Amsterdam: +31 20 737 20 66
Leeuwarden: +31 20 236 10 24

Geen wettelijk kader endotoxinen. Bevoegd gezag dient te bepalen welke maatregelen bij endotoxinen in het belang van de bescherming van het milieu nodig zijn. Bij die bepaling heeft het bevoegd gezag beoordelingsruimte.

Annotatie ABRvS 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2395, M en R 2018/103

Essentie

Geen wettelijk kader endotoxinen. Bevoegd gezag dient te bepalen welke maatregelen bij endotoxinen in het belang van de bescherming van het milieu nodig zijn. Bij die bepaling heeft het bevoegd gezag beoordelingsruimte.

Samenvatting

Wat endotoxinen betreft is er niet, zoals bijvoorbeeld wel bij geur is gebeurd, met een eenduidige wettelijke regeling bepaald op welke wijze bestuursorganen de mogelijke gevolgen van de emissie van endotoxinen bij veehouderijen in hun besluitvorming moeten betrekken. Het is aan het college om bij het besluit over vergunningverlening te bepalen welke maatregelen bij endotoxinen in het belang van de bescherming van het milieu nodig zijn. Bij die bepaling heeft het college beoordelingsruimte.

Het is de Afdeling bekend dat een aantal colleges hun beoordelingsruimte invult door toepassing van de “Notitie Handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid, endotoxine toetsingskader 1.0” van het Bestuurlijk Platform Omgevingsrecht. Deze notitie is geënt op een toetsing aan de waarde van 30 EU/m3 en berekeningen op basis van gegevens uit het endotoxinerapport. Het college kiest er uitdrukkelijk voor om een dergelijke beoordelingswijze niet te hanteren, omdat volgens het college daarvoor nog onvoldoende wetenschappelijke inzichten over de risico’s bestaan. Gezien de hiervoor weergegeven stand van de kennis over endotoxinen en de vele openstaande vragen, kan het college deze keuze maken.

De rechtbank heeft geoordeeld dat het op de weg ligt van degene die zich beroept op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid, waaronder vrees voor endotoxinen, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk te maken dat de door het college gehanteerde toetsingskaders niet toereikend zijn. De rechtbank heeft vervolgens in aanmerking genomen dat het college in het bestreden besluit uitgebreid is ingegaan op de voorzieningen en (hygiëne)maatregelen die zijn genomen om risico’s voor de volksgezondheid te reduceren. Verder heeft het college er, aldus de rechtbank, op gewezen dat in de aangevraagde situatie de ventilatielucht van de stallen 2, 4 en 8 door een luchtwassysteem worden geleid. Ook is het college, aldus de rechtbank, nagegaan welke soort veehouderijen in de buurt aanwezig zijn. Daar is uitgekomen dat er twee andere varkenshouderijen en één nertsenhouderij op behoorlijke afstand zijn gelegen en dat er geen pluimveehouderijen binnen dit gebied zijn gelegen. Gelet op dit alles is de rechtbank van oordeel dat appellanten niet aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk hebben gemaakt dat de inrichting zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat het college de omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren of daaraan verdergaande voorschriften had moeten verbinden. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling met deze motivering de beoordeling van het college van de nadelige gevolgen van endotoxinen rechtmatig kunnen achten.

Uitspraak

ABRvS 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2395, verunning verleend voor het bouwen van een vleesvarkensstal en het plaatsen van een luchtwasser binnen een veehouderij, gemeente Horst aan de Maas

Annotatie J. Kevelam

1. Bij de besluitvorming over veehouderijen spelen volksgezondheidsrisico’s veroorzaakt door endotoxinen voor omwonenden een steeds grotere rol. In bovenstaande uitspraak geeft de Afdeling (meer) handvatten voor de praktijk hoe hiermee om te gaan.

2. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas heeft een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een vleesvarkensstal, het plaatsen van een luchtwasser binnen een veehouderij en voor het veranderen van deze inrichting. De rechtbank verklaart de hiertegen ingestelde beroepen (deels) gegrond. In hoger beroep komt een appellant onder meer op tegen het oordeel van de rechtbank dat de appellant niet aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk heeft gemaakt dat de veehouderij zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat het college de omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren of daaraan verdergaande voorschriften had moeten verbinden. Appellant meent (onder meer) dat in het rapport “Emissies van endotoxinen uit de veehouderij: emissiemetingen en verspreidingsmodellering” van juni 2016 van Wageningen University & Research een wetenschappelijk onderbouwde aanbeveling is gegeven over eventueel te treffen maatregelen in verband met de emissie van endotoxinen.

3. Endotoxinen zijn celwandresten van bacteriën. Inademing van endotoxinen kan leiden tot ontstekingen van de luchtwegen. Veehouderijsectoren met een hoge uitstoot van fijnstof, zoals pluimvee- en varkenshouderijen, dragen bij aan een verhoogde concentratie van endotoxinen in de leefomgeving. Er bestaat (nog) geen (wettelijk) toetsingskader voor endotoxinen. De Gezondheidsraad heeft in haar rapport “Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen” van 30 november 2012 een gezondheidskundige advieswaarde van 30 EU/M3 aanbevolen voor de maximale blootstelling aan endotoxinen in de buitenlucht. In juli 2016 is het RIVM-rapport “Veehouderij en Gezondheid Omwonenden” (VGO 1-onderzoek) gepubliceerd. In het RIVM-rapport wordt geconcludeerd dat er aanwijzingen zijn dat het wonen in de buurt van veehouderijen een nadelig effect heeft op de longfunctie. In het genoemde rapport van Wageningen University & Research wordt geconcludeerd dat met name bij pluimveebedrijven het risico bestaat van overschrijding van de genoemde advieswaarde.

4. In juni 2017 is het RIVM-onderzoek “Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies): analyse van gezondheidseffecten, risicofactoren en uitstoot van bio-aerosolen” (VGO 2-onderzoek) verschenen. Hierin wordt de conclusie uit het VGO 1-onderzoek bevestigd: omwonenden bij pluimveebedrijven hebben een grotere kans op het oplopen van een longontsteking als gevolg van de emissie van fijnstof en endotoxinen. Uit luchtmetingen in de woonomgeving blijkt dat de concentratie endotoxinen in de lucht toeneemt naarmate de afstand tot een veehouderij kleiner wordt of het aantal veehouderijen in een gebied (de dichtheid) groter wordt. Thans wordt een VGO 3-onderzoek verricht (zie Aanhangsel Handelingen II 2017/18, nr. 617).

5. De gegevensbasis is volgens de Gezondheidsraad evenwel te beperkt om te kunnen spreken van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten. Zie het advies van de Gezondheidsraad van 14 februari 2018: “Gezondheidsrisico’s rond veehouderijen: vervolgadvies”, nr. 2018/04. De Gezondheidsraad beveelt hierin wel een verdere reductie van de uitstoot van fijnstof en ammoniak aan om de gezondheidsrisico’s van de veehouderijen te verminderen. Bij brief van 3 augustus 2018 heeft het kabinet gereageerd op dit advies (zie Kamerstukken II 2017/18, 28 973, nr. 201). Het kabinet neemt het advies van de Gezondheidsraad over. De inzet van het kabinet voor de emissies uit de veehouderij is gericht op het generiek verminderen van de emissies van fijnstof en ammoniak om zo gezondheidswinst in brede zin te boeken. De effecten van veehouderijen op de gezondheid en leefomgeving worden de komende jaren verder verbeterd door een integrale aanpak van schadelijke emissies (ammoniak, fijnstof, geur) uit stallen. Een aantal in gang gezette maatregelen geeft volgens het kabinet al perspectief op een verdere verbetering van de luchtkwaliteit. De inzet van het kabinet is om te zijner tijd te komen tot een (wettelijk) beoordelingsinstrumentarium voor endotoxinen (zie Kamerstukken II 2016/2017, 28 973, nr. 191, p. 5). Vooruitlopend hierop is in Noord-Brabant het Toetsingskader endotoxinen vastgesteld. Zie de “Notitie handelingsperspectieven Veehouderij en Volksgezondheid: Endotoxine toetsingskader 1.0” van het Bestuurlijk Platform Omgevingsrecht, vastgesteld op 25 november 2016. Deze notitie kan worden gebruikt als handreiking voor vergunningverleners en opstellers van ruimtelijke plannen. De notitie hanteert de genoemde advieswaarde als uitgangspunt.

6. Wanneer de reeds verschenen jurisprudentie omtrent endotoxinen op een rijtje wordt gezet, kunnen hieruit de volgende algemene lijnen worden gedestilleerd.

Op basis van de genoemde onderzoeken ziet de Rechtbank Oost-Brabant een indicatie dat sprake kan zijn van een risico voor de volksgezondheid als gevolg van de verspreiding van endotoxinen. Op basis hiervan rust op het bevoegd gezag een onderzoeksplicht. Zie Rechtbank Oost-Brabant 30 mei 2017, ECLI:NL:RBOBR:2017:2920 en Rechtbank Oost-Brabant 29 juni 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:3165. Ter invulling van deze onderzoeksplicht kan het bevoegd gezag om advies van de GGD vragen. Zie bijvoorbeeld ABRvS 6 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2420. Het ligt vervolgens op de weg van degene die zich op het bestaan van een risico voor de volksgezondheid beroept om, aan de hand van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten, aannemelijk te maken dat toetsingskaders niet toereikend zijn om onaanvaardbare risico’s voor de volksgezondheid te voorkomen. Zie onder meer ABRvS 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1771. Voor endotoxinen is er evenwel nog geen algemeen aanvaard wetenschappelijk inzicht. Het enkele ontbreken van algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten is onvoldoende om een vergunning te weigeren vanwege een mogelijk volksgezondheidsrisico. Zie ABRvS 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2202. De advieswaarde van 30 EU/M3 mag worden toegepast. Zie ABRvS 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3435. Er bestaat echter geen verplichting om het Toetsingskader endotoxinen toe te passen. Zie ABRvS 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3435. Dit is alleen anders indien het Toetsingskader endotoxinen is vastgelegd in een beleidsregel en de juistheid ervan niet wordt betwist. Zie Rechtbank Oost-Brabant 29 juni 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:3165.

7. In de onderhavige uitspraak vat de Afdeling de onder punt 6 van deze annotatie genoemde jurisprudentie kort en bondig samen en biedt hiermee (meer) handvatten voor de praktijk. Totdat een eventueel wettelijk kader voor endotoxinen in werking treedt, zullen deze overwegingen naar mijn verwachting de standaardoverwegingen zijn aan de hand waarvan de bestuursrechter de (aan endotoxinen gerelateerde) beroepsgronden toetst die worden aangevoerd tegen besluitvorming omtrent veehouderijen. Aanknopingspunten voor deze verwachting vind ik in de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2496. Hierin verwijst de Afdeling reeds naar de onderhavige uitspraak.

8. De overwegingen komen op het volgende neer. Er zijn zowel wat betreft de voor blootstelling aan endotoxinen te hanteren advieswaarde als de wijze waarop kan worden berekend welke concentratie endotoxinen zal worden veroorzaakt door een veehouderij, een aanzienlijk aantal vragen waarvoor verder wetenschappelijk onderzoek is vereist. Er is geen eenduidige wettelijke regeling op welke wijze bestuursorganen de mogelijke gevolgen van de emissie van endotoxinen bij veehouderijen in hun besluitvorming moeten betrekken. Het is daarom aan het bevoegd gezag om bij het besluit over vergunningverlening te bepalen welke maatregelen bij endotoxinen in het belang van de bescherming van het milieu nodig zijn. Bij die bepaling heeft het bevoegd gezag beoordelingsruimte. Indien het bevoegd gezag ervoor kiest om het Toetsingskader endotoxinen niet te gebruiken, is dat toegestaan gezien de stand van de kennis over endotoxinen en de vele openstaande vragen. Het kan onder omstandigheden voldoende zijn om bij de besluitvorming acht te slaan op eventueel door de veehouder te treffen voorzieningen en maatregelen om risico’s voor de volksgezondheid te reduceren en te bezien welke veehouderijen in de omgeving liggen. De Afdeling bevestigt in onderhavige uitspraak het oordeel van de rechtbank en haar eerdere jurisprudentie dat appellanten met algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten aannemelijk moeten maken dat de inrichting zodanige risico’s voor de volksgezondheid kan opleveren dat het college de omgevingsvergunning om die reden had moeten weigeren of daaraan verdergaande voorschriften had moeten verbinden.

9. Daar is de appellant in dit geval niet in geslaagd. De vraag is of een appellant daarin kan slagen. Dat is mijns inziens op dit moment niet mogelijk, nu gelet op de genoemde rapporten de algemeen aanvaarde wetenschappelijke inzichten nog ontbreken. Volksgezondheidsrisico’s door endotoxinen moeten worden betrokken bij de besluitvorming over veehouderijen, maar hoeven in de praktijk vooralsnog geen onoverkomelijke hobbel voor het vergunnen van (uitbreidingen van) veehouderijen te zijn.


Gerelateerd

Voortoets mogelijk ondanks dat de stikstofdepositie de KDW overstijgt
Derek Sietses schreef een annotatie bij ABRvS 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1110 in JM 2020/154. Tot voor…
Voorschriften OBM moeten te herleiden zijn tot mer-beoordelingsaanmeldnotitie
Annotatie Soppe ABRvS 13 november 2019,  ECLI:NL:RVS:2019:3820, M en R 2020/18
Relativiteit bij het MER: deelaspecten van het milieuonderzoek
Erwin schreef een noot onder ABRvS 18 maar 2020, ECLI:NL:RVS:2020:801 in M en R 2020/49….
Kroniek Natuurbeschermingsrecht – Soortenbescherming (deel 1)
In de jaarlijks terugkerende kroniek Natuurbeschermingsrecht schreven Fleur Onrust en Marieke Kaajan in BR 2020/48…
Aanleg rieteilanden en rietkraag is een beschermingsmaatregel waarmee in de passende beoordeling rekening mag worden gehouden
Marieke schreef een noot onder ABRvS 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4360 in M en R 2020/10…
Omvang van Europese onderzoeksverplichtingen naar milieueffecten voor het verlengen van de termijn van elektriciteitsproductie door twee Belgische kerncentrales
Erwin Noordover schreef een annotatie bij HvJ EU 29 juli 2019, C-411/17, ECLI:EU:C:2019:622 (Inter-Environnement Wallonie…
De ADC-toets centraal
Derek schreef een noot bij ABRvS 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2560 in JM 2019/156, afl. 11,…
Actualiteiten Natuurbeschermingsrecht 2018/2019
Marieke schreef een artikel in M en R 2019/88 over de actualiteiten van het natuurbeschermingsrecht…
Kroniek Natuurbeschermingsrecht 2019 – Soortenbescherming (deel 2)
Marieke en Fleur schreven een kroniek over de ontwikkelingen van het natuurbeschermingsrecht inzake soortenbescherming in…
Kroniek Natuurbeschermingsrecht 2019 – Gebiedsbescherming (deel 1)
Marieke en Fleur schreven een kroniek over de ontwikkelingen van het natuurbeschermingsrecht in 2019 in…
Prejudiciële vragen Habitatrichtlijn; hoe om te gaan met natuurwaarden waarvoor een gebied niet is aangewezen
Marieke schreef een noot bij HvJ EU 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:883 in 1. Dit arrest,…
Quick scan juridische uitvoerbaarheid inkrimping veestapel
Onderzoek in opdracht van het Planbureau voor de Leefomgeving, Utrecht: Universiteit Utrecht, Utrecht Centre for Water, Oceans and Sustainability Law 2017 (31 pp.).
Toename endotoxinen leidt tot mer-plicht
Annotatie Kevelam en Soppe ABRvS 22 mei 2019,  ECLI:NL:RVS:2019:1632, M en R 2019/81
Besluitbegrip. Besluit tot goedkeuring van een faunabeheerplan. Vaststelling faunabeheerplan.
M. Bauman, D. Sietses & J.V. van Ophen schreven een noot onder ABRvS 20 maart…
Lucht boven Natura 2000-gebied onderdeel van het gebied?
Marieke scheef een noot bij Rb. Den Haag 7 maart 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:2665 in M en…
Schorsing vergunningen gebaseerd op het PAS
Marieke schreef een noot bij ABRvS 9 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:795 in M en R 2018/61. …
Het verschil tussen ‘mitigerende’ en ‘compenserende’ maatregelen
Marieke schreef een noot bij HvJ EU 25 juli 2018, ECLI:EU:C:2018:593 in M en R…
Effectiviteit van luchtwassers voor geurreductie
Annotatie Kevelam ABRvS 28 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3885, M en R 2019/13
Omgevingsrechtelijke besluitvorming voor zonneparken: een overzicht
In Bouwrecht 2018/77 gingen Erwin Noordover en Neeltje Walgemoed in op de omgevingsrechtelijke besluitvorming voor…
Actualiteiten Natuurbeschermingsrecht 2018
Marieke schreef een artikel over hetgeen zij besprak tijdens haar presentatie op de Actualiteitendag van…
Artikel 5.16 Wm niet buiten toepassing vanwege WHO-advieswaarden luchtkwaliteit
Annotatie ABRvS 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3061, M en R 2018/127
Weigering verklaring van geen bedenkingen geitenhouderij vanwege volksgezondheidsrisico’s
Annotatie Kevelam ABRvS 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2189, M en R 2018/102
Alternatieve locaties in een milieueffectrapport
Erwin Noordover schreef een noot onder ABRvS 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1436, in BR 2018/59 over…
Ook bij één besluit verplichte Wro-coördinatie ingeval van toepasselijkheid artikel 9f Elektriciteitswet 1998
Annotatie Kevelam ABRvS 7 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:766, M en R 2018/74
Stront aan de knikker? Het fosfaatrechtenstelsel in het licht van art. 1 Eerste Protocol bij het EVRM
Milieu & Recht 2017/5 (61), p. 388-400
Geen vergunningvoorschriften gebruik of milieuaspecten aan omgevingsvergunning bouwen
Annotatie Soppe ABRvS 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3331, M en R 2017/39
Vergunningplicht beweiden en uitrijden van mest
Een Nbw-vergunning is ook nodig voor het beweiden van koeien en het uitrijden van mest….
Relativiteitsvereiste in de weg aan vernietiging omgevingsvergunning beperkte milieutoets
Annotatie Soppe Rb Oost-Brabant 2 juli 2015, ECLI:NL:RBOBR:2015:3318, M en R 2015/121
Relativiteitsvereiste in relatie tot plan-mer-regeling en artikel 7.2a Wm
Annotatie Nijmeijer en Soppe ABRvS 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1713, TBR 2015/114
De programmatische aanpak stikstof: komt de PAS van pas?
D. Sietses & A. Drahmann schreven een artikel in BR 2015/48, afl. 6 over de…
Revisie- of veranderingsvergunning?
Marieke Kaajan beschreef wanneer een revisievergunning kan worden verlangd. In Niewsbrief StAB 2015-1 verscheen een…
De curator als overtreder
Erwin Noordover schreef ‘De curator als overtreder’ in Tijdschrift voor Insolventierecht, 2015/12. Een failliet bedrijf…
Hoofdlijnen milieubestuursrecht
Hoofdlijnen milieubestuursrecht, 2015, hoofdstuk 9 (Milieueffectrapportage), pag. 187-208
Geen omgevingsvergunningplichte beperkte milieutoets melkrundveehouderij onder drempel categorie D-14 Besluit mer
Annotatie Soppe ABRvS 29 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3841, M en R 2015/37
Tailormade regelgeving voor windturbineparken op de Noordzee
Erwin Noordover en Annemarie Drahmann schreven ‘Tailormade regelgeving voor windturbineparken op de Noordzee’, TO oktober…
Windparken en leefomgeving
Marieke Kaajan en Erwin Noordover schreven samen “Windparken en leefomgeving: een toelichting op enkele angels uit…
Gaan de wieken sneller draaien met de Structuurvisie wind op land?
In Bouwrecht 2013/89 gingen Erwin Noordover en Aaldert ten Veen in op de Rijksstructuurvisie wind…
Het Besluit milieueffectrapportage (Cat. 18.2 bijlage D)
Marieke Kaajan schreef een noot onder ABRvS 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO3494 inz. het Besluit milieueffectrapportage (Cat….
Revisievergunning Corus
Marieke Kaajan schreef een noot onder ABRvS 28 mei 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD2643 inz. Revisievergunning, MenR 2008/73. 1…