Strijd met de Dienstenrichtlijn: brancheringsregeling Appingedam niet evenredig
De raad van de gemeente Appingedam moet aan de bak. Dit volgt uit een tussenuitspraak van 20 juni 2018 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) waarin de ABRvS heeft geoordeeld dat de brancheringsregeling die de raad had opgenomen in het bestemmingsplan “Stad Appingedam” in strijd is met de Europese Dienstenrichtlijn.
Deze uitspraak van de ABRvS is de derde uitspraak in de Appingedam-casus, die is aangevangen met prejudiciële vragen (ECLI:NL:RVS:2016:75) van de ABRvS aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof). Op 30 januari 2018 heeft het Hof de prejudiciële vragen beantwoord (gevoegde zaken C-360/15 en C-31/16, ECLI:EU:C:2018:44).
Sinds het arrest van het Hof weten we dat brancheringsregelingen in bestemmingsplannen die geografische zones aanwijzen waar specifieke vormen van detailhandel zich wel of niet kunnen vestigen, vallen onder het bereik van de Richtlijn betreffende de diensten op de interne markt (2006/123/EG, de Dienstenrichtlijn). Dit betekent dat deze regelingen enkel zijn toegelaten als ze (i) niet discrimineren, (ii) noodzakelijk en (iii) evenredig zijn. Dit geldt zowel voor plannen in voorbereiding als bestaande plannen. Voor bestaande plannen geldt op grond van de Dienstenrichtlijn een evaluatieverplichting én, waar nodig, een aanpassingsverplichting.
Nog een keer kort de casus
Aanleiding voor de prejudiciële procedure is een geschil over het Woonplein, een winkelgebied met volumineuze detailhandel langs de N33 en de Farmsumerweg in Appingedam. Op het Woonplein is detailhandel gevestigd in onder meer meubelen, keukens, doe-het-zelf-artikelen, fietsen en ruitersportartikelen. De raad van Appingedam had een bestemmingsplan vastgesteld dat, evenals voorheen geldende plannen, het Woonplein mogelijk maakte. Behalve enkele ondergeschikte vormen van detailhandel, was op het Woonplein enkel volumineuze detailhandel toegestaan. Volumineuze detailhandel werd gedefinieerd als “detailhandel die qua volumineuze aard van de goederen, gevaar en hinder of dagelijks bevoorrading niet meer goed inpasbaar is in de bestaande winkelcentra”. Deze regeling beoogde de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en leegstand in binnenstedelijk gebied te voorkomen.
Visser Vastgoed Beleggingen B.V. (Visser Vastgoed) is eigenaar van winkelpanden aan het Woonplein en wilde een winkelruimte verhuren aan Bristol B.V. ten behoeve van de vestiging van een discount zelfbedieningszaak in schoenen en kleding. Nu dit op grond van het bestemmingsplan niet was toegelaten, kwam Visser Vastgoed in beroep tegen het bestemmingsplan op de grond dat het bestemmingsplan in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
Uitspraak Hof
Het Hof heeft geoordeeld dat detailhandel en bestemmingsplanregelingen over detailhandel binnen het bereik van de Dienstenrichtlijn vallen en dat de relevante bepalingen uit de Dienstenrichtlijn ook van toepassing zijn op zuiver interne situaties. De brancheringsregeling van Appingedam kwalificeert als eis als bedoeld in artikel 15, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn. Op basis van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn zijn deze eisen enkel toegestaan als ze (i) niet discrimineren, (ii) noodzakelijk zijn (dat wil zeggen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang) en (iii) evenredig zijn (dat wil zeggen geschikt en niet verdergaand dan nodig is om het doel te bereiken). Het is vervolgens aan de ABRvS om te beoordelen of de bestemmingsplanregeling van Appingedam aan deze drie vereisten voldoet.
Tussenuitspraak ABRvS
De ABRvS heeft deze opdracht van het Hof ter harte genomen en heeft de drie vereisten in haar tussenuitspraak een voor een afgepeld.
Vereiste (i): non-discriminatoir
De ABRvS stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de brancheringsregeling voldoet aan dit vereiste.
Vereiste (ii): noodzakelijk
De toets die bij dit vereiste moet worden aangelegd is of de brancheringsregeling gerechtvaardigd is vanwege een dwingende reden van algemeen belang. Het Hof had al geoordeeld dat bescherming van het stedelijk milieu een dwingende reden van algemeen belang vormt die de brancheringsregeling rechtvaardigt. Onder verwijzing naar het arrest van het Hof, oordeelt de ABRvS dan ook dat aan dit tweede vereiste is voldaan.
De brancheringsregeling is namelijk opgenomen in het bestemmingsplan om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en leegstand in binnenstedelijk gebied te voorkomen. De raad heeft zich naar het oordeel van de ABRvS op goede gronden op het standpunt gesteld dat het nastreven van deze doelen nodig is vanuit een oogpunt van bescherming van het stedelijk milieu. De ABRvS heeft hierbij waarde gehecht aan het feit dat in Appingedam sprake is van een verhoudingsgewijs hoog leegstandpercentage aan winkelruimte in het stadscentrum.
Vereiste (iii): evenredig
Op de eis van evenredigheid loopt de brancheringsregeling van Appingedam echter stuk. De ABRvS licht toe dat deze eis uiteenvalt in de vraag of de maatregel geschikt is om het beoogde doel te bereiken en of de maatregel de minst beperkende maatregel is waarmee het doel bereikt kan worden. Onder verwijzing naar diverse uitspraken van het Hof, oordeelt de ABRvS dat het aan de raad is om aan de hand van een analyse met specifieke gegevens te onderbouwen dat de brancheringsregeling zowel geschikt als de minst beperkende maatregel is. Nu de raad zich in feite enkel op algemene ervaringsregels heeft gebaseerd, is de raad hierin niet geslaagd, aldus de ABRvS.
De raad moet op dit punt dus terug naar de tekentafel. Hiervoor geeft de ABRvS een aantal handreikingen. Zo zou de raad de geschiktheid kunnen onderbouwen met resultaten van onderzoek naar effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek, voor zover deze toepasbaar zijn op de specifieke situatie in Appingedam, en beschikbare (onderzoeks)gegevens over de effecten van detailhandelsbeleid in krimpregio’s zoals de regio waarin Appingedam is gelegen en, indien voorhanden, meer in het bijzonder effecten van branchering in dergelijke regio’s.
Aan de bak
Gelet op de lange looptijd van deze procedure en met het oog op finale geschilbeslechting past de ABRvS de bestuurlijke lus toe. De raad krijgt daarbij zes maanden om het bestemmingsplan aan te passen, hetzij door een verbeterde motivering toe te voegen, hetzij door de brancheringsregeling te wijzigen. De raad moet dus aan de bak. Nu de raad in de procedure naar voren had gebracht niet te beschikken over concreet bewijs over de geschiktheid en de verwachte gevolgen van het loslaten van de brancheringsregeling en dat het enige harde bewijs wordt gevormd door voorbeelden uit het buitenland, zal de voorbereiding van het herstelbesluit wel eens een hele kluif kunnen worden.
