Beperkte beroepsmogelijkheden tegen beheerplan; relatie met bestaand gebruik

Beroepen tegen beheerplannen op grond van de Nbw 1998 zijn zeldzaam – al was het alleen maar omdat er tot op heden nog niet zoveel beheerplannen voor Natura 2000-gebieden zijn vastgesteld. Verder is van belang dat artikel 39, tweede lid, Nbw de beroepsmogelijkheden beperkt. Zo kan op grond van dit artikel alleen beroep worden ingesteld tegen ‘beschrijvingen van handelingen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstelling niet in gevaar brengen, en de daarbij in voorkomend geval aangegeven voorwaarden en beperkingen’. Tegen beleid dat het bevoegd gezag wenselijk acht, kan geen beroep worden ingesteld. Al eerder (zie ABRvS 24 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3491,M en R 2015/21) had de ABRvS deze beperking zo uitgelegd, dat ook tegen de weigering om een handeling in het beheerplan op te nemen die het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengt, beroep kan worden ingesteld. Niet eerder oordeelde de ABRvS evenwel dat van een dergelijke handeling sprake was.

Tot de uitspraak van 20 juli 2016. In deze uitspraak werd beroep ingesteld tegen het beheerplan, voor zover in dit plan onvoldoende ruimte was geboden aan actief faunabeheer. In eerste instantie zou m.i. deze beroepsgrond aangemerkt kunnen worden als een grond die zich juist richt tegen het opnemen van voldoende instandhoudings – en passende maatregelen in een beheerplan – en dus tegen handelingen die juist zijn uitgezonderd van de beroepsmogelijkheden. Echter, tijdens de zitting werd deze beroepsgrond nader toegelicht. Toen bleek dat de ingenomen stelling inhield dat actief faunabeheer (bestaande uit populatiebeheer, jacht en schadebestrijding) ten onrechte niet was uitgezonderd van de vergunningplicht in het beheerplan. Nu alleen projecten en andere handelingen, die het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen niet in gevaar brengen en die zijn genoemd in het beheerplan, in artikel 19d, tweede lid, Nbw uitgezonderd zijn van de vergunningplicht, stelde de ABRvS dat, door deze nadere toelichting van de beroepsgrond, sprake was van een situatie dat beroep tegen het beheerplan wel open stond.

Daarmee worden de beroepsmogelijkheden tegen een beheerplan aanzienlijk verruimd en kan er – indirect – toch invloed worden uitgeoefend op de beheer- en instandhoudingsmaatregelen die ten behoeve van een Natura 2000-gebied wenselijk worden geacht. Immers, feitelijk gaat het beroep wel over maatregelen die getroffen worden om de kwaliteit van het Natura 2000-gebied te verbeteren. Nu is het uiteraard zo dat niet een ieder m.i. met recht kan klagen over bepaalde (beheer)maatregelen die ten onrechte niet in een beheerplan zijn opgenomen en daardoor niet vergunningvrij zijn geworden. Het lijkt me reëel om aan te nemen dat alleen een partij die een belang heeft bij het uitvoeren van de maatregelen – d.w.z.: een partij die deze maatregelen kan (laten) uitvoeren – zich ook kan beroepen op het, al dan niet ten onrechte, opnemen van deze maatregelen in een beheerplan. Daarmee zijn de mogelijkheden om via deze weg feitelijk het beleid ten aanzien van het beheer van een Natura 2000-gebied ter discussie te stellen – door de stelling in te nemen dat bepaalde maatregelen, omdat de wens bestaat deze uit te voeren, in het beheerplan hadden moeten worden opgenomen – in de praktijk beperkter dan de uitspraak op het eerste gezicht wellicht doet vermoeden.

Het beroep slaagt overigens niet. Dat heeft met name te maken met het feit dat in beroep was aangevoerd dat actief faunabeheer moest worden aangemerkt als bestaand gebruik en dat het om die reden in het beheerplan als vergunningvrije handeling had moeten worden opgenomen. Dat die stelling niet slaagt, verbaast niet. De ABRvS wijst er in dit verband fijntjes op dat in artikel 19d Nbw twee uitzonderingen op de vergunningplicht van het eerste lid zijn opgenomen, te weten: (i) voor handelingen en projecten die als vergunningvrij zijn aangemerkt in het beheerplan; en (ii) voor handelingen die als bestaand gebruik kunnen worden aangemerkt. Het is dus, met andere woorden, niet noodzakelijk dat bestaand gebruik in een beheerplan wordt opgenomen om te zorgen dat dit bestaande gebruik vergunningvrij wordt. De consequentie daarvan is dus ook dat als een bepaalde bestaande activiteit niet in het beheerplan wordt opgenomen, dit niet automatisch betekent dat geen sprake is van vergunningvrij bestaand gebruik. Overigens valt deze in beroep ingenomen stelling wel enigszins te verklaren. Tot 31 maart 2010 bepaalde de Nbw, in artikel 19c en 19d, dat bestaand gebruik in het beheerplan moest worden opgenomen en dat alleen gedurende de periode dat het eerste beheerplan voor een Natura 2000-gebied nog niet onherroepelijk was, een directe uitzondering op de vergunningplicht voor bestaand gebruik gold (met daaraan toegevoegd, als uitzondering op de uitzondering, de bepaling dat de vergunningplicht nog steeds gold voor zover het bestaande gebruik moest worden aangemerkt als een project dat niet direct verband houdt met of nodig is met het beheer voor een Natura 2000-gebied maar dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende Natura 2000-gebied). Met de wijziging van de Nbw die per 31 maart 2010 in werking is getreden (Stb. 2010, 135) is de koppeling tussen het beheerplan en vergunning vrij bestaand gebruik komen te vervallen. Daarmee is het dus sinds die datum niet meer noodzakelijk dat bestaand gebruik in een beheerplan wordt opgenomen, omdat er een zelfstandige uitzondering op de vergunningplicht geldt voor bestaand gebruik.

Met de Wet natuurbescherming (Stb. 2016, 34) wordt de huidige systematiek gecontinueerd. De beperking in beroepsmogelijkheden tegen een beheerplan volgt uit artikel 8.1, tweede lid, Wnb, met dien verstande dat beroep straks ook mogelijk is tegen handelingen die in het beheerplan zijn aangemerkt als handelingen die niet leiden tot een overtreding van de verbodsbepalingen voor soorten. Die heeft te maken met het dat het beheerplan onder de Wnb niet alleen gericht hoeft te zijn op een Natura 2000-gebied, maar ook instandhoudings- en passende maatregelen in het kader van de soortenbescherming kan bevatten. De uitzondering op de vergunningplicht bij gebiedsbescherming voor handelingen conform een beheerplan volgt uit artikel 2.9, eerste lid, Wnb. Bij soortenbescherming is deze uitzondering opgenomen in artikel 3.3, zevende lid en artikel 3.8, zevende lid, Wnb. Bestaand gebruik is onder de Wnb ook vergunningvrij. Zie hiervoor artikel 2.9, tweede lid, Wnb, waarbij van belang is te realiseren dat onder de Wnb weliswaar dezelfde referentiedatum wordt aangehouden als onder de Nbw (zijnde 31 maart 2010 of later, als een Natura 2000-gebied na 31 maart 2010 is aangewezen), maar dat de omschrijving van bestaand gebruik enigszins is aangepast. Nu, onder de Nbw, is sprake van bestaand gebruik bij gebruik dat of de referentiedatum bij het bevoegd gezag bekend was of redelijkerwijs bekend had kunnen zijn bij het bevoegd gezag. Straks, onder de Wnb, wordt aan deze omschrijving toegevoegd de passage “en sedertdien niet of niet in betekenende mate is gewijzigd”. Een passage die eerder ook in de Nbw was opgenomen als onderdeel van de definitie van bestaand gebruik, maar die met wijziging van de Nbw per 31 december 2011 (Stb. 2011, 675) juist weer weggelaten is.