Nbw-vergunning centrale Eemshaven: mitigatie van stikstof-effecten is toch mogelijk
De uitspraak van 9 september jl. voegt weer een hoofdstuk toe aan de discussie over mitigatie en compensatie bij Nbw-ergunningen.
In deze uitspraak laat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“ABRvS”) na een lange voorgeschiedenis de Nbw-vergunning voor de kolencentrale van RWE in de Eemshaven eindelijk in stand. De eerste Nbw-vergunning werd in 2008 verleend, maar is nadien door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“ABRvS”) vernietigd. Dit leidde tot een nieuwe aanvraag en een nieuw vergunning in 2012. Met de uitspraak van 9 september – drie jaar en een tussenuitspraak verder – wordt deze Nbw-vergunning dus eindelijk onherroepelijk.
De uitspraak kent vele interessante onderdelen. Het voert te ver om deze in dit nieuwsbericht tot in detail te bespreken; binnenkort zal hierover in het tijdschrift Milieu en Recht een noot verschijnen. Voor de dagelijkse praktijk is met name van belang dat de ABRvS in deze uitspraak laat zien dat er ruimte is om bepaalde natuurmaatregelen als mitigerende maatregelen aan te kunnen merken.
Dat is belangrijk, vanwege het volgende. Maatregelen die getroffen kunnen worden ten gunste van de kwaliteit van een Natura 2000-gebied, kunnen in drie categorieën worden ingediend:
- Beheer- of instandhoudingsmaatregelen;
- Mitigerende maatregelen;
- Compenserende maatregelen.
In een passende beoordeling waarin de gevolgen van een project voor een Natura 2000-gebied worden beschreven, mag rekening worden gehouden met beheer- of instandhoudingsmaatregelen en met mitigerende maatregelen. Op deze maatregelen kan dan mogelijk de conclusie worden gebaseerd dat, ondanks significant negatieve effecten van het project zelf, verzekerd is dat het project het Natura 2000-gebied niet aantast. In dat geval kan de Nbw-vergunning worden verleend. Dat is anders bij zogeheten compenserende maatregelen. Het positieve effect van deze maatregelen kan in de passende beoordeling niet worden meegenomen, zodat compenserende maatregelen niet kunnen bijdragen aan de conclusie dat de vergunning kan worden verleend. In dat geval moet worden vastgesteld dat het project leidt tot een aantasting van een Natura 2000-gebied, welke aantasting nadien moet worden gecompenseerd. Vergunningverlening is dan alleen maar mogelijk als aangetoond kan worden dat er dwingende redenen van groot openbaar belang zijn en dat er geen alternatieven voor het project zijn. Een lastige hobbel in de praktijk.
Het hoeft dan ook weinig toelichting dat het voor initiatiefnemers van projecten met stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden tot gevolg de voorkeur heeft om maatregelen als beheer- en instandhoudingsmaatregelen respectievelijk als mitigerende maatregelen aan te merken. Tegenstanders zien maatregelen sneller als compensatie. Dit leidde tot twijfel bij de ABRvS, uitmondend in prejudiciële vragen bij het Hof van Justitie. De beantwoording van deze prejudiciële vragen (in het arrest-Briels) leidde vervolgens tot een reeks van uitspraken van de ABRvS waarin maatregelen die voorheen als mitigatie werden aangemerkt, nu als compensatie werden beschouwd. Toestemmingverlening onder de Nbw werd daarmee bemoeilijkt.
De uitspraak van 9 september jl. is sinds het arrest-Briels de eerste uitspraak waarin maatregelen die worden getroffen in het Natura 2000-gebied als mitigatie worden beschouwd. Het gaat om natuurmaatregelen die aanvullend op het reguliere beheer worden uitgevoerd, zoals het plaggen waardoor stikstof uit het Natura 2000-gebied wordt afgevoerd. Met deze maatregelen zou in totaal (aanzienlijk) meer stikstof uit het Natura 2000-gebied worden afgevoerd dan de stikstofdepositie die gedurende de levensduur van de elektriciteitscentrale in het gebied zou worden gedeponeerd. Deze maatregelen kunnen, aldus de ABRvS, als mitigerende maatregel worden meegewogen in de passende beoordeling, “indien deze worden uitgevoerd of effecten hebben ter plaatse van de arealen van een habitattype waar een toename van stikstofdepositie plaatsvindt.” Dit sluit aan bij eerdere uitspraken van de ABRvS waaruit blijkt dat het effect per habitattype moet worden bezien en alleen sprake is van mitigatie indien de mitigerende maatregel wordt getroffen op de locatie waar het negatieve effect optreedt. Er is echter niet vereist dat op alle locaties van een bepaald habitattype waar stikstofdepositie plaatsvindt, ook maatregelen worden getroffen: “Verweerders hebben kunnen kiezen voor maatregelen die op zodanige wijze worden uitgevoerd dat de effecten het grootst zijn en het beste aansluiten bij het gewenste resultaat.”
Deze aanpak biedt ruimte voor andere projecten die leiden tot een toename van stikstofdepositie en waarbij niet, bijvoorbeeld aan de hand van een zogeheten systeembenadering, geconcludeerd kan worden dat ondanks deze toename, het Natura 2000-gebied niet wordt aangetast. Er blijft ook in dat geval de mogelijkheid bestaan om maatregelen in het Natura 2000-gebied uit te voeren, waarmee stikstof uit het systeem wordt gehaald. Deze maatregelen hoeven niet op elke locatie van het betreffende habitattype in het Natura 2000-gebied worden gerealiseerd. Dat betekent overigens niet dat als deze (nu dus kennelijk overkomelijke) hobbel is genomen, het een gelopen race is. Immers, dan zal nog steeds moeten worden aangetoond dat, over all bezien, het Natura 2000-gebied niet wordt aangetast. Inzicht in een eventueel negatief effect van de mitigerende maatregelen is daarvoor ook van groot belang. Verder is een vereiste dat de initiatiefnemer de gelegenheid wordt geboden om deze maatregelen in een Natura 2000-gebied te (laten) realiseren. Dat zal lang niet altijd eenvoudig zijn en is afhankelijk van de mate waarin de beheerder van een Natura 2000-gebied hieraan wil meewerken. Hoewel deze uitspraak de juridische mogelijkheden dus vergroot, is het nog maar de vraag of dit in de praktijk een werkbare oplossing zal zijn voor het stikstofdossier.
