Amsterdam: +31 20 737 20 66
Leeuwarden: +31 20 236 10 24

image_pdf

Datum: 19-01-2013

De Wro gewijzigd

Een korte beschouwing van de veranderingen die per 1 oktober 2012 zijn doorgevoerd middels de Spoedwet Wro

1. Inleiding

Per 1 oktober 2012 zijn met de Spoedwet Wro twee belangrijke veranderingen aangebracht in de Wet ruimtelijke ordening (Wro). [2]   Beide veranderingen hebben betrekking op de regelgevende bevoegdheid uit het eerste lid van de artikelen 4.1 en 4.3 van de Wro. Daarmee kunnen onderdelen van het provinciale en het nationale ruimtelijk beleid worden verankerd in algemeen verbindende voorschriften die in acht moeten worden genomen bij de ruimtelijke besluitvorming. De voorschriften zijn dus niet tot grondgebruikers gericht, maar tot bestuursorganen van lagere overheden. [3]   Daarom kunnen zij worden aangeduid als interbestuurlijke regels. [4]
Met de Spoedwet is in de eerste plaats voorzien in een wettelijke grondslag om in een interbestuurlijke regel een ontheffingsbevoegdheid toe te kennen aan GS, onderscheidenlijk de minister. In de tweede plaats is het mogelijk gemaakt om PS in medebewind op te dragen om een nationale interbestuurlijke regel uit te werken in een provinciale verordening. Zo’n regel wordt wel een ‘getrapte’ regel genoemd.
In deze bijdrage worden beide wijzigingen toegelicht. Eerst komt de ontheffingsbevoegdheid aan de orde (paragraaf 2), daarna de figuur van de getrapte regel (paragraaf 3). Ik sluit af met een conclusie waarin ik een overzicht geef van de belangrijkste gevolgen van de Spoedwet voor de praktijk (paragraaf 4).

2. Een grondslag voor ontheffingsbevoegdheden

2.1 Context

Omdat interbestuurlijke regels algemeen verbindende voorschriften zijn, is het in beginsel niet mogelijk om van die regels af te wijken. Om toch in enige flexibiliteit te kunnen voorzien bij de toepassing van interbestuurlijke regels in een concreet geval, kwam het IPO al tijdens de parlementaire behandeling van de Wro op het idee om die regels van ontheffingsbevoegdheden te voorzien. Door een ontheffing te verlenen zouden GS de gemeenteraad kunnen toestaan van de desbetreffende regel af te wijken en een bestemmingsplan vast te stellen dat met die regel in strijd is. [5]
De Afdeling Advies van de Raad van State heeft echter stevige kritiek geuit op de mogelijkheid om ontheffingsbevoegdheden op te nemen in interbestuurlijke regels. Dat heeft zij gedaan in haar advies op het ontwerp van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) dat verschillende ontheffingsbevoegdheden bevatte. Volgens de Afdeling stonden dergelijke bevoegdheden op gespannen voet met het sturingsstelsel van de Wro. [6]   Bovendien zou het gaan om een vorm van voorafgaand interbestuurlijk toezicht, waar ingevolge artikel 132, derde lid, van de Grondwet een uitdrukkelijke formeelwettelijke grondslag voor is vereist. [7]   De kritiek van de Afdeling Advies vormde de directe aanleiding om in de Wro een uitdrukkelijke grondslag voor de toekenning van ontheffingsbevoegdheden op te nemen. Het opmerkelijke feit dat de Afdeling bestuursrechtspraak in haar jurisprudentie op beide punten een tegenovergesteld standpunt heeft ingenomen is geen reden geweest om daar vanaf te zien. [8]

2.2 Materiële aspecten

De uitdrukkelijke grondslag om een ontheffingsbevoegdheid op te nemen in een interbestuurlijke regel is terug te vinden in het eerste lid van de nieuwe artikelen 4.1a en 4.3a van de Wro. Daarin is de ontheffingverlening aan een belangrijke beperking gebonden, namelijk dat alleen ontheffing mag worden verleend in gevallen waarin de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Met deze beperking heeft de wetgever tegemoet willen komen aan de kritiek van de Afdeling Advies en het ontheffingsinstrument in willen passen in het sturingsstelsel van de Wro. De voorwaarde moet waarborgen dat het instrument alleen kan worden ingezet in situaties die bij het stellen van de interbestuurlijke regel niet zijn voorzien. [9]
Het belangrijkste gevolg van deze beperking is dat bij het toekennen van een ontheffingsbevoegdheid geen voorwaarden meer kunnen worden geformuleerd waaronder de ontheffing kan worden verleend. Het formuleren van dergelijke voorwaarden sluit niet aan bij het karakter van het ontheffingsinstrument, dat immers is gericht op niet voorzienbare omstandigheden. [10]   Voor ‘redelijkerwijs voorzienbare situaties’ moet in de interbestuurlijke regel zelf worden vastgelegd dat die regel niet van toepassing is. [11]   Tijdens de voorbereiding van een bestemmingsplan kan de gemeenteraad dan zelf bepalen of die uitzonderingssituatie zich voordoet.
Tot 1 oktober 2012 waren aan vrijwel alle ontheffingsbevoegdheden in de provinciale verordeningen toepassingsvoorwaarden verbonden. [12]   De verordeningen zullen op dit punt moeten worden herzien. Deze bevoegdheden moeten worden geschrapt en de daaraan verbonden voorwaarden moeten als uitzonderingssituaties in de regel zelf worden verdisconteerd. [13]
Het feit dat het in het vervolg de gemeenteraad is die vast kan stellen of zich een uitzonderingssituatie voordoet en dat GS dit tijdens de voorbereiding van het bestemmingsplan niet langer kunnen controleren middels een ontheffingsvereiste, betekent overigens niet dat GS die controle volledig kwijt zijn. Het is immers heel goed denkbaar dat zij een vastgesteld bestemmingplan treffen met een reactieve aanwijzing als zij van oordeel zijn dat de raad ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een genoemde uitzonderingssituatie. [14]
Het is mogelijk dat geoordeeld wordt dat zich bijzondere omstandigheden voordoen en dat onverkorte toepassing van de interbestuurlijke regel onredelijk is, maar dat het belang dat aan die regel ten grondslag ligt desalniettemin enige bescherming behoeft. Voor dergelijke gevallen is voorzien in de mogelijkheid om voorschriften aan de ontheffing te verbinden. Daarin kan de mogelijke inhoud van het bestemmingsplan ten behoeve waarvan de ontheffing is verleend worden beperkt. Dat impliceert wel dat deze voorschriften daadwerkelijk moeten zijn gericht op de bescherming van het desbetreffende belang.

2.3 Formele aspecten

Als in de interbestuurlijke regel een ontheffingbevoegdheid is opgenomen, dan kunnen alleen B&W ontheffing aanvragen. [15]   De grondgebruiker kan dit dus niet zelf doen. De procedure die moet worden gevolgd en de mogelijkheid van beroep tegen het ontheffingsbesluit zijn afhankelijk van het soort ruimtelijk besluit waarvoor die ontheffing is aangevraagd. [16]
Als de ontheffingsaanvraag betrekking heeft op een bestemmingsplan, dan zijn de procedure en de rechtsbescherming helder. Tegen een verleende of een geweigerde ontheffing hoeft geen bezwaar te worden gemaakt voordat daartegen in beroep kan worden gegaan. [17]   Voor de mogelijkheid van beroep worden een verleende ontheffing en het bestemmingsplan waarop die ontheffing betrekking heeft als één besluit aangemerkt dat wordt geacht te zijn genomen door de gemeenteraad. [18]   Tegen de ontheffing en het bestemmingsplan staat dus geconcentreerde rechtsbescherming open. [19]   Als de ontheffing wordt geweigerd, dan staat daartegen wél zelfstandig beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak. [20]
In het geval dat de ontheffing wordt aangevraagd met het oog op een voorgenomen besluit tot verlening van een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan, wordt de ontheffing aangemerkt als een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) als bedoeld in artikel 2.27, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). We mogen aannemen dat daarmee ook wordt bedoeld dat de weigering om een dergelijke ontheffing te verlenen van rechtswege wordt aangemerkt als een weigering een vvgb af te geven. Wat betreft de mogelijkheden voor beroep tegen het ontheffingsbesluit zullen dus de relevante passages uit de Wabo en de Awb moeten worden gevolgd. Dat betekent dat tegen de verleende of geweigerde ontheffing/vvgb alleen beroep open staat voor het bevoegd gezag ter zake van de omgevingsvergunning waarop dat besluit betrekking heeft. Voor overige belanghebbenden staat geen zelfstandige bestuursrechtelijke rechtsbescherming open tegen een verleende of geweigerde ontheffing/vvgb. [21]   Het besluit kan wel exceptief worden getoetst in de procedure tegen het besluit op de aanvraag voor de omgevingsvergunning.
Het is ook mogelijk dat een ontheffing wordt aangevraagd voor het nemen van een projectuitvoeringsbesluit op grond van de Crisis- en Herstelwet (Chw). [22]   De wet regelt echter niets over de te volgen procedure. Dat betekent in beginsel dat in dit geval de hoofdregels van de Awb moeten worden gevolgd. Tegen het ontheffingsbesluit zou dan bezwaar kunnen worden gemaakt waarna er beroep tegen open zou staan in twee instanties. Het is echter zeer wel denkbaar dat de Afdeling hierop het systeem van geconcentreerde rechtsbescherming gaat toepassen, dat zij voorafgaand aan de inwerkingtreding van artikel 4.1a Wro heeft ontwikkeld met betrekking tot provinciale ontheffingsbesluiten. [23]   Dit systeem zou inhouden dat tegen de verleende ontheffing beroep openstaat in het kader van de procedure tegen het projectuitvoeringsbesluit, en tegen een weigering na bezwaar direct in beroep kan worden gegaan bij de Afdeling in eerste en enige instantie. Totdat hier de eerste jurisprudentie over is gewezen, moet dit echter worden afgewacht.
Als de bestuursrechter de vraag wordt voorgelegd of een ontheffing wel of niet had mogen worden verleend of geweigerd, dan zal hij het ontheffingsbesluit moeten toetsen aan de gestelde voorwaarde dat alleen ontheffing mag worden verleend als de verwezenlijking van het gemeentelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met de interbestuurlijke regel te dienen provinciale belangen. Deze voorwaarde lijkt echter niet veel houvast te bieden voor een inhoudelijke beoordeling van de ontheffing. Hoe de bestuursrechter invulling geeft aan deze toetsing zal moeten blijken uit de jurisprudentie.

3. De getrapte amvb

Per 1 oktober 2012 is in artikel 4.3, eerste lid, derde volzin, van de Wro ook een grondslag terug te vinden om PS in een nationale interbestuurlijke regel op te dragen om die regel verder uit te werken of aan te vullen in een provinciale verordening. In het inmiddels in werking getreden Barro gebeurt dat bijvoorbeeld in titel 2.10 met betrekking tot de Ecologische hoofdstructuur (EHS). PS wordt daar opgedragen de gebieden aan te wijzen die tot de EHS behoren, de wezenlijke (ruimtelijke) waarden en kenmerken van de desbetreffende gebieden te benoemen en interbestuurlijke regels vast te stellen om die waarden en kenmerken te beschermen. De reden daarvoor is dat op provinciaal niveau beter zicht bestaat op de concrete en lokaal specifieke omstandigheden. Er kan in dit verband worden gesproken van een ‘getrapte’ regel, omdat de regels niet direct, maar over de band van de provincie tot het gemeentebestuur worden gericht.
In het van voor 1 oktober 2012 daterende ontwerp van het Barro waren verschillende getrapte regels terug te vinden. De grondslag voor die regels werd toen gezocht in de term ‘bij of krachtens’ uit artikel 4.3, eerste lid, van de Wro. Daar is door de Afdeling Advies kritiek op geuit. Volgens haar staan getrapte regels haaks op het sturingsstelsel van de Wro, waarin nationale belangen uitputtend zouden moeten worden gereguleerd op nationaal niveau. [24]   De Afdeling Advies wees er bovendien op dat op grond van artikel 124, tweede lid, van de Grondwet een uitdrukkelijke formeelwettelijke grondslag voor het vorderen van het provinciale medebewind moet bestaan. [25]   De term ‘bij of krachtens’ bood daarvoor onvoldoende draagkracht.
In navolging van deze kritiek is met de Spoedwet voorzien in een formeelwettelijke grondslag voor de figuur van de getrapte regel. De regering heeft gedurende de parlementaire behandeling verschillende malen het standpunt ingenomen dat een getrapte regel juist goed past in het ruimtelijk sturingsstelsel, omdat met zo’n regel de nationale normstelling kan worden beperkt tot hoofdlijnen en zoveel mogelijk ruimte wordt gelaten voor een gedifferentieerde uitwerking op decentraal niveau. [26]   Om tegemoet te komen aan de kritiek van de Afdeling Advies is in het Barro echter terughoudend met het instrument omgesprongen. [27]

4. Conclusie

Alles overziend zijn de belangrijkste gevolgen van de wijzigingen die met de Spoedwet in de Wro zijn aangebracht voor de praktijk mijns inziens als volgt.
In een interbestuurlijke regel kan een ontheffingsbevoegdheid worden toegekend. Op grond van die bevoegdheid mag echter alleen ontheffing worden verleend in gevallen waarin de verwezenlijking van het gemeentelijk of het provinciaal ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale, onderscheidenlijk nationale belangen. Hoe de bestuursrechter een ontheffingsbesluit aan deze voorwaarde zal toetsen moet nog blijken.
De bestaande provinciale verordeningen op grond van artikel 4.1, eerste lid, van de Wro zullen moeten worden herzien, waarbij de ontheffingsbevoegdheden waaraan toepassingsvoorwaarden zijn verbonden moeten worden geschrapt. De toepassingsvoorwaarden moeten als uitzonderingssituaties in de interbestuurlijke regel zelf worden verdisconteerd.
De procedure die bij het aanvragen van een ontheffing moet worden gevolgd en de rechtsbescherming die tegen het ontheffingsbesluit open staat zijn (grotendeels) wettelijk voorgeschreven. Belangrijke aspecten van die procedure en rechtsbescherming zijn dat alleen B&W, onderscheidenlijk GS een ontheffing aan kunnen vragen (grondgebruikers zelf dus niet), dat tegen het ontheffingsbesluit geen bezwaar hoeft te worden aangetekend en dat tegen dat besluit geconcentreerde rechtsbescherming open staat in het kader van het ruimtelijke besluit waarop die ontheffing betrekking heeft. [28]
Met de Spoedwet is voorzien in een wettelijke grondslag voor het vaststellen van getrapte nationale interbestuurlijke regels. De eerste getrapte regels zijn inmiddels opgenomen in het Barro en in werking getreden. Dat houdt in dat de provincies er niet meer aan ontkomen om een ruimtelijke verordening vast te stellen, waarbij zij zich overigens kunnen beperken tot de in de getrapte regels verplicht voorgeschreven onderwerpen.

[1]   Daan Korsse is promovendus bij het Centrum voor Omgevingsrecht en –beleid van de Universiteit Utrecht.
[2]   Wet van 21 juni 2012 tot wijziging van de Wet ruimtelijke ordening en enige andere wetten (voorzien in een wettelijke grondslag voor provinciaal medebewind en voor de mogelijkheid tot afwijking van algemene regels), hierna: Spoedwet Wro. Zie Kamerstukken II 2011/12, 32 821, nr. 1 e.v.
[3]   De regels zijn van toepassing op bestemmingsplannen, beheersverordeningen, omgevingsvergunningen om af te wijken van het bestemmingsplan (alle art. 4.1 lid 1 en art. 4.3 lid 1 Wro) en projectuitvoeringsbesluiten (art. 2.10 lid 5 Chw). De nationale regels zien ook op provinciale inpassingsplannen, omgevingsvergunningen om af te wijken van het bestemmingsplan als deze worden verleend door GS (beide art. 4.3 lid 1 Wro) en provinciale projectuitvoeringsbesluiten (art. 2.10a jo 2.10 lid 5 Chw).
[4]   Het gaat hier dus niet om algemene regels op grond van art. 4.1 lid 3, resp. art. 4.3 lid 3 Wro, die wél tot grondgebruikers zijn gericht. Die regels komen hier niet aan de orde.
[5]   Interprovinciaal overleg, Verkenning van een provinciale ruimtelijke verordening, Den Haag: IPO 2005, p. 26-27.
[6]   Advies nr. W08.09.0558/IV, Stcrt. 2011, 16697, p. 162.
[7]   Zie het advies van de RvS op de Spoedwet, Kamerstukken II 2010/11, 32 821, nr. 4, p. 10. Zie hierover ook uitgebreid F.A.G. Groothuijse en D. Korsse, ‘De ontheffingsbevoegdheid in provinciale ruimtelijke verordeningen in het licht van de wijzigingswet Wro’, TO 2011, p. 82-92.
[8]   Zie ABRvS 6 juni 2012, AB 2012, 216 en ABRvS 13 juni 2012, AB 2012, 217.
[9]   Kamerstukken II2010/11, 32 821, nr. 3, p. 4; Kamerstukken II 2010/11, 32 821, nr. 4, p. 12.
[10]   Er is dan ook bewust niet voor gekozen om in de artikelen 4.1a en 4.3a te bepalen dat de ontheffing moet worden verleend in overeenstemming met de daaromtrent gestelde regels. Zie Kamerstukken II 2010/11, 32 821, nr. 4, p. 12.
[11]   Kamerstukken II 2010/11, 32 831, nr. 3, p. 4. Met het oog op een korte en bondige uitleg beperk ik mij in deze paragraaf waar mogelijk tot de veel voorkomende situatie waarin de gemeenteraad een provinciale interbestuurlijke regel toe moet passen bij de vaststelling van een bestemmingsplan. Hetgeen wordt opgemerkt geldt echter onverkort voor andere (aanzienlijk minder vaak voorkomende) situaties waarin zo’n regel moet worden toegepast, bijvoorbeeld wanneer GS een nationale interbestuurlijke regel toe moeten passen bij het verlenen van een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan.
[12]   Het IPO spoorde hier ook toe aan. Zie Interprovinciaal overleg, a.w., p. 27.
[13]   Voor zover GS vóór 1 oktober 2012 aan het gemeentebestuur toestemming hebben verleend om af te wijken van een interbestuurlijke regel, voorziet art. IV Spoedwet in overgangsrecht. Die besluiten worden gelijkgesteld met een ontheffing als bedoeld in art. 4.1a Wro.
[14]   Art. 3.8 lid 6 Wro. Daarvoor is het in beginsel wel noodzakelijk dat zij de gemeenteraad hierop hebben gewezen in een zienswijze. Zie art. 3.8 lid 4 Wro.
[15]   Art. 4.1a lid 1 Wro.
[16]   Er kan overigens geen ontheffing worden aangevraagd met het oog op het vaststellen van een beheersverordening. Op grond van de ontheffing kan namelijk worden voorzien in een ruimtelijke ontwikkeling, en dat staat haaks op het karakter van de beheersverordening. Dat instrument is immers bedoeld voor gebieden waar geen ruimtelijke ontwikkeling is voorzien. Kamerstukken II 2010/11, 32 821, nr. 4, p. 11-12.
[17]   Art. 8.1 onder d Wro.
[18]   Art. 8.3 lid 4 Wro.
[19]   Dit levert overigens wel de merkwaardige situatie op dat als de gemeenteraad zich niet kan vinden in de verleende ontheffing, bijvoorbeeld omdat daaraan strikte voorschriften zijn verbonden, de raad strikt genomen in beroep zal moeten gaan tegen het bestemmingsplan dat hij zelf heeft vastgesteld.
[20]   Art. 8.2 lid 1 onder j Wro.
[21]   De vvgb staat namelijk op de negatieve lijst van art. 8:5 Awb.
[22]   Art. 2.10 lid 2 Chw.
[23]   De Afdeling heeft voorafgaand aan de inwerkingtreding van art. 4.1a Wro een vergelijkbaar systeem van geconcentreerde rechtsbescherming ontwikkeld met betrekking tot provinciale ontheffingsbesluiten. Zie ABRvS 6 juni 2012, AB 2012, 216 en ABRvS 13 juni 2012, AB 2012, 217.
[24]   Advies nr. W08.09.0558/IV, Strct. 2011, 16697, p. 158 en Kamerstukken II 2010/11, 32 821, nr. 4, p. 4.
[25]   Advies nr. W08.09.0558/IV, Strct. 2011, nr. 16697, p. 161-162.
[26]   Zie uitgebreid Kamerstukken II 2011/12, 32 821, nr. 6, p. 3-5 en Kamerstukken II 2011/12, 32 821, nr. 8, p. 1-3.
[27]   In de huidige amvb wordt alleen provinciaal medebewind gevorderd met betrekking tot de EHS (Titel 2.10) en erfgoederen van uitzonderlijke universele waarde (Titel 2.13).
[28]   Zoals opgemerkt in par. 2.3 geldt dit in beginsel niet in de situatie waarin de ontheffing wordt aangevraagd ten behoeve van een projectuitvoeringsbesluit.