Tracébesluit Eemshaven: stikstofjurisprudentie samengevat
De uitspraak van 5 augustus jl. biedt een mooie samenvatting van de stikstofjurisprudentie van de ABRvS.
In deze uitspraak (zaaknr. 20140907/1/R6) boog de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“ABRvS”) zich over het tracébesluit voor de verruiming van de vaarweg Eemshaven-Noordzee. Na een eerdere vernietiging van dit besluit (in de uitspraak van 24 augustus 2011) bleef het tracébesluit nu wel in stand. Een onjuiste beoordeling van effecten vanwege stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden was een van de (vele) punten die appellanten naar voren brachten. Hoewel de uitspraak in dit opzicht geen nieuwe inzichten biedt, geeft de uitspraak wel een mooi overzicht van de wijze van toetsing zoals de ABRvS die nu aanhoudt. Ik wijs in dat verband op de volgende punten (r.ov. 45 e.v. in de uitspraak):
- De enkele overschrijding van de kritische depositiewaarde betekent niet dat alleen daarom al geconcludeerd moet worden dat sprake is van een aantasting van de kwaliteit van een habitattype (r.ov. 45.4). De ABRvS bevestigt hiermee eerdere jurisprudentie en maakt zodoende duidelijk dat de kritische depositiewaarde (KDW) slechts een signaalfunctie heeft. Overschrijding van de KDW betekent in vrijwel alle gevallen dat een passende beoordeling moet worden verricht omdat significant negatieve effecten niet kunnen worden uitgesloten – maar dat is dan ook de hoofdfunctie van de KDW, en niet meer dan dat;
- De effectbeoordeling kan plaatsvinden aan de hand van een zogeheten systeembenadering (r.ov. 45.2). Ook daarmee erkent de ABRvS, in lijn met eerdere jurisprudentie, dat voor het goed functioneren van een ecosysteem – en dus voor het voorkomen van een aantasting van de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied – niet alleen naar de toename van stikstofdepositie op dit gebied moet worden gekeken. Ook dit is een positieve beweging in de jurisprudentie, waarbij de ABRvS er blijk van lijkt te geven meer aandacht te hebben voor de ecologische werkelijkheid dan voorheen;
- Bij de effectbeoordeling mogen instandhoudings- en beheermaatregelen worden betrokken (r.ov. 45.3). Deze maatregelen maken onderdeel uit van de verwachte feitelijke ontwikkeling. Het voordeel hiervan is dat niet hoeft te worden nagegaan of sprake is van mitigatie of compensatie. Belangrijk is echter wel dat in oog gehouden wordt dat aan een aantal voorwaarden moet zijn voldaan, wil een maatregel als instandhoudings- of beheermaatregel kunnen worden aangemerkt. Zo (i) moet verzekerd zijn dat de maatregelen worden uitgevoerd, ook als het project of het plan waarvoor toestemming wordt verleend, niet wordt uitgevoerd; (ii) mogen de maatregelen niet in het toestemmingsbesluit zijn opgenomen en (iii) mogen de maatregelen geen verband houden met eventuele schadelijke gevolgen van het project of plan waarvoor toestemming wordt verleend. Een vierde voorwaarde – die overigens in deze uitspraak niet naar voren komt – is dat bij de beoordeling van de effectiviteit van de instandhoudings- en beheermaatregelen zowel de positieve als de negatieve gevolgen worden betrokken. Dit volgt uit de uitspraak van de ABRvS van 30 oktober 2013 inzake de kolencentrales op de Maasvlakte.
- Tenslotte bevestigt de ABRvS nogmaals dat voor een beoordeling van effecten op buitenlandse Natura 2000-gebieden, aangesloten kan worden bij de in dat land gehanteerde beoordelingssystematiek (r.ov. 46.1). Zie over deze wijze van toetsing mijn noot bij ABRvS 16 april 2014.
Op zichzelf lijkt daarmee enige ruimte te worden geboden voor projecten en plannen die leiden tot een zekere toename van stikstofdepositie, mits maar verwezen kan worden naar beheer- en instandhoudingsmaatregelen die daadwerkelijk worden uitgevoerd, waarmee geconcludeerd kan worden dat er geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied zal kunnen plaatsvinden. De beschikbaarheid van deze maatregelen is daarbij m.i. de belangrijkste voorwaarde uit de jurisprudentie. Immers, de voorwaarden dat deze maatregelen geen verband houden met de voorgenomen activiteit én ook worden verricht indien deze activiteit geen doorgang vindt, zijn met name procedureel van aard.
Een belangrijke vraag, tot slot, is de mate waarin deze jurisprudentie nog relevant is nu per 1 juli jl. het Programma Aanpak Stikstof (“PAS”) met bijbehorende wetgeving in werking is getreden. Voor projecten die leiden tot een toename van stikstofdepositie, is ontwikkelingsruimte of depositieruimte voor grenswaarden nodig – afhankelijk van de omvang van de toename van stikstofdepositie. Het lijkt in die wettelijke constellatie niet erg reëel dat een redenering houdbaar is dat, ondanks dat het project zelf leidt tot een toename van stikstofdepositie, geen ontwikkelingsruimte hoeft te worden toegekend aan dit project omdat het PAS voorziet in (onafhankelijk uit te voeren) beheer- en instandhoudingsmaatregelen waarmee verzekerd is dat de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet worden aangetast. Die conclusie kan op basis van de PAS-maatregelen weliswaar worden getrokken – maar dan alleen voor zover een beroep wordt gedaan op ontwikkelingsruimte uit het PAS. Dat ligt ook wel voor de hand. Immers, anders zou de verplichting om te beschikken over ontwikkelingsruimte kunnen worden “omzeild” en zou de effectiviteit van de PAS-maatregelen nog verder onder druk komen te staan.
Dat betekent dat het niet erg waarschijnijk is dat de hierboven beschreven benadering in de jurisprudentie van de ABRvS voor projecten zal worden gecontinueerd. Wellicht dat nog wel van deze benadering gebruik gemaakt kan worden voor plannen die op grond van art. 19j Nbw aan een passende beoordeling moeten worden onderworpen. Maar ook daarover kan worden getwijfeld. Zie in dat verband mijn recente artikel in de Gemeentestem.
