5 km-afkap in AERIUS Calculator bij verkeersbewegingen ViA15

Annotatie ABRvS 20 januari 2021,  ECLI:NL:RVS:2021:105

Essentie

Art. 2.8 Wnb; 5 km-afkap in AERIUS Calculator bij verkeersbewegingen ViA15
ADC-toets; mitigerende of passende maatregel; Kolencentrale Moorburg

Samenvatting

Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister niet toereikend gemotiveerd dat in dit geval aan deze voorwaarden is voldaan. Het is met name nog onduidelijk of de beoordeling van de stikstofdepositie die als gevolg van het tracé kan ontstaan volledig is geweest. Het tracé zelf en de wegen waarop als gevolg van het tracé een toename van verkeer te verwachten valt, liggen immers slechts ten dele binnen 5 km van (rekenpunten in) de Natura 2000-gebieden die in het Deelrapport gebiedsbescherming (2019) zijn betrokken. Voor zover het verkeer op grotere afstand rijdt, is de stikstofdepositie die daarvan het gevolg is niet berekend. Verder is onduidelijk in hoeverre het tracé leidt tot stikstofdepositie op (rekenpunten in) Natura 2000-gebieden op meer dan 5 kilometer afstand van wegvakken waarvoor het verkeersmodel een toename in verkeer voorspelt.
Deze bezwaren worden niet weggenomen door de stelling van de minister dat eventuele berekende bijdragen van wegverkeer op grotere afstanden dan 5 km niet meer betekenisvol te herleiden zijn tot een individueel project. Het is de Afdeling namelijk niet duidelijk wat precies onder “betekenisvol herleiden” moet worden verstaan en hoe is vastgesteld dat daarvan bij grotere afstanden dan 5 km geen sprake meer van kan zijn. Wat dit laatste betreft, is in het bijzonder onduidelijk waarom het kennelijk wel mogelijk is om met AERIUS Calculator voor andere bronnen dan wegverkeer de stikstofdeposities “betekenisvol te herleiden” op grotere afstanden dan 5 km.
Hetgeen de minister ter zitting voor het overige naar voren heeft gebracht komt erop neer dat het streven naar volledigheid van de stikstofberekeningen ten koste zal gaan van de precisie. De Afdeling acht niet aannemelijk gemaakt dat deze keuze moet worden gemaakt. En als het niet uitgesloten is dat om technisch-wetenschappelijke redenen tussen deze twee doelen een balans moet worden gevonden, acht zij de gemaakte afweging onvoldoende inzichtelijk. De minister heeft weliswaar gewezen op enkele voordelen die SRM2 volgens hem biedt voor het berekenen van deposities van wegverkeer, maar het is onduidelijk waarom die zwaarder moeten wegen dan het nadeel dat een gedeelte van de depositie helemaal niet berekend wordt. Een cijfermatige onderbouwing van de voor- en nadelen ontbreekt. Bovendien heeft de minister in deze procedure onvoldoende duidelijk gemaakt hoe, als inderdaad moet worden aangenomen dat een gedeelte van de stikstofdepositie bezwaarlijk in de passende beoordeling van een individueel project wordt betrokken, kan worden uitgesloten dat dat gedeelte van de stikstofdepositie, eventueel in samenhang met de stikstofdepositie van andere projecten en activiteiten, toch leidt tot of bijdraagt aan een aantasting van stikstofgevoelige habitats en, als dat niet kan, hoe is verzekerd dat dan passende maatregelen getroffen zullen worden.

Uitspraak

ABRvS 20 januari 2021, ELIC:NL:RVS:2021:105, tracébesluit “A15/A12 Ressen-Oudbroeken (ViA15)”, minister van Infrastructuur en Milieu (nu: Infrastructuur en Waterstaat)

Annotatie M.M. Kaajan

1. De uitspraak over het Tracébesluit ViA15 heeft in de pers vooral veel aandacht gekregen over de zogeheten ‘5 km-afkap’, de begrenzing in het AERIUS rekenmodel Calculator waardoor effecten van verkeersbewegingen op een grotere afstand dan 5 km van een weg niet worden berekend. De uitspraak bevat echter ook een aantal andere aandachtspunten ten aanzien van de wijze van toetsing en beoordeling van effecten op Natura 2000-gebieden (o.a. de toepassing van het Kolencentrale Moorburg-arrest). Ook op die aspecten gaat deze noot kort in.

2. Maar eerst uiteraard de “5 km-afkap”. Ten tijde van het Programma Aanpak Stikstof (“PAS””) bepaalde art. 2.12 Besluit natuurbescherming dat, bij de berekening van effecten van verkeersbewegingen, deze effecten slechts tot een afstand van 3 km vanaf het midden van de weg hoefden te worden berekend. Art. 2.12 van het Besluit natuurbescherming is echter met de PAS-uitspraak (ABRVS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603) onverbindend verklaard. Dit onderdeel van de passende beoordeling van het Tracébesluit wordt dus ook in deze uitspraak niet overeind gehouden. Immers, met de afkap tot een afstand van 3 km van de weg kan niet de zekerheid zijn verkregen dat (het gebruik van een weg)tracé de natuurlijke kenmerken niet zal aantasten van gebieden die zijn gelegen op een afstand van meer dan 3 km van de weg (r.o. 68.3). Blijft over de “5 km-afkap”, die in het rekenmodel AERIUS zit. Deze begrenzing houdt in dat alleen van wegverkeer dat rijdt binnen 5 km van Natura 2000-gebieden de gevolgen (in de vorm van stikstofdepositie) op Natura 2000-gebieden wordt berekend. Over deze afkap had het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof (de Commissie-Hordijk) in het eindadvies van juni 2020 al kritische opmerkingen geplaatst. In dat eindadvies kwam met name het verschil in de effectbepaling van puntbronnen (die, via AERIUS, met het OPS-model worden berekend) en lijnbronnen (via het SRM2) aan de orde, waardoor bij puntbronnen geen afstandsbegrenzing (of andere begrenzing) wordt gehanteerd en bij lijnbronnen dus wel. De zitting in de procedure tegen het Tracébesluit vond plaats kort na het eindadvies van de Commissie Hordijk; voorstelbaar is dat de Minister van I en W toen nog geen passend antwoord had op de bevindingen van de Commissie – maar gelet op het feit dat de beroepsgronden in deze procedure al wél bekend waren bij de Minister, moeten de conclusies van de Commissie Hordijk niet als een verrassing zijn gekomen voor de Minster.

3. Ook de ABRVS overweegt dat de begrenzing in het rekenmodel, waardoor de effecten van stikstofdepositie als gevolg van wegverkeer tot maximaal 5 km van de weg worden berekend, onvoldoende onderbouwd is. Hierdoor is onduidelijk of de beoordeling van de stikstofdepositie die als gevolg van het tracé kan ontstaan, volledig is geweest. Immers, delen van Natura 2000-gebieden die op een grotere afstand dan 5 km van de weg liggen, worden niet in de berekeningen meegenomen. De consequentie daarvan is ook dat voor (delen van) wegen die op grotere afstand dan 5 km van een Natura 2000-gebied liggen, geen berekening van effecten plaatsvindt. Daarmee volgt de ABRVS dus niet de stelling van de Minister, ter rechtvaardiging van de wijze van berekenen, dat eventuele berekende bijdragen van werkverkeer op grotere afstanden “niet meer betekenisvol te herleiden zijn tot een individueel project”. Daarvoor acht de ABRVS relevant dat onduidelijk is wat onder ‘betekenisvol herleiden’ moet worden verstaan en hoe is vastgesteld dat daarvan bij grotere afstanden dan 5 km geen sprake meer kan zijn. Het verschil met de berekening van de effecten van andersoortige bronnen, via het OPS-model valt de ABRVS ook op. Waarom zou bij deze bronnen wel altijd sprake zijn van het ‘betekenisvol herleiden’ van effecten (daar geldt immers geen begrenzing/afkap) en bij wegen niet? Ook is de ABRVS niet overtuigd van de juistheid van de stelling van de Minister dat als er geen afkap/begrenzing in het rekenmodel wordt gehanteerd, de berekeningen tot minder precieze resultaten zou leiden (overigens was dat ook een van de door de Commissie Hordijk genoemde aandachtspunten). Als de situatie zich al voor zou doen dat, zonder afkap, minder precieze resultaten/berekeningen zouden kunnen worden opgesteld en dus een balans moet worden gevonden tussen volledigheid en precisie, dan is de nu gemaakte afweging in het AERIUS rekenmodel onvoldoende duidelijk. Daarmee is ook onvoldoende duidelijk dat, en zo ja, op basis van welke argumenten, nu op goede gronden gekozen is voor de gehanteerde afkap waarbij een gedeelte van de depositie van wegverkeer helemaal niet wordt berekend. En als er dan al, aldus de ABRVS, op goede gronden voor gekozen zou kunnen worden om een deel van stikstofdepositie vanwege het wegverkeer niet in de passende beoordeling van het Tracébesluit te betrekken, dan is onvoldoende duidelijk gemaakt dat verzekerd is dat dit gedeelte van stikstofdepositie, in cumulatie met stikstofdepositie van andere projecten en plannen, niet leidt tot een aantasting van Natura 2000-gebieden of dat, indien dit niet kan worden verzekerd, dan afdoende passende maatregelen getroffen zullen worden. Wat mij betreft een terechte redenering van de ABRVS, zeker gelet op het verschil in het berekenen van effecten tussen puntbronnen en lijnbronnen.

4. De ABRVS baseert de vernietiging van het Tracébesluit op dit onderdeel op een motiveringsgebrek. Dat blijkt ook uit het dictum van de tussenuitspraak, waarin de Minister 26 weken de gelegenheid krijgt om een nieuw besluit te nemen. Het is echter de vraag welke motivering de goedkeuring van de ABRVS zal kunnen dragen en in het bijzonder of dat een motivering is waarmee de 5 km-afkap in het AERIUS-model nog steeds gehandhaafd blijft. Mede naar aanleiding van het eindadvies van de Commissie Hordijk worden oplossingsrichtingen al verkend, zoals ook door de Minister van I en W is aangegeven in reactie op Kamervragen (Aanhangsel van de Handelingen 2020/21, nr. 631, d.d. 5 november 2020). In de redenering van de ABRVS valt mij met name de laatste passage op, waarmee de ABRVS lijkt te stellen dat áls niet alle effecten van stikstofdepositie als gevolg van een project betrokken zouden worden bij de passende beoordeling van dit project, dan toch ten minste op andere wijze verzekerd moet worden dat deze effecten (bijv. op grotere afstand) ergens anders worden beoordeeld c.q. meegenomen worden bij de omvang van de treffen passende maatregelen. Als op deze wijze effecten op een bepaalde afstand of in een bepaalde omvang van een bepaald project al als het ware uit een passende beoordeling kunnen worden gelaten, dan kan dat m.i. alleen als hetzij op voorhand kan worden uitgesloten dat deze effecten significant negatieve effecten op Natura 2000-gebieden kunnen veroorzaken óf als bij het verrichten van de passende beoordeling voor dit project passende maatregelen zijn getroffen waardoor verzekerd is dat deze ‘rest’-effecten niet meer kunnen leiden tot een aantasting van Natura 2000-gebieden. Ik vraag me af of het mogelijk is om zo’n garantie op voorhand te geven, zeker in het licht van het feit dat – zoals ook blijkt uit het wetsvoorstel stikstofreductie en natuurverbetering (Kamerstukken I 2020/21, 35 600, C) – er al een ambitieuze doelstelling ligt in het treffen van (voldoende) generieke passende maatregelen. We zullen zien wat de aanvullende motivering van de Minister op dit punt wordt. Daarbij ben ik ook erg benieuwd of dit (ook) leidt tot een andere wijze van berekenen / beoordelen van puntbronnen.

5. Als gezegd bevat de uitspraak ook nog andere interessante aandachtspunten wat betreft de bescherming van Natura 2000-gebieden. Drie punten stip ik hier nog kort aan. Het Tracébesluit voorzag, bij wijze van mitigerende maatregel, in een snelheidsverlaging waartoe los van de snelheidsverlaging van het stikstofregistratiesysteem was besloten. Desondanks bleef er nog een resteffect van stikstofdepositie over, waarvoor een ADC-toets was verricht. Alleen vanwege het belang van een zoveel mogelijke definitieve geschilbeslechting komt de ABRVS toe aan een beoordeling van de ADC-toets. In dat kader bevestigt de ABRVS (zie ook r.o. 78) dat ook als een ADC-toets wordt verricht, het eerst en vooral van ‘wezenlijk belang is dat de aantasting die het project veroorzaakt nauwkeurig wordt vastgesteld’. Ik wijs in deze noot op die passage vanwege een in de praktijk met enige regelmaat terugkerende vraag of de inhoudelijke effectbeoordeling inclusief het soms tijdrovende onderzoek naar potentiële mitigerende maatregelen niet eenvoudigweg kan worden overgeslagen zodat kan worden volstaan met een ADC-toets. De ABRVS maakt in deze uitspraak terecht duidelijk dat dit niet kan. Dat zou overigens ook niet passen bij het karakter van de ADC-toets; deze mag immers pas worden verricht als vaststaat dat er geen alternatieven zijn waarmee een minder groot effect op Natura 2000-gebieden kan worden veroorzaakt. Inzicht in de daadwerkelijke omvang van de effecten is daarvoor een vereiste.

6. Een tweede interessant punt in de uitspraak betreft de cumulatieve beoordeling in het licht van het arrest Kolencentrale Moorburg (HvJ 26 april 2017, ECLI:EU:C:2017:301). In de op dit punt wat cryptische overwegingen uit dit arrest zou kunnen worden afgeleid dat bij een cumulatieve beoordeling afzonderlijk rekening moet worden gehouden met de effecten van al uitgevoerde projecten (zie o.a. J.M.I.J. Zijlmans, Hoe verder met mitigatie en cumulatie?, NBR 2017/99 en de noot van R.H.W. Frins onder het arrest in TBR 2017/148). Een uitleg die er m.i. aan voorbij gaat dat aan het arrest nu al op juiste wijze invulling wordt gegeven in de praktijk. Effecten van bestaande projecten maken immers deel uit van de autonome situatie en worden dus op die wijze meegenomen in een passende beoordeling, zoals de Minister van I en W ook betoogt. Het is, voor zover ik heb kunnen nagaan, de eerste keer dat deze beroepsgrond wordt aangevoerd, en in ieder geval de eerste keer dat de ABRVS zich hierover moet buigen. Hoewel de ABRVS het betoog van de Minister dat bestaande projecten deel uitmaken van de autonome situatie en dus niet apart nog in de cumulatieve beoordeling hoeven te worden meegenomen, niet expliciet volgt, komt de ABRVS wel tot de conclusie dat er geen redenen zijn waarom de werkwijze van de Minister niet in overeenstemming zou zijn met het Kolencentrale Moorburg-arrest (zie r.o. 96.3). Daarin lees ik dat de wijze waarop in Nederland de bestaande situatie betrokken wordt bij de passende beoordeling, volgens de ABRVS past binnen de Europese rechtspraak.

7. Het laatste punt dat ik in deze noot nog wil noemen, is het gemak waarmee de ABRVS het betoog dat de al genoemde snelheidsmaatregel moet worden beschouwd als een passende maatregel afwijst en daarmee dus overweegt dat deze maatregel terecht als mitigerende maatregel is ingezet in de passende beoordeling (r.o. 72.2). Veel maatregelen die als mitigerende maatregel in een passende beoordeling worden ingezet om een projecteffect te neutraliseren of te verminderen, kunnen ook als passende maatregel worden beschouwd – als maatregel dus waarmee invulling wordt gegeven aan de verplichting uit art. 6 lid 2 HRL om verdere verslechtering en/of significante verstoring van Natura 2000-gebieden te voorkomen. In de PAS-uitspraak (ECLI:NL:RVS:2019:1603) heeft de ABRVS overwogen dat áls een maatregel als mitigerende maatregel wordt ingezet maar ook kan worden beschouwd als een passende maatregel, aangetoond moet worden dat (i) behoud van het betreffende Natura 2000-gebied verzekerd is en, voor zover sprake is van een verbeter- of uitbreidingsdoelstelling (ii) andere passende maatregelen beschikbaar zijn. In de uitspraak over het inpassingsplan Logistiek Park Moerdijk (ABRVS 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2318) viel al op dat de ABRVS de stelling van het bevoegd gezag dat andere passende maatregelen beschikbaar zijn, niet erg indringend toetst. Die lijn wordt in deze uitspraak doorgezet. De ABRVS vindt het standpunt van de Minister dat, voor zover nodig, andere maatregelen dan de snelheidsverlaging kunnen en zullen worden getroffen voor het behoud, de verbetering of het herstel van de natuurwaarden in het betreffende Natura 2000-gebied, afdoende om de snelheidsverlaging als mitigerende en niet als passende maatregel aan te merken. Het gemak waarmee de ABRVS een beroepsgrond op dit punt terzijde schuift is m.i. opvallend, zeker in het licht van het stappenplan dat de ABRVS in de Logstebaanuitspraak (ABRVS 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71) hanteert om vast te stellen wanneer afdoende verzekerd is dat andere passende maatregelen getroffen worden.