Besluitbegrip. Besluit tot goedkeuring van een faunabeheerplan. Vaststelling faunabeheerplan.

M. Bauman, D. Sietses & J.V. van Ophen schreven een noot onder ABRvS 20 maart 2019,
ECLI:NL:RVS:2019:875 in AB 2019/313, afl. 28.

1.

Onder de werking van de Flora- en faunawet (Ffw) had de Afdeling al eens geoordeeld (zie ABRvS 28 september 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU3369) dat de faunabeheereenheid een samenwerkingsverband is dat niet kan worden aangemerkt als een bestuursorgaan in de zin van art. 1:1 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Onzeker was of dit oordeel van de Afdeling onder de werking van de Wet natuurbescherming (Wnb) gelijkluidend zou zijn. Met name omdat, met de inwerkingtreding van de Wnb, het takenpakket van de faunabeheereenheid is uitgebreid: anders dan onder het regime van de Ffw gaat een faunabeheerplan thans niet slechts over duurzaam beheer van populaties, maar ook over schadebestrijding van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers en de uitoefening van jacht.

2.

Hierdoor was óók onzeker of (i) de vaststelling van een faunabeheerplan door de faunabeheereenheid (overeenkomstig art. 3.12 lid 3 Wnb) en (ii) het besluit tot goedkeuring van het vastgestelde faunabeheerplan door het college van gedeputeerde staten (overeenkomstig art. 3.12 lid 7 Wnb) appellabele besluiten zijn. En als dat al zo was: moest er dan eerst bezwaar worden gemaakt of moest meteen beroep worden ingesteld? De onzekerheid werd nog eens versterkt doordat de opvattingen hierover in de lagere rechtspraak uiteenliepen.

3.

Zo oordeelde de Rechtbank Gelderland in haar uitspraak van 15 maart 2018 (ECLI:NL:RBGEL:2018:1163) dat, voor zover in een faunabeheerplan ‘verplichtingen’ (in de zin van art. 3.12 Wnb) zijn opgenomen, de vaststelling van een faunabeheerplan in zoverre een besluit is en de faunabeheereenheid in zoverre een b-orgaan. Omdat in dit specifieke geval een registratieverplichting in het faunabeheerplan was opgenomen, was dít plan volgens de rechtbank een besluit van een bestuursorgaan en de beslissing van het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot goedkeuring ervan dus óók.

4.

Omdat de Rechtbank Gelderland in dezelfde zaak inmiddels weer aan zet is (zie hierna), is vooral interessant dat zij oordeelde dat bepaalde onderdelen van het besluit tot goedkeuring van het faunabeheerplan niet appellabel zijn (zie ook de uitgebreide analyse van L. Boerema & J.M.I.J. Zijlmans in NBR 2019/1, ‘Het faunabeheerplan: schietschijf of losse flodder?’). Zo bestempelde de rechtbank de in het faunabeheerplan opgenomen registratieverplichting op zichzelf als algemeen verbindend voorschrift, waartegen ingevolge art. 8:3 Awb lid 1 onderdeel a Awb geen beroep kan worden ingesteld. Daarnaast overwoog de rechtbank dat het besluit tot vaststelling van het faunabeheerplan géén beslissing inhoudt om bepaalde beperkingen en voorwaarden niet in het plan op te nemen; in zoverre achtte de rechtbank de vaststelling van het faunabeheerplan géén (appellabel) besluit en het besluit tot goedkeuring van het faunabeheerplan evenmin. Tegen deze uitspraak is hoger beroep ingesteld en hierover gaat deze uitspraak van de Afdeling.

5.

Kort voor de uitspraak van de Rechtbank Gelderland had de Haagse voorzieningenrechter op 21 december 2017 (ECLI:NL:RBDHA:2017:15097) al overwogen dat, naar zijn voorlopig oordeel, vooralsnog niet was gebleken dat het besluit tot goedkeuring van het faunabeheerplan (dat onder andere afschot van smienten mogelijk maakte) géén rechtsgevolg heeft. Hieraan legde hij ten grondslag dat de goedkeuring van het faunabeheerplan meebracht dat feitelijk gebruik kon worden gemaakt van de vrijstelling en dus daadwerkelijk smienten konden worden afgeschoten. Impliciet oordeelde de voorzieningenrechter dat het besluit tot goedkeuring van het faunabeheerplan (voorshands) als een appellabel besluit moest worden aangemerkt. De door het college opgeworpen vraag wélke onderdelen van het besluit tot goedkeuring dan precies op rechtsgevolg zijn gericht, liet hij helaas onbeantwoord.

6.

Ook in zijn uitspraak van 22 november 2018 (ECLI:NL:RBDHA:2018:13809) overwoog de Haagse voorzieningenrechter dat het zonder goedkeuring van het faunabeheerplan niet mogelijk was om van de verleende vrijstelling gebruik te maken en daadwerkelijk tot afschot van knobbelzwanen over te gaan. Het besluit tot goedkeuring had dan ook rechtsgevolg en was daarmee appellabel. Aan beantwoording van de vraag of onderdelen van de verordening, waarin de vrijstelling was opgenomen, al dan niet verbindend waren, waagde hij zich echter niet.

7.

Wat de rechtsingang betreft, moest uit de uitspraken van de Haagse voorzieningenrechter worden afgeleid dat een besluit tot goedkeuring van een faunabeheerplan vatbaar was voor bezwaar. Uit de uitspraak van de rechtbank Gelderland volgde echter (impliciet) dat daartegen rechtstreeks beroep openstond (zie art. 7:1 lid 1 en onder b jo. art. 10:25 Awb). Genoemde rechtbanken hebben aan het bijzondere karakter van de goedkeuring van art. 3.12 lid 7 Wnb géén overwegingen gewijd; ze hadden dat wellicht, ambtshalve, wel moeten doen. Blijkbaar vond de provincie Gelderland dat de goedkeuring onder art. 10:25 Awb viel; de provincie Zuid-Holland vond dat (kennelijk) niet. Bezwaarden/eisers hebben deze verschillende gezichtspunten in de respectieve procedures kennelijk stilzwijgend aanvaard en de rechters hebben dit gevolgd, met verschillende rechtsingangen als resultaat.

8.

In bovenstaande uitspraak maakte de Afdeling aan deze onzekerheden een einde door, in heldere taal (wij signaleren een trend!), te overwegen dat, ondanks de uitbreiding van het uit te voeren beheer, onder de Wnb heeft te gelden dat een faunabeheereenheid geen bestuursorgaan is in de zin van art. 1:1 Awb. De verantwoordelijkheden en bevoegdheden liggen bij het college van gedeputeerde staten. Daarom is in de Wnb ook opgenomen dat een faunabeheerplan de goedkeuring behoeft van het college. Als gevolg hiervan is de vaststelling van het faunabeheerplan geen besluit in de zin van de Awb. Dit betekent óók dat het besluit tot goedkeuring van het vastgestelde faunabeheerplan door het college geen goedkeuringsbesluit is, als bedoeld in art. 10:25 Awb.

9.

De vraag die nog voorlag was of het besluit tot goedkeuring van het vastgestelde faunabeheerplan door het college een (al dan niet gedeeltelijk) appellabel besluit is. De Afdeling beantwoordt deze vraag door te bezien in hoeverre het besluit tot goedkeuring gericht is op rechtsgevolg. Omdat het betrokken faunabeheerplan zowel gaat over schadebestrijding als over de uitoefening van jacht, toetst de Afdeling voor deze twee onderwerpen afzonderlijk of sprake is van een rechtsgevolg.

10.

Voor het onderdeel schadebestrijding is van belang op te merken dat de Wnb de mogelijkheid (zie art. 3.15 lid 3 en 4 Wnb) biedt aan provinciale staten om in een verordening een vrijstelling op te nemen voor schadebestrijding voor bepaalde vogels en diersoorten. Onder het oude wettelijke regime van de Ffw gold alleen de landelijke vrijstelling voor schadebestrijding. Provinciale staten van Gelderland hebben van voornoemde mogelijkheid gebruik gemaakt, met het opnemen van een vrijstelling voor schadebestrijding in hun provinciale verordening. In deze verordening zijn tevens nadere voorschriften en beperkingen voor het gebruik maken van de vrijstelling opgenomen. Maar dat betekent nog niet, dat ook gebruik kan worden gemaakt van die vrijstelling. Art. 3.12 lid 1 Wnb schrijft namelijk voor dat schadebestrijding overeenkomstig het faunabeheerplan geschiedt. Een goedgekeurd faunabeheerplan is volgens de Afdeling daarmee een voorwaarde voor het kunnen gebruikmaken van de landelijke en provinciale vrijstellingen. De Afdeling concludeert dat daarmee de rechtspositie van belanghebbenden wijzigt en ‘in zoverre’ sprake is van een rechtsgevolg. Dit rechtsgevolg is zelfstandig en niet slechts procedureel, nu (in dit geval) geen nader besluit nodig is om van de vrijstelling gebruik te kunnen maken. Voor het onderdeel jacht komt de Afdeling tot dezelfde conclusie, nu gelet op art. 3.12, lid 1 Wnb, jacht alleen mag worden uitgeoefend als overeenkomstig het faunabeheerplan wordt gehandeld. Dus ook hier geldt dat een goedgekeurd faunabeheerplan een voorwaarde is voor het mogen uitoefenen van de jacht.

11.

Hiermee is het besluit tot goedkeuring, ‘in zoverre’ een besluit als bedoeld in art. 1:3 lid 1 Awb, dat vatbaar is voor bezwaar en beroep, aldus de Afdeling. De Afdeling sluit zich hiermee aan bij de wens van de wetgever (zie onder meer Kamerstukken II 2014/15, 33348, 9, p. 95).

12.

Opvallend in het tijdperk van finale geschilbeslechting is dat de Afdeling deze zaak niet zelf afdoet, maar terugwijst naar de rechtbank. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de rechtbank, vanwege de onterechte onbevoegdheidsverklaring, nog niet is toegekomen aan de beoordeling van de aangevoerde beroepsgronden. Vrij vertaald: de zaak finaal afdoen zou in feite neerkomen op verlies van een instantie. Mogelijk dat hiernaast, al volgt dat niet uit de uitspraak, ook heeft meegespeeld dat in de rechtspraktijk onduidelijkheid is ontstaan over de appellabiliteit van het besluit tot goedkeuring en de Afdeling deze onduidelijkheid snel heeft willen wegnemen. Wanneer de Afdeling ook inhoudelijk de gronden zou hebben beoordeeld, zou de uitspraak ongetwijfeld langer op zich hebben laten wachten.

13.

Hierop aansluitend nog een ander punt van procedurele aard. De Afdeling overweegt dat de rechtbank ten onrechte niet is overgegaan tot een inhoudelijke beoordeling van de (relevante) gronden die in beroep tegen het goedkeuringsbesluit zijn aangevoerd. Dat impliceert kennelijk dat de rechtbank dat alsnog zal moeten doen. De vraag is echter of dat wel kan. In de uitspraak van de Afdeling noch in die van de rechtbank valt te lezen dat partijen er indertijd voor hebben gekozen (op grond van art. 7:1a Awb) de bezwaarfase over te slaan; wanneer van een dergelijk gekozen rechtstreeks beroep sprake is, wordt dat doorgaans in uitspraken vermeld. Ervan uitgaande dat daarvan géén sprake is, dient de rechtbank de beroepschriften alsnog door te zenden aan GS van Gelderland ter behandeling als bezwaarschriften (vgl. art. 6:15 lid 2 Awb) en kan derhalve van een inhoudelijke beoordeling door de rechtbank géén sprake zijn.

14.

Als zij dat al zouden willen, zouden partijen echter, met een beroep op ABRvS 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:302 (AB 2016/159, m.nt. M.A.J. West) de rechtbank kunnen laten weten dat zij alsnog voor rechtstreeks beroep kiezen. Alleen als de zaak daarvoor ‘kennelijk ongeschikt’ is, mag de rechtbank het beroepschrift terugzenden naar het bestuursorgaan ter behandeling als bezwaarschrift (zie art. 7:1a jo. art. 8:54a Awb); de rechter dient ‘zo terughoudend mogelijk’ te zijn bij het hanteren van zijn terugwijzingsbevoegdheid (zie genoemde uitspraak). Let wel, dit geldt echter alléén indien zowel bezwaarde als bestuursorgaan alsnog expliciet kiezen voor rechtstreeks beroep.

15.

Een vraag die de rechtbank nog zal moeten beantwoorden is in hoeverre het besluit tot goedkeuring rechtsgevolg heeft (zie ook L. Boerema & J.M.I.J. Zijlmans in NBR 2019/1, ‘Het faunabeheerplan: schietschijf of losse flodder?’). Uit de uitspraak van de Afdeling volgt immers niet dat elk onderdeel van een goedkeuringsbesluit op zichzelf rechtsgevolg heeft en dus toetsbaar is (de Afdeling gebruikt niet voor niets de woorden ‘in zoverre’). Bedacht moet worden dat, binnen de gelaagde systematiek van de Wnb, het goedkeuringsbesluit een bijzonder besluittype is; géén klassieke rechtsfiguur; het is weliswaar een voorwaarde om gebruik te mogen maken van de vrijstelling maar kan daarnaast ook ‘eigen’ rechtsgevolgen in het leven roepen, in aanvulling op de vrijstelling.

16.

Wij menen dat het aanwenden van rechtsmiddelen tegen de goedkeuring van het faunabeheerplan niet kan bewerkstelligen dat tegen het algemeen verbindende voorschrift, dat wil zeggen: de provinciale vrijstelling zelf, bezwaar of beroep kan worden ingesteld; art. 8:3 lid 1 aanhef en onder c Awb verhindert dat. Voor zover een grond inhoudt dat de provinciale verordening c.q. de daarin vervatte vrijstelling (inclusief de daaraan verbonden voorwaarden en beperkingen) niet voldoet aan de Wnb en/of de Vogelrichtlijn, valt deze daarmee buiten de reikwijdte van de procedure tegen het goedkeuringsbesluit, althans zo valt te verdedigen. Alleen de onderdelen van het goedkeuringsbesluit die op rechtsgevolg zijn gericht, kunnen in bezwaar en beroep ter discussie kunnen worden gesteld. Concreet zijn de gronden die kunnen worden aangevoerd tegen het besluit tot goedkeuring daarmee tamelijk beperkt.

17.

In onze visie (maar de jurisprudentie zal dat nog moeten uitwijzen) brengt art. 8:3, eerste lid aanhef en onder c Awb mee dat alleen gronden kunnen worden gericht tegen (i) de ten opzichte van de provinciale verordening aanvullende voorwaarden in het faunabeheerplan dan wel het goedkeuringsbesluit en (ii) de uitwerking van de eisendie in de provinciale verordening zijn gesteld aan de inhoud van het faunabeheerplan (oftewel: de onderbouwing van het faunabeheerplan). Daarnaast komen ook gronden die (iii) erop neerkomen dat in het faunabeheerplan of bij de goedkeuring daarvan andere of aanvullende voorwaarden hadden moeten worden gesteld, naar onze mening voor een inhoudelijke beoordeling in aanmerking (zie anders J.A.F. Peters, JB 2019/80). Wij zijn erg benieuwd of dit aspect aan de orde zal worden gesteld in de procedure bij de rechtbank en zo ja, hoe het oordeel hierover dan zal luiden. Wordt vervolgd!