Cumulatie met uitwerkingsplan verplicht?
Marieke Kaajan schreef een noot bij Vz. ABRvS 12-11-2015, ECLI:NL:RVS:2015:3575.
Noot
1. Op grond van art. 19f, lid 1, Nbw 1998 resp. art. 19j, lid 2, Nbw 1998 moeten, indien voor een project dan wel een plan een passende beoordeling vereist is, de effecten van dit project of plan op een Natura 2000-gebied “afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of plannen” worden beoordeeld. Deze cumulatieve beoordeling, die rechtstreeks uit art. 6, lid 3, Habitatrichtlijn volgt, kan in de praktijk de nodige hoofdbrekens opleveren. Dit betreft in het bijzonder: (i) het moment waarop getoetst wordt of de cumulatieve beoordeling juist is uitgevoerd (primaire besluit of beslissing op bezwaar); (ii) de vraag hoe vergevorderd in het besluitvormingsproces deze projecten of plannen dan dienen te zijn; en tenslotte (iii) de vraag met welke plannen gecumuleerd moet worden. De eerste twee vragen zijn in de jurisprudentie al – min of meer – uitgekristalliseerd. Het antwoord op de derde vraag leek tot deze uitspraak van 12 november jl. ook helder. Voordat ik op het derde punt terugkom, beschrijf ik eerst nog de eerste twee relevante onderdelen van de cumulatieve beoordeling.
2. De eerste vraag heeft betrekking op de relevante peildatum. Hiervoor hanteert de ABRvS in beginsel de datum van verlening van de Nbw-vergunning als het moment waarop de cumulatieve beoordeling moet plaatsvinden, tenzij een beslissing op bezwaar is genomen (ABRvS 16 april 2014, nr. 201304768). Het verdraagt zich immers niet met het heroverwegingskarakter van een bezwaarprocedure om nadere projecten waarvoor een afzonderlijke Nbw-vergunning is verleend of andere eventuele activiteiten die voor dat tijdstip zijn aangevangen, buiten beschouwing te laten bij de hernieuwde beoordeling van de mogelijke cumulatieve effecten, aldus de ABRvS in dezelfde uitspraak. De verwijzing naar “andere eventuele activiteiten” komt mij daarbij overigens vreemd voor. De verplichting om cumulatieve effecten te beoordelen geldt alleen voor zover sprake is van een project of een plan – en dus niet van “andere activiteiten” (bijvoorbeeld andere handelingen als bedoeld in art. 19d, lid 1, Nbw 1998). De m.i. verder juiste conclusie van de ABRvS dat de datum van het (laatste) besluit relevant is voor de vraag met welke plannen en projecten gecumuleerd moet worden, kan in de praktijk overigens leiden tot praktische problemen. Veelal wordt het ecologisch onderzoek geruime, dan toch zeker enige, tijd voorafgaand aan de besluitvorming afgerond. De kans dat er in de tussentijd een wijziging in relevante plannen en projecten waarmee de effecten van het voorgenomen initiatief gecumuleerd moeten worden, heeft plaatsgevonden is daarmee reëel.
3. Naast de relevante peildatum is voor het bepalen met welke plannen of projecten gecumuleerd moet worden, relevant hoever deze plannen of projecten in het besluitvormingsproces gevorderd zijn. Moet, zoals bij een milieueffectrapportage, rekening worden gehouden met alle redelijkerwijs te verwachten toekomstige ontwikkelingen? Dat hoeft niet; voor de Nbw 1998 geldt een duidelijker, meer begrensd criterium. Plannen die nog niet zijn vastgesteld; Nbw-vergunningen voor projecten die nog niet zijn verleend maar nog slechts in voorbereiding of in ontwerp beschikbaar zijn, hoeven in de cumulatieve beoordeling niet te worden betrokken. Er is dan, in de woorden van de ABRvS, sprake van een “toekomstige onzekere gebeurtenis” (ABRvS 4 mei 2011, nr. 200901310). Tegelijkertijd hoeft ook niet gecumuleerd te worden met plannen of projecten die al wel het hele relevante besluitvormingsproces hebben doorlopen en die ook reeds zijn uitgevoerd. In zo’n situatie kunnen de gevolgen van deze plannen of projecten “in de meeste gevallen” worden geacht in de omgeving te zijn verdisconteerd (ABRvS 16 april 2014, nr. 201304768). De effecten van dergelijke activiteiten behoren dan, met andere woorden, tot de autonome situatie. Deze laatste formulering van de ABRvS laat nog wel enige ruimte voor discussie op dit punt. Voorstelbaar is dat als een bepaald project weliswaar is uitgevoerd c.q. gerealiseerd, maar de effecten zich pas op een later moment voordoen – of nog niet zijn betrokken bij de generieke gegevens van onder meer het Planbureau voor de Leefomgeving – zich een situatie voor zou kunnen doen waarin geconcludeerd moet worden dat er toch nog een cumulatieve beoordeling met deze projecten moet plaatsvinden.
4. Het derde aspect dat relevant is voor de cumulatieve beoordeling – welke plannen worden in cumulatie meegenomen? – geeft aanleiding voor deze noot. Sinds de hiervoor al aangehaalde uitspraak van 16 april 2014 is de vaste lijn in uitspraken van de ABRvS dat bestemmingsplannen niet in de cumulatieve beoordeling hoeven te worden meegenomen. De gedachte daarachter is dat bestemmingsplannen weliswaar een planologische grondslag kunnen bieden voor projecten waarvoor een Nbw-vergunning noodzakelijk is, maar dat nog nadere besluitvorming nodig is voordat deze projecten kunnen worden uitgevoerd. Deze redeneerlijn sluit daarmee naadloos aan bij de systematiek van toelatingsplanologie waarin een bestemmingsplan voorziet; en vanuit die gedachte is deze conclusie dan ook goed te begrijpen en te verdedigen. Aan de andere kant wringt deze conclusie toch ergens – met name vanuit de, ook inmiddels vaste, jurisprudentie, dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan de (maximale) effecten van dit plan moeten worden beoordeeld en dat deze toets niet mag worden doorgeschoven naar het moment van uitvoering van het bestemmingsplan. Het is uiteraard niet helemaal hetzelfde, maar qua systematiek lijkt e.e.a. in ieder geval niet in lijn met elkaar te zijn. Desalniettemin bood de uitspraak van 16 april 2014 – en daaropvolgende, gelijkluidende uitspraken – wel duidelijke houvast voor de praktijk.
5. Juist daarom is de uitspraak van 12 november 2015 het signaleren waard. Het is weliswaar een voorlopigevoorzieningsuitspraak – maar desalniettemin zou ervan uitgegaan moeten kunnen worden dat ook de voorlopige conclusies die in zo’n uitspraak worden getrokken waarde hebben voor de rechtspraktijk, zeker waar deze conclusies afwijken van eerdere jurisprudentie. De uitspraak betreft een vastgesteld uitwerkingsplan dat voorziet in de mogelijkheid om 5 tot 8 woningen en bijbehorende infrastructuur te realiseren. Niet relevant voor deze noot is dat bij de vaststelling van dit plan wel het (potentiële) effect van 5 woningen op het relevante Natura 2000-gebied was betrokken maar niet het mogelijke effect van 8 woningen, waarin dit uitwerkingsplan ook voorzag. Van belang is evenwel de overweging daarna van de voorzieningenrechter, in r.o. 4.3, dat, samengevat, ten onrechte de effecten niet in combinatie met de bouw van maximaal 43 woningen onder een ander uitwerkingsplan zijn bezien. Omdat, aldus de voorzieningenrechter, er voorshands van uitgegaan moet worden dat ook uitwerkingsplannen plannen zijn als bedoeld in art. 19j Nbw 1998, heeft een onjuiste cumulatieve beoordeling plaatsgevonden. Daarbij wordt in de uitspraak verwezen naar ABRvS 30 oktober 2013 (201202812). Deze verwijzing is opmerkelijk, omdat in die uitspraak de vraag naar de omvang van de cumulatieve beoordeling bij plannen niet aan de orde komt, anders dan in de latere uitspraak van 16 april 2014 zoals hiervoor genoemd.
6. De vraag is dan ook hoe deze (voorlopige) uitspraak te duiden is. Moeten uitwerkingsplannen inderdaad anders worden behandeld dan “gewone” bestemmingsplannen? En als dat zo zou zijn, wat zou hiervoor de achterliggende gedachte kunnen zijn? Ook uitwerkingsplannen vormen, net als “gewone” bestemmingsplannen, slechts het kader voor daaropvolgende besluitvorming voor projecten die aan de toets van art. 19d, lid 1, Nbw 1998 e.v. moeten worden onderworpen. Uitwerkingsplannen wijken daarmee m.i. niet af van gewone bestemmingsplannen. Of zou gesteld kunnen worden dat een uitwerkingsplan in de praktijk vaak pas wordt vastgesteld zodra zekerheid bestaat over een bepaalde ontwikkeling en maakt juist dit verschil met een “gewoon” bestemmingsplan dat uitwerkingsplannen wel in de cumulatieve beoordeling moeten worden meegenomen? Maar als deze redeneerlijn achter deze (voorlopige) uitspraak zit, opent dat de deur voor een verruiming van de cumulatieve beoordeling van bestemmingsplannen ten opzichte van de in de uitspraak van 16 april 2014 ingezette lijn. Dan zou immers ook met succes een verplichting om te cumuleren met “gewone” bestemmingsplannen kunnen worden aangenomen indien door een appellant voldoende hardgemaakt kan worden dat uitvoering van het bestemmingsplan (of een deel daarvan) op korte termijn zal plaatsvinden. En – à contrario redenerend – zou dan ook nog gesteld kunnen worden dat als er weliswaar een uitwerkingsplan wordt vastgesteld maar realisatie op korte termijn niet zal plaatsvinden, toch weer niet met dit uitwerkingsplan gecumuleerd hoeft te worden. Kortom: als al – in de bodemprocedure – een nuancering van de met de uitspraak van 16 april 2014 ingezette lijn plaats zal vinden, verdient het omwille van de (rechts)zekerheid aanbeveling dat deze lijn nader wordt toegelicht. Maar laten we eerst deze bodemuitspraak maar eens afwachten!
