ENVIR ADVOCATEN
Romkeslaan 59
8933 AR Leeuwarden
T +31 20 236 10 24
F +31 20 796 92 22

ENVIR ADVOCATEN
Jan van Goyenkade 10 III
1075 HP Amsterdam
T +31 20 737 20 66
F +31 20 796 92 22


Datum: 03-06-2019

Ruimte voor natuur én economische ontwikkeling: blik op de toekomst na de PAS-uitspraken

PAS-uitspraken 29 mei 2019: geen juridische verrassing; maar hoe nu verder?

Inleiding

De twee uitspraken van de ABRVS van woensdag 29 mei jl. (ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ECLI:NL:RVS:2019:1604) – in de volksmond: de ‘PAS-uitspraken’ – hebben al veel stof doen opwaaien. De berichten zijn divers van aard maar komen in de kern vaak op hetzelfde neer: de gekozen aanpak van stikstof in Natura 2000-gebieden is in strijd met Europese regelgeving. Maar dat is m.i. niet wat de ABRVS heeft gezegd. De ABRVS heeft, net als bij de toetsing van ieder ander (individueel) toestemmingsbesluit onder de Wet natuurbescherming, de passende beoordeling die aan het Programma Aanpak Stikstof ten grondslag ligt, langs de maatstaf van de Habitatrichtlijn gelegd. De ABRVS heeft daarbij geconcludeerd dat deze passende beoordeling niet voldoet – een conclusie die in een procedure bij de ABRVS veel vaker wordt getrokken. De programmatische aanpak als zodanig is door de ABRVS niet beoordeeld, sterker nog: de ABRVS wijst erop dat het Hof van Justitie stelde dat een programma zoals het PAS, waarin een integrale effectbeoordeling is verricht van alle voorgenomen maatregelen en voorgenomen ontwikkelingen, beter geschikt kan zijn voor de beoordeling van cumulatieve gevolgen van stikstofveroorzakende activiteiten. De keuze voor een programmatische aanpak is op zichzelf beschouwd dus nog niet eens een gek idee; integendeel.

Maar ook al is een programmatische aanpak waarschijnlijk een beter instrument dan telkens een ontwikkeling die leidt tot een toename van stikstofdepositie apart te beoordelen, dat betekent niet dat de eisen waaraan de effectbeoordeling van zo’n programmatische aanpak moet voldoen, anders zijn dan de eisen die gelden bij de beoordeling van effecten van losstaande ontwikkelingen. Dat is ook logisch; deze eisen vloeien voort uit de Habitatrichtlijn en deze eisen gelden in alle gevallen – en dus ook bij een programmatische aanpak.

De ABRVS onderschrijft een programmatische aanpak; maar niet de passende beoordeling van het PAS

Kortom: een programmatische aanpak werkt waarschijnlijk beter, maar de wijze van toetsing is niet anders dan bij een individueel project. Inherent aan een programmatische aanpak is verder dat de passende beoordeling van de gevolgen hiervan ingewikkelder is dan de beoordeling van de gevolgen van een individueel project. Betrek daarbij verder dat met name het Hof van Justitie zeker de laatste jaren steeds explicieter aandacht schenkt aan het voorzorgsbeginsel in uitspraken over de Habitatrichtlijn, waardoor ook duidelijk wordt dat positieve gevolgen van voorgenomen maatregelen alleen mogen worden meegenomen als deze positieve gevolgen al zijn gerealiseerd of ten minste wetenschappelijk bezien geen twijfel bestaat over deze positieve gevolgen, en dan is het niet eens opmerkelijk dat de passende beoordeling van het PAS niet voldoet aan de door het Hof van Justitie benoemde randvoorwaarden en eisen.

Zonder in dit blogbericht in te gaan op de juridische finesses van de uitspraken van de ABRVS – daarover verschijnt zeer binnenkort een annotatie van mijn hand in M&R – voldoet de passende beoordeling niet omdat

  1. de positieve gevolgen van maatregelen die al nodig zijn om de (huidige) staat van instandhouding van een Natura 2000-gebied te behouden om of verdere verslechtering van dit gebied te voorkomen, niet direct mogen worden ingezet voor nieuwe ontwikkelingen. Deze maatregelen zijn nodig ten behoeve van het Natura 2000-gebied zelf; en pas nadat deze maatregelen zijn uitgevoerd, zouden deze maatregelen – indirect – een positieve rol kunnen spelen bij de vraag of toestemming kan worden verleend voor een nieuwe ontwikkeling. Omdat, kort gezegd, de kwaliteit van het Natura 2000-gebied dan is verbeterd en het gebied minder kwetsbaar is voor nieuwe ontwikkelingen met een mogelijk negatief effect;
  2. de positieve gevolgen van maatregelen die ‘extra’ zijn ten opzichte van de maatregelen ter behoud of ter voorkoming van verdere verslechtering, zouden eventueel wel kunnen worden ingezet voor nieuwe ontwikkelingen. Maar dan moet, op het moment dat de passende beoordeling wordt uitgevoerd, zeker zijn dat de maatregelen zullen worden uitgevoerd en dat de positieve gevolgen met (wetenschappelijke) zekerheid in kaart kunnen worden gebracht of kunnen worden gekwantificeerd.

Blik op de toekomst

De uitspraken hebben zonder twijfel grote gevolgen voor de wijze waarop toestemmingverlening onder de Wnb mogelijk is. Dat geldt uiteraard ten eerste voor activiteiten die leiden tot een toename van stikstofdepositie. Maar niet moet uit het oog worden verloren dat de strikte wijze van toetsing van een passende beoordeling, zoals de ABRVS deze nu verricht, bij ieder ander initiatief waarvoor een passende beoordeling nodig is, moet worden gehanteerd.

Logischerwijs gaat de aandacht nu vooral uit naar de vraag op welke wijze nog toestemming kan worden verleend voor nieuwe ontwikkelingen die leiden tot een toename van stikstofdepositie. Want juist omdat die toestemmingverlening in het verleden ingewikkeld was en vaak strandde bij de ABRVS, is het PAS in het leven geroepen – naast een toenemende aandacht voor verbetering of in ieder geval het tegen gaan van verdere verslechtering van Natura 2000-gebieden. Hoe nu verder? Een aantal opties zijn beschikbaar, te weten:

  1. Vergunningverlening via externe saldering, d.w.z. een toename van stikstofdepositie wordt gerechtvaardigd door een gelijke of grotere afname van stikstofdepositie bij een derde. Het verbod op externe saldering dat we nu kennen, is gekoppeld aan het inwerking zijn van een PAS; nu het PAS niet meer kan worden toegepast, geldt het verbod op externe saldering logischerwijs ook niet meer. Maar voor deze optie moeten er wel feitelijke mogelijkheden voor externe saldering beschikbaar zijn. Eventueel zouden de mogelijkheden voor externe saldering ook via een salderingsbank kunnen worden gefaciliteerd;
  2. Vergunningverlening via interne saldering: maar dit werkt alleen bij bestaande activiteiten die nog stikstofruimte over hebben en deze kunnen inzetten voor nieuwe initiatieven;
  3. Vergunningverlening via de ADC-toets voor een individueel project. Dit is op zichzelf een optie, maar dan alleen voor projecten die als zodanig een dwingende reden van groot openbaar belang vertegenwoordigen en waarvoor geen alternatieven beschikbaar zijn. Deze optie is ook niet beschikbaar voor ieder initiatief;
  4. ‘Herleving’ van bestaande rechten: op grond van de PAS-regelgeving was een systematiek ontwikkeld waarbij, in geval van uitbreiding of wijziging van een bestaande situatie, de toename van stikstofdepositie moest worden berekend ten opzichte van hoogste feitelijke depositie in de periode 1 januari 2012- 31 december 2014; en niet ten opzichte van de hoogste vergunde depositie; het echte bestaande recht. Deze systematiek acht de ABRVS nu ook niet meer van toepassing. Wellicht dus dat bestaande bedrijven – aan de hand van de jurisprudentie over de omvang van bestaande rechten op de Europeesrechtelijke referentiedatum – hierdoor meer ruimte krijgen voor nieuwe ontwikkelingen;
  5. De hiervoorgenoemde 4 opties leiden alleen tot het kunnen verlenen van toestemming voor nieuwe initiatieven, zonder dat aandacht blijft bestaan voor maatregelen ter verbetering van een Natura 2000-gebied. Juist dat onderdeel van het PAS moet m.i. echter niet worden vergeten. Een goede balans tussen het toestaan van nieuwe ontwikkelingen en het treffen van natuurmaatregelen kan m.i. het beste worden gevonden door een programma met een passende beoordeling en vervolgens een ADC-toets voor het hele programma. De – door het HvJ aangeven – voordelen van een programmatische aanpak kunnen op die manier worden bereikt; aandacht voor de natuur blijft bestaan maar tegelijkertijd vindt er ook een gedegen afweging plaats tussen de natuurbelangen en de overige openbare belangen, zoals een gezond economisch klimaat, werkgelegenheid, industrie, etc. Wil deze optie kans van slagen hebben, dan moet – aan de hand van de uitgangspunten van de ABRVS – de passende beoordeling uiteraard wel worden geactualiseerd c.q. verbeterd; omdat ten onrechte positieve effecten van voorgenomen maatregelen in deze beoordeling zijn meegenomen. Dat betekent dat, bij een gelijkblijvend ontwikkelingsniveau als waarin het PAS voorzag, de aantasting van Natura 2000-gebieden groter zal zijn dan waar nu van uit werd gegaan. Of dit aanvaardbaar is, hangt af van de dwingende redenen van openbaar belang die hieraan ten grondslag kunnen worden gelegd, en de afwezigheid van alternatieven om deze dwingende redenen van openbaar belang te realiseren.

Ik acht het zeker niet uitgesloten dat een programmabrede ADC-toets juridisch bezien houdbaar is; maar er zullen dan wel duidelijke politieke en beleidsmatige keuzes moeten worden gemaakt over de gewenste mate van natuurbescherming, in het licht van de gewenste economische ontwikkelingsruimte. Het is daardoor de vraag of deze optie op korte termijn ruimte biedt voor nieuwe ontwikkelingen. Ik vrees van niet. In de tussentijd moeten we het dus doen met de mogelijkheden die al bestonden voordat het PAS was vastgesteld en waarmee de advocaten van ENVIR Advocaten veel ervaring hebben. Verder blijft hopelijk onverkort aandacht bestaan voor het treffen van maatregelen die gericht zijn op (behoud of verbetering van) de staat van instandhouding van Natura 2000-gebieden.

Marieke Kaajan

 


Gerelateerd

Investeren uit de stikstofcrisis, en snel een beetje!
Meer dan een jaar geleden sneuvelde het Programma Aanpak Stikstof bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Dit…
Stikstof en Cie Remkes: kan het ook anders?
“Niet alles kan overal“, dat is de pakkende titel van het eindadvies van het Adviescollege…
Voldoende maatregelen treffen waardoor van ‘opzet’ (Wnb) geen sprake meer is?
Soortenbescherming (Wnb) in relatie tot de energietransitie en het treffen van ‘mitigerende maatregelen’ In de…
Actualiteiten bescherming Natura 2000
De laatste tijd verschijnen er weer veel interessante uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de…
Interview Marieke Kaajan in Europoort Kringen
In de editie van maart 2020 van het magazine Europoort Kringen is Marieke Kaajan geïnterviewd…
Gasloos bouwen: toereikende planregel kan plan-mer stikstof voorkomen
Na de stikstofuitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van mei 2019 is het zoeken naar mogelijkheden…
ENVIR Advocaten in Wintergasten
Iris Kieft van ENVIR Advocaten werd geïnterviewd voor de Wintergasten editie van VG Visie over…
De ruimtelijke aanvaardbaarheid van geluidsbelasting bij windturbines
Voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de geluidsbelasting van windturbines bij woningen en andere gevoelige gebouwen…
ENVIR in het nieuws over stikstof
In de media zijn de afgelopen tijd meerdere berichten en items verschenen over de gevolgen…
Stikstof en woningbouw: business meeting met oplossingen
Honderden bouwprojecten komen op losse schroeven te staan door de recente stikstofuitspraak van de Raad…
Hoe moeten projectontwikkelaars omgaan met stikstofregels?
Op 18 juli 2019 werd Marieke Kaajan voor het radioprogramma Met het oog op morgen…
Briefing Tweede Kamer over de PAS-uitspraken
Op 4 juni 2019 lichtte Marieke Kaajan samen met prof. dr. Chris Backes van de…
IBR Studiedag Natuurbeschermingsrecht 20 juni 2019
Op 20 juni 2019 verzorgt Marieke Kaajan samen met Ralph Frins en Janette Verbeek een…
Het PAS-arrest gaat niet alleen over stikstof!
Op 7 november jl. beantwoordde het Hof van Justitie (HvJ) de vragen die door de…
PAS-uitspraak – interview Marieke Kaajan door NOS
Vandaag heeft het Hof van Justitie uitspraak gedaan over het Programma Aanpak Stikstof (ECLI:EU:C:2018:882). De…
Interview Marieke Kaajan over de PAS bij NPO 1
Op 7 november a.s. zal het Hof van Justitie zich uitspreken over de houdbaarheid van…
Beperking belanghebbendheid bij Wnb-ontheffing (soorten)
In de uitspraak van 24 januari 2018 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van…
Effectbeoordeling stikstof op Vlaamse Natura 2000-gebieden via Vlaamse systematiek
De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“ABRVS”) d.d. 16 april…
ENVIR succesvol voor Windpark Wieringermeer bij beroep tegen Wnb-ontheffing
In de aan Windpark Wieringermeer verleende Wnb-ontheffing voor trekvogels was een omvangrijke monitoringsverplichting ten aanzien…
Voortzetten procedures ondanks prejudiciële vragen PAS
Op 17 mei jl. stelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘ABRvS’) prejudiciële…
Natuurbeschermingsrecht – editie 2017
Recent verschenen: het boek Natuurbeschermingsrecht. Marieke Kaajan schreef het boek samen met prof. dr. Ch.W….
Samenvatting PAS-uitspraak weiden en bemesten
Lukt het maar niet om de tijd te vinden om de PAS-uitspraken van 17 mei…
Samenvatting PAS-uitspraak vergunningen
Lukt het maar niet om de tijd te vinden om de PAS-uitspraken van 17 mei…
Presentaties van Praktijkcongres Natuur in de gemeente beschikbaar
Donderdag 18 mei jl. was ENVIR Advocaten aanwezig op het Praktijkcongres natuur in de gemeente. Een…
Marieke Kaajan spreker op twee VMR-bijeenkomsten
Alles weten over de actualiteiten op het gebied van het natuurbeschermingsrecht? Kom dan naar de VMR…
Aan de slag met de natuurwet!
Het is bijna zover: op 1 januari a.s. treedt de Wet natuurbescherming in werking. ENVIR…
Aanvullingswet Natuur in de Omgevingswet
Tot 21 januari a.s. kan gereageerd worden op de Aanvullingswet Natuur in de Omgevingswet. In…
Daar zijn ze: Besluit natuurbescherming en Regeling natuurbescherming
Vandaag verscheen in het Staatsblad het Besluit natuurbescherming en in de Staatscourant de Regeling natuurbescherming. En de…
Voorwaardelijk ontheffing Ffw is mogelijk
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) overweegt in een uitspraak van 5…
Informatiemiddag Wet natuurbescherming: 3 november 2016
Op 3 november a.s. organiseert ENVIR Advocaten met Bureau Waardenburg een informatiemiddag over de Wet…
Het arrest Orleans; bom onder de PAS?
Op 21 juli 2016 heeft het HvJ EU het begrip “compenserende maatregelen” verruimd – met…
Onderzoek naar maatregelen tegen meeuwenoverlast door ABRvS toegestaan
Fleur Onrust van ENVIR Advocaten trad op voor de gemeenten Alkmaar, Haarlem en Leiden in…
Wind op zee en land: wat staat er op korte termijn op de agenda?
Het realiseren van wind op land en op zee leidt van oudsher al tot een…
Natuur op NWEA Winddagen
Kom naar de bijeenkomst op 15 juni a.s. op de NWEA Winddagen over natuurwetgeving, en…
Nbw-vergunning voor 182 strandhuisjes blijft in stand
Bij uitspraak van 18 mei 2016 heeft de ABRvS de Nbw-vergunning voor 182 strandhuisjes aan…
Geen aanhaakverplichting bij Wet natuurbescherming
Goed nieuws: in afwijking van de Wet natuurbescherming wordt nu voorgesteld om de aanhaakverplichting niet…
Windpark Wieringermeer mag worden aangelegd
Met twee uitspraken op 4 mei 2016 concludeerde de ABRvS dat Windpark Wieringermeer magen kan…
Natuurbeschermingsrecht: Fitness check en Guidance Documents – Kamerbrief over de Vogel- en Habitatrichtlijn
Bij brief van 21 maart 2015 bericht de staatssecretaris van EZ de kamer over een…
Kunnen bestemmingsplannen profiteren van de PAS?
10 maart jl. sprak Marieke Kaajan op het eerste VBR-seminar over de rol van de…
Salderen bij Flora en faunawet-ontheffing toegestaan?!
Op 24 februari 2016 heeft de ABRvS een belangrijke uitspraak gedaan over de mogelijkheid om…
Ook voor dieren op de landelijke vrijstellingslijst moet worden voldaan aan artikel 65 Ffw
Dieren die op de landelijke vrijstellingslijst staan mogen niet zonder meer worden afgeschoten. Bij het verlenen van…
De Wet natuurbescherming komt er (eindelijk) aan: wees op de hoogte!
Eind 2015 is de Wet natuurbescherming definitief aangenomen. Bent u nog niet (helemaal) op de…
Alles weten over de PAS?
Lees dan hier het digitaal magazine, met een bijdrage van Marieke Kaajan.
Praktische handvatten voor gemeenten bij Wet natuurbescherming
ENVIR schreef mee aan het magazine “Natuur in de Gemeente”. Klik hier voor het magazine.
Bevestiging PAS-melding geen besluit: dan maar een handhavingsverzoek?!
Op 6 november jl. concludeerde de ABRvS dat de bevestiging van een PAS-melding geen besluit…
Bij wie moet sinds 1 juli 2015 een Nbw-vergunning worden aangevraagd?
Art. 19d Nbw bepaalt dat een Nbw-vergunning wordt verleend door GS, tenzij op grond van…
Nbw-vergunning centrale Eemshaven: mitigatie van stikstof-effecten is toch mogelijk
De uitspraak van 9 september jl. voegt weer een hoofdstuk toe aan de discussie over…
Stikstof en bestemmingsplannen; one down more to come?!
In de uitspraak van 19 augustus 2015 vernietigt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van…
Tracébesluit Eemshaven: stikstofjurisprudentie samengevat
De uitspraak van 5 augustus jl. biedt een mooie samenvatting van de stikstofjurisprudentie van de…
Recente ontwikkelingen Natuurbeschermingswet
Er zijn veel ontwikkelingen gaande op het gebied van de Nbw. Kijk hier voor een…
Marieke Kaajan spreker op NWEA Winddag
Op 12 juni a.s. spreekt Marieke Kaajan op de NWEA Winddag 2015 over “Natuuwetgeving en…
De PAS nieuwe risico’s voor agrarische activiteiten
In het tijdschrift ” Vee en gewas” verscheen een artikel van Marieke Kaajan over de…
Marieke Kaajan spreker op de VMR Actualiteitendag 2015
Marieke Kaajan was wederom als spreker uitgenodigd op de VMR Actualiteitendag donderdag 19 maart jl….
Artikel Volkskrant over procedure bij de Raad van State
Marieke Kaajan wordt als natuurbeschermingswet deskundige geciteerd in de Volkskrant. Uit de Volkskrant 24 februari…
Baanbrekende uitspraak voor Nbw- en Ffw-zaken
Het 1%- of ORNIS-criterium kan nu ook bij diersoorten worden toegepast. Het verkrijgen van toestemming…
Programma Aanpak Stikstof is rem op de economische ontwikkeling
Uiterlijk 20 februari kan iedereen een zienswijze indienen tegen het PAS. Er is alle reden…
Bestemmingsplan, EHS en Flora en faunawet
Zorg dat de aanwijzingen uit een onderzoeksrapport (Ffw) dat aan een bestemmingsplan ten grondslag wordt…
Tracébesluit A2 blijft in stand – interessante Nbw uitspraak
Er gingen vele jaren van procederen en zelf prejudiciële vragen aan vooraf, maar de Afdeling…
Bestemmingsplan en stikstof; gaat het ooit nog goed?
Bestemmingsplannen met activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken leveren de praktijk veel hoofdbrekens op. In de uitspraak…
Advies Raad van State wetsvoorstel Windenergie op zee
Op 20 oktober jl. heeft de Raad van State advies uitgebracht over het wetsvoorstel over…
Grenswaarden met de PAS: oplossing of nieuwe problemen?
Op 7 oktober jl. heeft de Eerste Kamer ingestemd met het wetsvoorstel PAS tot wijziging…
Recht.nl
Op recht.nl verscheen vandaag een notificatie van het artikel van Fleur Onrust en A. Drahmann over…
Interessante uitspraak over dwingende redenen – natuurbeschermingswet
Op 13 augustus 2014 heeft de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van…