Wanneer is sprake van één ETS installatie? Hof van Justitie EU geeft tekst en uitleg
Het emissiehandelsysteem van de EU (EU ETS) geldt voor emissies van aangewezen broeikasgassen die het gevolg zijn van aangewezen activiteiten. Die activiteiten vinden plaats in ETS installaties. ETS installaties mogen enkel in bedrijf zijn als zij beschikken over een broeikasgasemissievergunning (ETS-vergunning).
ETS installatie of inrichting?
Tot en met de derde handelsperiode van het EU ETS, die eind 2020 afliep, werd in Nederland voor de toepassing van het EU ETS aangesloten bij het Nederlandse milieurechtelijke begrip ‘inrichting’. Met de komst van de Omgevingswet zal het begrip ‘inrichting’ (vrijwel geheel) uit het Nederlandse milieurecht verdwijnen. Vooruitlopend daarop is de Nederlandse implementatiewetgeving van het EU ETS aangepast en wordt met ingang van de vierde handelsperiode, die 1 januari dit jaar van start is gegaan, aangesloten bij het begrip ‘installatie’ uit de EU ETS-richtlijn (Richtlijn 2003/87/EG).
Ook voor Nederlandse ETS deelnemers is daarmee ineens van belang wanneer precies sprake is van een ETS installatie.
Wat is een ETS installatie?
De EU ETS-richtlijn definieert ‘installatie’ als volgt: “vaste technische eenheid waarin één of meer van de in bijlage I genoemde activiteiten plaatsvinden alsmede andere, daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden, die technisch in verband staan met de op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten en gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging”.
Met bijlage I wordt verwezen naar bijlage I bij de EU ETS-richtlijn waarin de activiteiten zijn aangewezen die onder het EU ETS vallen. In bijlage I zijn activiteiten aangewezen als de productie van papier of karton, de productie van organische bulkchemicaliën en het verbranden van brandstoffen. Voor een groot deel van de activiteiten is een drempelwaarde opgenomen. Als de activiteit die drempelwaarde overschrijdt, valt die onder het ETS. Voor productie van producten heeft de drempelwaarde de vorm van minimum productiecapaciteit. Voor het verbranden van brandstoffen geldt als drempel dat deze verbranding moet plaatsvinden in installaties met een totaal nominaal thermisch ingangsvermogen van meer dan 20 MW.
Beperkte jurisprudentie over de ETS installatie
Het Hof van Justitie van de EU (het Hof) heeft zich nog niet vaak uitgelaten over de vraag wanneer precies sprake is van één ETS installatie. De belangrijkste uitspraak over deze vraag was de uitspraak over de kolencentrale van EPZ, naar aanleiding van prejudiciële vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (C‑158/15, EU:C:2016:422). In deze uitspraak oordeelde het Hof dat een kolenopslag die aan de overkant van een weg was gelegen en met een transportband was verbonden met de kolencentrale onderdeel vormde van de ETS installatie.
De Granarolo zaak
Bij arrest van 21 april 2021 heeft het Hof een uitspraak aan het repertoire toegevoegd naar aanleiding van prejudiciële vragen van de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, de bestuursrechter in eerste aanleg in Lazio, Italië (C‑617/19, ECLI:EU:C:2021:338). De zaak betrof een geschil tussen de Italiaanse zuivelproducent Granarolo SpA (Granarolo) en de Italiaanse overheid. Granarolo heeft een fabriek in Pasturago di Vernate die uit verschillende eenheden bestaat en is uitgerust met een warmtecentrale voor de productie van de voor haar verwerkingsprocessen benodigde warmte. In deze warmtecentrale worden brandstoffen verbrand om warmte mee op te wekken. De warmtecentrale heeft een nominaal thermisch ingangsvermogen van meer dan 20 MW. Granarolo heeft daarom een ETS-vergunning.
In 2013 heeft Granarolo op het bedrijfsterrein waar haar fabriek is gevestigd een warmte-krachteenheid gebouwd met een nominaal thermisch ingangsvermogen van minder dan 20 MW. Haar ETS-vergunning is hierop aangepast. In 2017 heeft Granarolo de warmte-krachteenheid verkocht aan energiebedrijf E.ON onder gelijktijdige afsluiting van een leveringsovereenkomst voor warmte en elektriciteit. Granarolo heeft de Italiaanse emissieautoriteit vervolgens verzocht de ETS-vergunning aan te passen omdat zij van mening was dat de emissies van de warmte-krachteenheid, die niet meer door haar en ook niet meer onder haar beheer werd geëxploiteerd, moesten worden afgetrokken van haar CO2-emissies.
De Italiaanse emissieautoriteit weigerde de vergunning aan te passen met als argument dat de warmte-krachteenheid in technisch verband staat met de levensmiddelenfabriek van Granarolo en van invloed is op de totale emissies, zodat sprake is van één ETS installatie.
Het Hof geeft tekst en uitleg
Het Hof wijst erop dat de warmtekracht-eenheid niet één ETS installatie kan vormen met de levensmiddelenfabriek zelf, omdat de levensmiddelenproductie niet kwalificeert als bijlage I activiteit. De warmte-krachteenheid kan dus alleen samen met de warmtecentrale één enkele installatie vormen. Daarvoor is vereist dat de in de warmte-krachteenheid verrichte verbrandingsactiviteit rechtstreeks samenhangt met de activiteit van de warmtecentrale op het bedrijfsterrein, technisch in verband staat met de warmtecentrale en gevolgen kan hebben voor de emissies en de verontreiniging. Dit moet beoordeeld worden aan de hand van de feitelijke omstandigheden.
Het Hof verbindt hier de conclusie aan dat de voorwaarde dat de betrokken activiteiten rechtstreeks samenhangen vereist dat de activiteit van warmte-krachteenheid wordt verricht met het oog op de verbranding van brandstoffen die plaatsvindt in de warmtecentrale van de fabriek. Aan deze voorwaarde kan dus niet worden voldaan indien de activiteit van warmte‑krachteenheid uitsluitend wordt verricht ten behoeve van de productie van levensmiddelen in de fabriek van Granarolo, aldus het Hof.
Hoe nu verder?
De verwijzende rechter moet deze feitelijke beoordeling maken. Het lijkt echter niet aannemelijk dat de warmte-krachteenheid wordt ingezet met het oog op de verbranding van brandstoffen in de warmtecentrale van de fabriek. De meest logische uitkomst lijkt mij daarom dat de Italiaanse emissieautoriteit alsnog de ETS-vergunning van Granarolo moet wijzigen.
Overigens komt het in de praktijk vaak voor dat er meerdere bijlage I activiteiten plaatsvinden in een ETS installatie: bijvoorbeeld de productie van een bepaald product en het verbranden van brandstoffen. In die gevallen, zijn alle bijlage I activiteiten van belang voor de vraag of een bepaalde andere activiteit rechtstreeks samenhangt met die bijlage I activiteiten en dus of die andere activiteit binnen de grenzen van de ETS installatie valt.
