Bevoegd gezag Nbw-vergunning sinds 1 juli 2015
Marieke Kaajan schreef een nooit onder ABRvS 29-07-2015, ECLI:NL:RVS:2015:2406.
Noot
1. Geeft een verleende Nbw-vergunning onverkort het recht om een bepaald project te realiseren, of is daarbij nog relevant voor welke Natura 2000-gebieden deze vergunning is verleend? Deze vraag stond centraal in de uitspraken van 15 respectievelijk 29 juli 2015.
2. In de uitspraak van 15 juli werd door appellanten aangevoerd dat ten onrechte nagelaten was om in de vergunning aan te geven voor welke gebieden de vergunning is verleend, alsmede dat GS ook (onbevoegd) vergunning leken te hebben verleend voor gebieden buiten de provinciegrens. Het antwoord van de ABRvS in dezen lijkt op het eerste gezicht helder: de vergunning op grond van art. 19d Nbw wordt niet verleend voor natuurgebieden, maar voor een project of andere handeling waarvan de gevolgen op de naastgelegen Natura 2000-gebieden zijn bezien. “Dit brengt met zich”, aldus de ABRvS, “dat in een vergunning die is verleend krachtens artikel 19d van de Nbw 1998 niet hoeft te worden opgenomen op welke gebieden deze ziet. Uit de vergunning dient echter wel te volgen voor welke nabijgelegen gebieden de gevolgen van het project of de andere handeling zijn bezien”. In dit geval bleek voldoende duidelijk voor welke Natura 2000-gebieden de gevolgen van de vergunde projecten waren bezien, waarmee ook vaststond dat GS van Utrecht geen gebieden bij de beoordeling hadden betrokken waarvoor zij geen bevoegd gezag zijn. Aldus was wat betreft de ABRvS op dit punt de kous af. Onbesproken blijft daarmee echter de situatie dat als een Nbw-vergunning ten onrechte niet de effecten op alle relevante Natura 2000-gebieden zou hebben meegenomen, maar deze vergunning toch onherroepelijk wordt, of een (niet-beoordeeld) effect op een Natura 2000-gebied ook mag worden veroorzaakt. Of bestaat er dan nog een recht tot (handhavend) optreden indien later blijkt dat een bepaald Natura 2000-gebied ten onrechte buiten de vergunningprocedure is gehouden?
3. Als in de vergunning de gevolgen voor een Natura 2000-gebied zouden zijn beoordeeld waarvoor GS van de betreffende provincie geen bevoegd gezag zijn, dan leidt dit tot een gegrond beroep. Zie hiervoor de uitspraak van 29 juli 2015. In die uitspraak ging het om een Natura 2000-gebied dat deels in de provincie Utrecht en deels in de provincie Zuid-Holland ligt en waarbij de gevolgen van het vergunde project hoofdzakelijk zouden kunnen optreden in het deel van dit Natura 2000-gebied dat in de provincie Utrecht ligt. Uit art. 2a, lid 2 Nbw in combinatie met art. 2, lid 1, Nbw (zoals deze artikelen luidden tot 1 juli 2015) volgt in zo’n situatie dat GS van Utrecht het bevoegd gezag zijn, terwijl in dit geval GS van Zuid-Holland de vergunning hadden verleend. Dat betekende dus dat er voor 1 juli 2015 meerdere Nbw-vergunningen nodig zouden kunnen zijn – omdat per provincie moest worden bepaald of er effecten zouden kunnen optreden op Natura 2000-gebieden in deze provincie.
4. Met de wijziging van de Nbw met ingang van 1 juli 2015 (Wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 (programmatische aanpak stikstof), Stb. 2014, 419) is deze situatie veranderd. Sinds 1 juli 2015 luidt art. 2, lid 6, Nbw als volgt:
“Bij een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, betrekken gedeputeerde staten tevens de gevolgen die het project of de andere handeling kan hebben voor een in een andere provincie of een buiten Nederland gelegen Natura 2000-gebied” (onderstreping toegevoegd).
GS van de ene provincie kunnen dan overigens wel alleen beslissen in overeenstemming met gedeputeerde staten van de andere provincies waarin Natura 2000-gebieden (of delen daarvan) zijn gelegen waarvoor het project of de andere handeling waarvoor vergunning wordt verleend gevolgen kan hebben. Dit volgt uit art. 2, lid 5, Nbw. Dat betekent dat er sinds 1 juli 2015 nog maar 1 Nbw-vergunning wordt verleend, waarbij alle relevante Natura 2000-gebieden moeten worden beoordeeld.
5. Een hele duidelijke regeling is dit overigens niet. Immers, art. 2, lid 1, Nbw bepaalt dat onder gedeputeerde staten wordt verstaan:
“Gedeputeerde staten van de provincie waarin Natura 2000-gebieden geheel of grotendeels zijn gelegen”.
Daarmee is m.i. niet geregeld wie bevoegd gezag is bij een project dat gevolgen heeft voor meerdere Natura 2000-gebieden in verschillende provincies. Duidelijk is dat met het nieuwe artikel 2, lid 6, Nbw er één college van gedeputeerde staten is dat de vergunning verleend en dat dit college dat moet doen in overeenstemming met colleges van gedeputeerde staten in andere provincies, mits het project ook effecten heeft op Natura 2000-gebieden in andere provincies. Maar aan de hand van welk criterium wordt nou bepaald wélk college bevoegd is? Moet dan worden nagegaan hoeveel van de betrokken Natura 2000-gebieden in elke provincie liggen en zijn GS met de “meeste betrokken Natura 2000-gebieden” dan bevoegd, of speelt de locatie van het voorgenomen initiatief nog een rol? Wellicht is bedoeld te regelen dat in zo’n situatie uit de in art. 2, lid 1, Nbw opgenomen zinsnede “waarin Natura 2000-gebieden geheel of grotendeels zijn gelegen” moet worden afgeleid dat GS van de provincie waarin de meeste betrokken Natura 2000-gebieden zijn gelegen, bevoegd zijn. Maar het staat er niet letterlijk.
6. De wetsgeschiedenis is op dit punt ook niet heel duidelijk. De Staatssecretaris van EZ merkt hierover het volgende op: “De Natuurbeschermingswet 1998 gaat uit van het principe dat er één bevoegd gezag is voor vergunningen met betrekking tot een Natura 2000-gebied. De hoofdregel is dat dit gedeputeerde staten zijn van de provincie waarin het Natura 2000-gebied dat schade kan ondervinden door het project of de andere handeling geheel of grotendeels is gelegen (artikel 19d, eerste lid, in samenhang met artikel 2, eerste lid). Dat is slechts anders wanneer de effecten van het project of de handeling zich hoofdzakelijk voordoen in een andere provincie, in welk geval gedeputeerde staten van die andere provincie het bevoegd gezag zijn (artikel 2a, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998). Het voorgestelde artikel 2, zesde lid, en de voorgestelde tweede volzin van artikel 2a, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 (artikel I, onderdelen B en C, van het wetsvoorstel) stellen buiten twijfel dat het bevoegde gezag tevens de effecten van het betrokken project of de andere handeling voor andere Natura 2000-gebieden bij de vergunningverlening betrekt; daarvoor hoeft dus niet een aparte vergunningprocedure te worden doorlopen” (Kamerstukken II 2013/14, 33669, nr. 6 ). Helder is dat er dus nog maar 1 bevoegd gezag is sinds 1 juli 2015 – maar welk bevoegd gezag dit is, daar zou nog twijfel over kunnen bestaan.
7. Voor de praktijk zal dit overigens slechts gedurende een korte periode mogelijk tot een onduidelijke situatie kunnen leiden. Op het moment dat de Wet natuurbescherming in werking is getreden, volgt uit art. 1.3, lid 1, van deze wet zonder twijfel welk college van GS bevoegd is. Dit artikel luidt: “Ingeval gedeputeerde staten ingevolge het bepaalde bij of krachtens deze wet bevoegd zijn tot het nemen van een besluit met betrekking tot projecten of handelingen, zijn, tenzij anders bepaald, bevoegd gedeputeerde staten van de provincie waar het project of de handeling wordt gerealiseerd, onderscheidenlijk verricht” (onderstreping toegevoegd). Dan wordt de locatie van het project of de andere handeling bepalend voor de vraag welk college van GS bevoegd gezag is, met dien verstande dat de Wet natuurbescherming dan ook bepaalt dat, bij effecten op Natura 2000-gebieden in andere provincies, GS van de ene provincie in overeenstemming met GS van andere provincies zullen moeten besluiten (art. 1.3, lid 3, Wet natuurbescherming). Naar verwachting treedt de Wet natuurbescherming op 1 januari 2017 in werking.
