De ADC-toets centraal
Derek schreef een noot bij ABRvS 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2560 in JM 2019/156, afl. 11, p. 1617-1630.
Sinds de val van het PAS staat de ADC-toets volop in de aandacht. Het PAS kan bij effecten van stikstofdepositie geen soelaas meer bieden voor de onderbouwing dat significante effecten kunnen worden uitgesloten. Tegelijkertijd is in veel Natura 2000-gebieden sprake van een overbelaste situatie op het gebied van stikstof, waardoor een toename van stikstofdepositie van een plan of project al snel leidt tot een significant negatief effect. Wanneer significante negatieve effecten door bronmaatregelen niet kunnen worden voorkomen, kan de ADC-toets in bepaalde gevallen, en onder strikte voorwaarden, soelaas bieden. De ADC-toets gaat altijd vooraf aan een passende beoordeling waaruit blijkt dat aantasting van de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet kan worden uitgesloten en vormt een uitzondering op de regel dat significante negatieve effecten voorkomen dienen te worden. In zoverre betekent het gegeven dat ‘het al slecht gaat met de natuur in Nederland’ niet dat daarom een ADC-toets niet mogelijk is. De maatregelen die een lidstaat moet treffen op grond van artikel 6, tweede lid, Habitatrichtlijn betreffen een losstaand kader, en worden ook niet geraakt bij toestemmingsverlening op grond van het vierde lid van artikel 6, Habitatrichtlijn. De compenserende maatregelen die op grond van de ADC-toets worden genomen zijn ter compensatie van de gevolgen van het project en worden getroffen naast de passende maatregelen die de lidstaat sowieso al moet nemen op grond van de Habitatrichtlijn en gaan dus verder dan deze maatregelen. De wettelijke basis van de toets ligt besloten in artikel 2.8, vierde lid, Wnb, welke bepaling haar oorsprong vindt in artikel 6, vierde lid, Habitatrichtlijn. Kort gezegd kan een bevoegd gezag slechts toestemming verlenen op basis van een ADC-toets wanneer uit een passende beoordeling volgt dat significant negatieve effecten niet uitgesloten kunnen worden, ondanks het toepassen van mitigerende (bron)maatregelen en er geen alternatieve oplossingen zijn, het plan of project nodig is om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van sociale of economische redenen, én de nodige compenserende maatregelen worden getroffen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000-gebieden bewaard blijft.
Met een vluchtige blik zou de gedachte kunnen ontstaan dat de invulling van voornoemde criteria niet al te lastig hoeft te zijn. In de praktijk ligt dit een stuk genuanceerder, temeer omdat we in Nederland nog weinig ervaring hebben met plannen en projecten die vanwege de effecten van stikstofdepositie vergund zijn via de ADC-toets (artikel 2.8, vierde lid, Wet natuurbescherming, artikel 6, vierde lid, Habitatrichtlijn). Het valt met de huidige ‘stikstofimpasse’ (zal dit het woord worden van 2019?) te verwachten dat een groter aantal plannen en projecten de route van de ADC-toets moet doorlopen. Alleen al om die reden is het toe te juichen dat er via bij12.nl onlangs een handreiking verscheen voor de ADCtoets en de verschillende onderdelen daarvan, inclusief allerlei praktische adviezen en inzage in de processtappen. We konden al langere tijd gebruikmaken van de richtsnoeren van de Europese Commissie voor de ADC-toets (richtsnoeren d.d. januari 2007 en d.d. 21 november 2018, nr. C (2018), 7621). Deze documenten bij elkaar geven een aardig inzicht in de facetten die bij zo’n ADC-toets komen kijken. Bovendien wordt duidelijk dat lang niet voor ieder plan of project een ADC-toets soelaas kan bieden. Vooral de dwingende redenen van groot openbaar belang en het alternatievenonderzoek kunnen lastige, zo niet onmogelijke hordes zijn om te nemen.
Een dwingende reden van groot openbaar belang bij een dijkversterkingsproject of een groot woningbouwproject is nog voorstelbaar; bij een project van twee woningen is dit al een stuk lastiger. Daartussen ligt een groot grijs gebied, waarbij de kans van slagen ook afhangt van de mate van aantasting van de natuurwaarden. Ook het alternatievenonderzoek van de ADC-toets (“A-onderdeel”) kan een bottleneck vormen wanneer de projectdoelstelling op een wijze kan worden gerealiseerd die minder of niet belastend is voor het betrokken Natura 2000-gebied dan het gewenste project. Denk bijvoorbeeld aan een windpark nabij een Natura 2000-gebied waarbij significante negatieve effecten om andere redenen dan stikstof niet kunnen worden uitgesloten. Kan het windpark niet worden gesplitst in kleinere parken of op een andere locatie worden aangelegd? Of is een andere vorm van duurzame energieopwekking zoals een grootschalig zonnepark in combinatie met andere vormen van duurzame energie geen alternatief met minder nadelige ecologische gevolgen? Het een en ander zal ook afhangen van de projectdoelstelling, waarbij als aantekening geldt dat deze in beginsel niet te beperkt mag worden geformuleerd waardoor alternatieven aan de voorkant worden weggeschreven (vgl. ABRvS 16 juli 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AH9872, ro. 2.15-2.17, Westerschelde Container Terminal).
Het compensatieonderdeel van de toets vergt vooral een ecologische onderbouwing, waarbij het in beginsel noodzakelijk is dat de compenserende maatregelen al volledig zijn uitgevoerd en effect sorteren vóórdat de effecten van het project optreden. Is dat niet het geval, dan is extra compensatie vereist (zie ook ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2454, ro. 30-30.4). Hoewel compenserende maatregelen niet noodzakelijk in het Natura 2000-gebied zelf hoeven te worden gerealiseerd, heeft het realiseren buiten het Natura 2000-gebied wel aanwijzing van het compensatiegebied als Natura 2000-gebied tot gevolg (artikel 2.8, achtste lid, Wnb). Uiteindelijk moet met de compenserende maatregelen kunnen worden aangetoond dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De ruimte en mogelijkheden voor compenserende maatregelen in een klein land als Nederland zijn evenwel niet onbeperkt. Ook op dit onderdeel kan dus tegen de grenzen worden opgelopen. Kortom, die ADC-toets is zo eenvoudig nog niet.
Met de uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2454 (Blankenburgverbinding) is in ieder geval duidelijk geworden dat toestemmingverlening via de ADC-toets in geval van effecten door stikstofdepositie kan slagen en hoe de Afdeling de invulling van de ADC-criteria, aan de hand van de beroepsgronden, beoordeelt. De in dit nummer opgenomen uitspraak (Kempenbaan) borduurt voort op vorengenoemde uitspraak. Wat was er aan de hand?
Het plan voorziet in een nieuwe aansluiting op de A67 en in een verbreding van gedeelte van een weg in Veldhoven. Met de nieuwe infrastructuur wordt tevens een nieuwe regionale verbindingsweg aangesloten. Ten behoeve van het voorgaande heeft de raad van de gemeente Veldhoven een nieuw bestemmingsplan vastgesteld. Hiertegen is door meerdere partijen beroep ingesteld. Eerder boekten de appellanten succes; in een tussenuitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1060 werd de raad door de Afdeling opgedragen om een aantal gebreken aan het vaststellingsbesluit te herstellen. De gebreken betroffen de onderbouwing van het standpunt van de raad dat de mitigerende maatregelen als gevolg van de stikstofdepositie op een aantal habitattypen in het nabijgelegen Natura 2000-gebied na vijf jaar niet meer noodzakelijk zijn. Verder waren de mitigerende maatregelen onvoldoende vastgelegd. De raad nam na de tussenuitspraak een herstelbesluit. De beoordeling hiervan door de Afdeling liet een tijd op zich wachten door aanhouding van de zaak in afwachting op de antwoorden van het Hof van Justitie over de rechtmatigheid van het PAS. Ondertussen, na het herstelbesluit, nam de raad echter een wijzigingsbesluit, waarbij het plan opnieuw, gewijzigd is vastgesteld. In het wijzigingsbesluit werd een aanvulling op de passende beoordeling gemaakt met het uitvoeren van een ADC-toets, inclusief compensatieplan. Op grond van artikel 6:19, eerste lid, Awb zijn de beroepen van appellanten mede gericht tegen het wijzigingsbesluit. Appellanten richten zich in hun beroep tegen het wijzigingsbesluit niet op het A-onderdeel van de ADC-toets. Kennelijk zijn zij ook van oordeel dat voor de nieuwe aansluiting en de verbreding van de weg geen alternatieven bestaan die ecologisch gezien minder of geen impact hebben op het betrokken Natura 2000-gebied. Uit de uitspraak valt niet af te leiden hoe de projectdoelstelling luidt, doch via ruimtelijkeplannen.nl is de ADC-toets te vinden en blijkt dat de doelstelling tamelijk breed is geformuleerd, namelijk het ‘zorgdragen voor een betere bereikbaarheid van en binnen de regio en doorstroming van het verkeer ten behoeve van (i) verbetering van de leefbaarheid en (ii) versterking van het economisch vestigingsklimaat’. Beschreven wordt dat het plan de kernen Valkenswaard, Waalre en Veldhoven moet gaan ontlasten ten aanzien van de verkeersdrukte, waardoor de leefbaarheid in die dorpen moet verbeteren. Daarnaast moeten een betere bereikbaarheid en verkeersdoorstroming ervoor zorgen dat het economisch vestigingsklimaat van het gebied wordt versterkt. In de ADCtoets is beschreven dat het gekozen alternatief het minste effect heeft op het betrokken Natura 2000-gebied en dat de nuloptie geen alternatief is. Appellanten hebben kennelijk berust in deze conclusie. Dat over het A-onderdeel wel degelijk een (fikse) discussie gevoerd kan worden, blijkt uit de eerder genoemde Blankenburgerverbinding-uitspraak en de Westerschelde Container Terminal-uitspraak van de Afdeling.
Van de dwingende redenen van groot openbaar belang van dit plan waren appellanten niet overtuigd. De raad beroept zich op economische, sociale en gezondheidsredenen. Zo zou het plan essentieel zijn voor bereikbaarheid van de betrokken bedrijventerreinen, hetgeen van belang zou zijn voor het behoud en de uitbreiding van de werkgelegenheid en een goed vestigingsklimaat in de Brainportregio Eindhoven, wat weer in het belang zou zijn van de nationale economie. De sociale en gezondheidsredenen houden verband met de verbetering van de leefbaarheid en verkeersveiligheid in de betrokken dorpen, door een sterke afname van (vracht)verkeer door deze plaatsen. De voordelen van het plan zijn volgens appellanten echter niet zwaarwegend genoeg. Daarnaast zijn de voordelen volgens appellanten niet terug te voeren naar een van de voorbeelden uit de richtsnoeren over dwingende redenen van groot openbaar belang. De Afdeling maakt hiermee korte metten: economische, sociale en gezondheidsredenen worden uitdrukkelijk genoemd als mogelijke redenen van dwingende redenen van groot openbaar belang in artikel 6, vierde lid, Habitatrichtlijn en artikel 2.8, vijfde lid, Wnb. De lijst van voorbeelden ter invulling van deze redenen in de richtsnoeren van de Commissie is niet uitputtend, zo overweegt de Afdeling. De genoemde redenen zijn volgens de Afdeling voldoende zwaarwegend om in dit concrete geval te kunnen worden aangemerkt als dwingende redenen van groot openbaar belang. Sterker, volgens de Afdeling waren de economische redenen op zichzelf reeds voldoende geweest als dwingende reden van groot openbaar belang. Dat de Afdeling tot deze conclusie komt, verbaast niet. De aantasting van het Natura 2000-gebied als gevolg van het plan is beperkt, waarmee de ‘dwingendheid’ van de reden van groot openbaar belang minder groot hoeft te zijn. Bovendien is al eerder geaccepteerd dat het belang van de regionale of nationale economie een dwingende redenen van groot openbaar belang kan zijn (zie bijv. ABRvS 26 januari 2005, ECLI:NL:RVS:AS3915 (Mainportontwikkeling Rotterdam)). Tot slot het C-onderdeel van de toets. Volgens de ADC-toets is voor vier habitattypen compensatie nodig voor een oppervlakteverlies van in totaal circa 1000 m2 , terwijl wordt voorzien in een compensatie van 5600 m2 voor deze habitattypen binnen het Natura 2000-gebied. De maatregelen worden volgens de ADC-toets uitgevoerd vóór de ingebruikname van de infrastructuur. Volgens appellanten zijn de compenserende maatregelen echter niet voldoende. Onder meer betogen zij dat voor de vier betrokken habitattypen in het Natura 2000-gebied een uitbreidingsdoelstelling geldt als gevolg waarvan de habitattypen sowieso moeten worden uitgebreid in het kader van regulier beheer en niet vaststaat dat de compensatiemaatregelen elkaar overlappen. De Afdeling maakt hiermee korte metten. Onder verwijzing naar de Blankenburgerverbinding-uitspraak overweegt de Afdeling dat het enkele feit dat voor een Natura 2000-gebied een uitbreidings- en/of verbeterdoelstelling geldt, niet betekent dat binnen dat Natura 2000-gebied geen habitats kunnen worden aangelegd als compenserende maatregel. Van belang is dat (i) het Natura 2000-gebied groot genoeg is om zowel compensatiemaatregelen als beheersmaatregelen te treffen, (ii) in het compensatieplan is geborgd dat op de compensatielocatie geen beheersmaatregelen beoogd mogen zijn en (iii) de compenserende maatregelen in overleg met de gebiedseigenaar en beheerder van het Natura 2000-gebied tot stand zijn gekomen. De compenserende maatregelen doen kortom geen afbreuk aan de verbeteren uitbreidingsdoelstellingen van de betrokken habitattypen in het Natura 2000-gebied, maar vormen een extra pakket.
Na de Blankenburgverbinding-uitspraak biedt deze uitspraak al met al een aardig inzicht in hoe een ADC-toets vorm kan worden gegeven en hoe de Afdeling toetst. Het belang van de ADC-toets bij een plan of project met stikstofeffecten is groter dan ooit. Het wordt spannend om te zien waar de Afdeling de ondergrenzen legt bij de verschillende onderdelen van de toets. We gaan het meemaken!
