ENVIR ADVOCATEN
Keizersgracht 451-1V
1017 DK Amsterdam
T +31 20 737 20 66
F +31 20 796 92 22


Datum: 07-08-2017

Voortzetten procedures ondanks prejudiciële vragen PAS

Op 17 mei jl. stelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘ABRvS’) prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie over de Programmatische Aanpak Stikstof (‘PAS’). Omdat een prejudiciële procedure toch altijd tenminste 1 jaar – en vaak langer – duurt, leidt dit tot allerlei vragen voor de praktijk. Bijvoorbeeld de vraag of in de tussentijd nog toestemming kan worden verleend voor een activiteit die een zekere mate van stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied veroorzaakt en waarvoor een beroep moet worden gedaan op ontwikkelingsruimte uit het PAS. Een andere vraag is hoe met de prejudiciële procedure omgegaan moet worden in lopende procedures. Procedures die, met de inwerkingtreding van de Wet natuurbescherming per 1 januari 2017, niet alleen bij de ABRvS worden gevoerd, maar bij alle rechtbanken in Nederland, al dan niet voorafgegaan door een bezwaarprocedure bij het bestuursorgaan dat het bestreden besluit heeft genomen.

Zou de prejudiciële procedure immers tot gevolg hebben dat nationale procedures waar een besluit waarbij het PAS is toegepast ter toetsing voorligt , worden aangehouden, dan leidt dit niet alleen tot een grote achterstand in de afhandeling van procedures, maar automatisch ook tot een (zeer) lange periode voordat een besluit onherroepelijk wordt, met de daaraan gekoppelde onzekerheid. Dat is voor de praktijk onwenselijk. Voor zover het Hof van Justitie, zoals de ABRvS graag ziet, al in staat zou zijn om voor 1 juli 2018 de gestelde vragen te beantwoorden, zal het immers toch zeker nog 3 tot 6 maanden kosten voordat de ABRvs voor het eerst in een uitspraak aangeeft wat de gevolgen van deze antwoorden zijn voor nationale procedures. Rechtbanken zullen willen wachten op deze uitspraak van de ABRvS voordat zij besluiten om bij hen aanhangige procedures voort te zetten. Aan de andere kant kan in een nationale procedure uiteraard ook niet zonder meer vooruitgelopen worden op de antwoorden van het Hof van Justitie. Het afwachten van de antwoorden, maar tegelijkertijd ook voortgang houden in een nationale procedure lijkt dan ook niet zo eenvoudig. Zo op het eerste gezicht is het dan ook niet erg onlogisch dat er nu in de praktijk een tendens valt waar te nemen dat procedures waarbij, als onderdeel van het (hoger) beroep, het PAS wordt aangehaald, vrijwel automatisch worden aangehouden.

Toch is dat m.i. een onwenselijke tendens. Ten eerste omdat, als het beroep op het PAS niet zou slagen vanwege aspecten waarvoor beantwoording van de prejudiciële vragen niet relevant is, het beroep voortgezet zou moeten kunnen worden. Denk daarbij aan de vraag of de partij die het beroep heeft ingesteld, wel belanghebbende is bij dit beroep. Ook is relevant of het beroep zou kunnen afstuiten op het relativiteitsvereiste van art. 8:69a Awb. Ten tweede zou zich een situatie voor kunnen doen dat het bestreden besluit (ook) om redenen die niets met het PAS van doen hebben, voor vernietiging in aanmerking komt. Ook dan kan het beroep worden behandeld en zou het geschil, middels een tussen- of wellicht zelfs een einduitspraak, verder gebracht kunnen worden. Ook dan is het weinig proceseconomisch om te wachten op de antwoorden van het Hof van Justitie.

Ik zou er dan ook voor willen pleiten dat rechtbanken en de ABRvS er van afzien om zaken zonder meer aan te houden, maar voor zover mogelijk procedures laten doorgaan, zodat het tijdsverlies dat ontstaat door de prejudiciële procedure zo klein mogelijk zal zijn. Het is gelet hierop lovenswaardig dat een aantal gerechtelijke instanties partijen op de hoogte stelt van het voornemen om een procedure aan te houden vanwege de prejudiciële vragen en daarbij de gelegenheid biedt om hierop te reageren. Maar niet alle instanties lijken te hebben gekozen voor deze aanpak, helaas.

In het licht daarvan is de aanpak van de ABRvS die blijkt uit de uitspraak van 2 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2101) dan ook aan te bevelen. Uit r.ov. 13.2 van deze uitspraak blijkt dat de ABRvS alleen de beroepsgronden waarvoor de beantwoording van de prejudiciële vragen van belang is, aanhoudt; de behandeling van deze gronden wordt als aparte procedure voortgezet. Het voordeel van deze aanpak is evident: de andere beroepsgronden tegen het bestreden besluit – in dit geval het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan – worden door de ABRvS behandeld, hetgeen er uiteindelijk toe leidt dat het bestemmingsplan op onderdelen wordt vernietigd. Vanwege de beroepsgronden met betrekking tot het PAS schorst de ABRvS voor het overige de behandeling van de procedure en wordt deze aangehouden tot een latere datum. Met andere woorden: het bestemmingsplan is weliswaar nog niet onherroepelijk maar de raad kan in de tussentijd wel alvast andere door de ABRvS geconstateerde gebreken herstellen, zodat als de prejudiciële procedure is afgerond, alleen nog de toepassing van het PAS relevant is voor deze procedure.

Het voordeel van deze aanpak is evident. Deze aanpak verdient m.i. dan ook navolging door alle instanties waar bezwaar- en (hoger) beroepsprocedures voeren waarbij het PAS al dan niet zijdelings aan de orde komt. Dit in tegenstelling tot het automatisme dat ik nu waarneem om procedures waarbij het PAS maar wordt genoemd, aan te houden en op de lange baan te schuiven. Dat is in niemands belang.

Marieke Kaajan