ENVIR ADVOCATEN
Keizersgracht 451-1V
1017 DK Amsterdam
T +31 20 737 20 66
F +31 20 796 92 22


Datum: 20-07-2018

Klimaat & zon: burgerparticipatie hoe gaat dat nu?

Dat burgerparticipatie (ook nu al) een rol speelt in bestuursrechtelijke procedures volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 11 juli 2018.
In een vorig nieuwsbericht ging ik in op burgerparticipatie en het Klimaatakkoord en de Omgevingswet. In dit bericht behandeld ik deze recente uitspraak van de ABRvS.

In deze uitspraak van 11 juli 2018 staat een bestemmingsplan centraal waarin gemeentelijke en provinciale doelstellingen voor zonne-energie en zonnewarmte mogelijk gemaakt moeten worden. Het bestemmingsplan heeft betrekking op het gehele grondgebied van de gemeente Leeuwarden. Het plan kent verschillende gebiedstypen en maakt verschillende soorten zonneprojecten mogelijk. De raad heeft met het plan invulling gegeven aan de innovatieregeling voor zonneprojecten die is opgenomen in artikel 7j van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (hierna: Besluit uitvoering Chw). Met de toepassing van artikel 7j Besluit uitvoering Chw kunnen onder meer in het bestemmingsplan locaties worden aangewezen waar gedurende een periode van 15 jaar geen omgevingsvergunning voor bouwen is vereist voor zonnecollectoren en -panelen op de grond of – onder bepaalde voorwaarden – op bouwwerken.

Eén van de beroepsgronden van appellanten heeft betrekking op de – naar oordeel van appellanten  – te beperkte mogelijkheden van participatie van bewoners. Het bestemmingsplan bevat naar mening van appellanten te weinig concrete eisen over bewonersparticipatie.

Eerder in de uitspraak van de ABRvS van 21 februari 2018 werd geoordeeld in een procedure over het inpassingsplan ‘Windpark De Drentse Monden en Oostermoer’ dat het ontbreken van draagvlak “op zichzelf niet betekent dat de ministers het inpassingsplan niet hadden mogen vaststellen.” Omdat er geen wet is die bepaalt dat een ruimtelijk plan een ontwikkeling alleen mogelijk mag maken als daarvoor voldoende draagvlak bestaat. Daarbij neemt de ABRvS mee dat bij projecten zoals dit windpark veel belangen een rol spelen. Het is aan de ministers om een afweging te maken tussen het “nationale belang van een duurzame energievoorziening en de belangen van de omwonenden”. Burgerparticipatie komt dus aan de orde in het kader van de belangenafweging.

In het bestemmingsplan dat in de uitspraak van 11 juli 2018 aan de orde is bevatten de planvoorschriften een participatieverplichting. Die verplichting houdt in dat voorafgaand aan de verlening van de omgevingsvergunning voor het afwijken van het onderliggende bestemmingsplan moet zijn aangetoond dat participatie van bewoners van de betreffende kern heeft plaatsgevonden. De raad stelt dat met de betreffende planregels zeker is gesteld dat bewonersparticipatie zal plaatsvinden. De raad heeft afgezien van het opnemen van regels waaraan de participatie moet voldoen en heeft dat in de plantoelichting toegelicht.

In de plantoelichting staat onder meer dat geen harde eisen en termijnen worden gesteld aan het participatietraject, om te voorkomen dat participatie te veel lijkt op een juridische procedure in plaats van echte betrokkenheid van bewoners. Wel zal volgens de plantoelichting nadrukkelijk worden gekeken naar de mate waarin bewoners vroegtijdig zijn gekend in het beoogde project, er voldoende kennis van konden nemen en mee konden praten en denken over de invulling van het project. Maar ook dat initiatiefnemers inzichtelijk moeten maken wat er in het kader van de participatie is ondernomen en welke reacties van bewoners zijn ontvangen. Verslaglegging van het participatietraject wordt niet aan bepaalde vormvereisten onderworpen, maar “moet de gemeente ervan kunnen overtuigen dat het project wordt gedragendoor de bij het project betrokken gemeenschap”, aldus de plantoelichting.  Met name dit laatste lijkt mij een lastig punt, dat overigens ook verder gaat dan wellicht noodzakelijk, wenselijk en haalbaar. Want wat is hier nu precies mee bedoeld? Betreft dit een inhoudelijk of procedureel punt? Mag een project geen doorgaan vinden indien dit niet “gedragen” wordt door de gemeenschap?

De ABRvS oordeelt dat de raad ten behoeve van de bewoners van het plangebied geen nadere regels over de bewonersparticipatie in het plan had hoeven opnemen. De ABRvS kan de raad volgen in zijn standpunt dat juridisering van de bewonersparticipatie niet wenselijk is. Ik vraag mij echter af of de zinsnede dat de burgerparticipatie de gemeente moet “overtuigen dat het project wordt gedragen door de bij het project betrokken gemeenschap” niet al een sterke en onwenselijk juridisering bij de ontwikkeling van initiatieven onder dit bestemmingsplan met zich brengt. De plantoelichting biedt naar het oordeel van de ABRvS voldoende aanknopingspunten voor de invulling van de participatieverplichting.

Uit het klimaatakkoord en de Omgevingswet kunnen geen concrete stappenplannen of handvatten voor de inrichting van het participatieproces worden afgeleid. Ook deze uitspraak van de ABRvS biedt die aanknopingspunten niet.  Ook de ABRvS laat de vormgeving van het proces (nu nog) vrij. In beginsel staat het de raad vrij om de uitkomsten (mits gemotiveerd) terzijde te schuiven, al kan de vraag worden opgeworpen of dat ook geldt oor het bestemmingsplan dat in de uitspraak van 11 juli 2018 aan de orde was. Of met deze vormen van burgerparticipatie het draagvlak daadwerkelijk wordt vergroot valt te betwijfelen, maar naar mijn idee helpt de verdere juridisering van dit proces in ieder geval niemand verder.  

Voor vragen over wind- en zonneprojecten kunt u altijd contact opnemen met de advocaten van ENVIR Advocaten. Indien u als gemeente worstelt met de wijze waarop aan burgerparticipatie vormgegeven kan worden staan wij u ook graag bij in dit (denk- en uitvoerings)proces.

Fleur Onrust