben ingediend. Op de gevolgen van dit verschil zullen we hierna ingaan.

Terzijde merken wij op dat het bestreden besluit was gebaseerd op uitzonderingsbepalingen uit de gemeentelijke Bomenverordening. Deze bepalingen gelden alleen voor het kappen van bomen in het wijkontwikkelingsgebied Kerckebosch en niet in de rest van de gemeente. De stichtingen betoogden daarom dat deze uitzonderingsbepalingen een discriminatoir karakter hebben en in strijd zouden zijn met het verbod op discriminatie zoals neergelegd in art. 1 Gw (Grondwet) en art. 26 IVBPR (Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten). De rechtbank concludeert dat het onderscheid in rechtspositie, in het licht van het doel dat met de verordening wordt nagestreefd (namelijk dat sprake is van een groot project dat op een efficiënte wijze en met zo beperkt mogelijke bestuurslasten gerealiseerd moet worden), geen discriminatie oplevert. Op deze beroepsgrond gaan wij in deze annotatie niet in.

Zoals gesteld is het verschil met de andere uitspraak dat in deze procedure het college betoogde dat bij de aanvraag om een omgevingsvergunning bleek dat er al een Ffw-ontheffing was aangevraagd en dat aanhaken daarom niet nodig was. Aanhaken is immers verplicht als de omgevingsvergunning eerder wordt aangevraagd dan de Ffw-ontheffing, maar het is mogelijk om de Ffw-ontheffing eerst ‘los’ aan te vragen. Voor sommige projecten kan het wenselijk zijn om eerst duidelijkheid te hebben over de Ffw-toestemming voordat de overige Wabo-toestemmingen worden aangevraagd. Het oordeel van de rechtbank in deze twee uitspraken kan ook een reden zijn om als aanvrager zelf een positieve afwijzing bij de minister aan te vragen.

De eerste overwegingen van de rechtbank over het toetsingskader zijn vergelijkbaar met de overwegingen in de hiervoor gepubliceerde uitspraak (BR 2013/80). De rechtbank oordeelt in onderhavige uitspraak eerst dat sprake is van een onlosmakelijke samenhang tussen de omgevingsvergunningplichtige activiteit (kap) en de Ffw-handelingen en dat daarom in beginsel ‘aangehaakt’ had moeten worden. Vervolgens constateert de rechtbank dat in het verrichte natuurwaardenonderzoek de aanwezigheid van vijf diersoorten werd genoemd: de eekhoorn, de hazelworm, de levendbarende hagedis, vleermuizen en de ransuil.

Vergunninghoudster had een Ffw-ontheffing aangevraagd én een positieve afwijzing gekregen. Deze afwijzing had echter slechts betrekking op drie soorten (de eekhoorn, de hazelworm en de levendbarende hagedis). Er was dus geen Ffw-ontheffing verleend voor de vleermuizen, de ransuil en vogels. Bovendien was ten tijde van de omgevingsvergunningverlening het Ffw-besluit nog niet genomen. Er was dus ook geen vvgb. Aan het door de rechtbank in r.o. 11 en 12 gestelde ‘evidentie’-criterium was daarom niet voldaan. De rechtbank oordeelt daarom dat het besluit voor vernietiging in aanmerking komt, maar dat (in tegenstelling tot de andere uitspraak) de rechtsgevolgen van het besluit in stand kunnen blijven. De reden hiervoor is dat naast de verlening van de Ffw-ontheffing (en de ongegrondverklaring van het bezwaarschrift hiertegen) voor een aantal diersoorten, een handhavingsverzoek was ingediend dat zag op (onder meer) de andere diersoorten. Dit verzoek is afgewezen. Gelet op deze besluitvorming is de rechtbank van oordeel ‘dat inmiddels sprake is van een situatie waarin het aangewezen bestuursorgaan in staat is gesteld zich uit te laten over de vraag of een Ffw-toestemming nodig is’ en dat ‘voldoende aannemelijk [is] dat de staatssecretaris geen bedenkingen heeft tegen de verlening van de omgevingsvergunning’. Voor meer over de door de rechtbank gehanteerde ‘evidentie’-toets verwijzen wij naar de annotatie bij de hiervoor gepubliceerde uitspraak (BR 2013/80). Volgens ons is het terecht dat de rechtbank in dit geval de rechtsgevolgen van het besluit in stand laat: nu de staatssecretaris zich (in het kader van de ontheffingverlening en in het kader van de handhavingsprocedure) heeft uitgelaten over de vraag of de Ffw aan het project in de weg staat, was er geen enkele reden meer om de omgevingsvergunning te vernietigen vanwege onduidelijkheid over de Ffw.

In onze annotatie bij de hiervoor gepubliceerde uitspraak (BR 2013/80) hebben wij toegelicht dat het door de rechtbank gehanteerde ‘evidentie’-criterium ver gaat. De beoordelingsruimte van het college (als omgevingsvergunningverlener) is beperkt zodra de Ffw een rol speelt. Uit de onderhavige uitspraak blijkt dat dit niet alleen geldt voor de vraag in hoeverre verbodsbepalingen worden overtreden en een ontheffing (of vvgb) vereist is, maar ook voor de beoordeling van (de kwaliteit van) de natuurwaardenonderzoeken. De rechtbank overweegt dat ook de beoordeling van het natuurwaardenonderzoek tot het domein van de staatssecretaris behoort. Omdat de staatssecretaris in zijn besluiten heeft verklaard dat er (op grond van het verrichte onderzoek en met de voorgeschreven werkwijze) geen beletselen voor de uitvoering van het project zijn en deze besluiten in rechte zijn komen vast te staan, oordeelt de rechtbank dat er in het kader van de beoordeling van de verleende omgevingsvergunning geen ruimte meer is om de beroepsgronden over het natuurwaardenonderzoek opnieuw te beoordelen.

Resumerend kan gesteld worden dat de Rechtbank Utrecht oordeelt dat bij de aanvraag om een omgevingsvergunning het college altijd een vvgb zal moeten aanvragen bij de minister, tenzij ‘evident’ is dat geen Ffw-ontheffing of vvgb is vereist. Daarnaast behoort ook de beoordeling van de (kwaliteit van de) natuurwaardenonderzoeken tot het domein van de minister. Bij deze beperking van de bevoegdheden van het college is een aantal vraagtekens te plaatsen. Ook hier zal een uitspraak van de Afdeling uitsluitsel over moeten geven.

Deze noot gaat over het omgevingsrecht, meer in het bijzonder het natuurbeschermingsrecht.