Hoge Raad: Kosten bestuursrechtelijke handhaving zijn boedelschulden
Als een last onder dwangsom wordt opgelegd aan een curator zijn de kosten hiervan aan te merken als boedelschulden, dit bevestigt de Hoge Raad vandaag (4 juni 2021) in haar prejudiciële beslissing (ECLI:NL:HR:2021:833). De knoop is eindelijk doorgehakt!
Boedelschuld; waarom?
Aan de orde was de vraag of schulden die voortvloeien uit bestuursrechtelijke lasten die aan de curator zijn opgelegd wegens de niet-naleving van milieuwetgeving, aan te merken zijn als boedelschulden, verifieerbare concurrente faillissementsschulden of niet-verifieerbare faillissementsschulden. Het antwoord: het zijn boedelschulden. Dat betekent ook dat deze schulden met voorrang voldaan moeten worden. De ‘gewone’ schuldeiser komt daarna pas aan de beurt. De overheid zal bij handhaving gericht tegen de curator dus met voorrang moeten worden betaald.
Dit is overigens in lijn met de eerdere conclusie van de AG in deze prejudiciële procedure (Conclusie: ECLI:NL:PHR:2021:187) en de vaste jurisprudentie van de bestuursrechter (ABRvS). De Hoge Raad acht het overigens niet van belang wat de bestuursrechter heeft geoordeeld. Dat de curator als overtreder moet worden aangemerkt (een zuivere bestuursrechtelijke vraag) is daarbij niet van belang. De Hoge Raad overweegt uitdrukkelijk: “Dat de bestuursrechter heeft geoordeeld dat de curator geldt als ‘overtreder’ in bestuursrechtelijke zin, brengt op zichzelf niet mee dat de in de eerste vraag bedoelde schulden als boedelschulden zijn aan te merken. Of die schulden als boedelschulden zijn aan te merken is een civielrechtelijke vraag (…) Indien de bestuursrechter in een concrete zaak de in de eerste prejudiciële vraag bedoelde schulden als boedelschulden heeft aangemerkt, brengt het beginsel van de formele rechtskracht niet mee dat de burgerlijke rechter daaraan is gebonden. Het beginsel van de formele rechtskracht brengt immers niet mee dat de burgerlijke rechter bij de beoordeling van een kwestie die niet de geldigheid van een besluit betreft, is gebonden aan de inhoudelijke overwegingen die ten grondslag liggen aan het oordeel van de bestuursrechter over dat besluit.”
Curator kan milieuregelgeving overtreden
De curator zal de verplichtingen die voortvloeien uit de geldende (omgevingsrechtelijke) vergunningen, ontheffingen of andere overheidstoestemmingen na moeten komen voor de door haar beheerde failliete boedel. Ook verplichtingen die rechtstreeks voortvloeien uit de voor een bedrijf (inrichting) geldende wet- en regelgeving moet de curator nakomen. De curator beheert de boedel van de failliete rechtspersoon en in de hoedanigheid van curator is hij vanaf het moment van faillietverklaring verantwoordelijk voor de uit de bestuursrechtelijke regelgeving voortvloeiende verplichtingen van de tot de boedel behorende inrichting (ABRvS 15 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1063, ABRvS 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:598). Het kan bijvoorbeeld gaan om verplichtingen uit het Activiteitenbesluit waarin allerhande verplichtingen staan voor bedrijven (inrichtingen) op bijvoorbeeld het gebied van geluid, stof, emissies etc (milieu). Alle bedrijven in Nederland vallen onder het Activiteitenbesluit, behalve als ze geen ‘inrichting‘ zijn. Deze regels gelden rechtstreeks voor het bedrijf er wordt voor deze regels geen overzicht o.i.d. ‘vergund’ aan het bedrijf waaruit de curator af kan leiden welke regels uit het vuistdikke Activiteitenbesluit gelden. Met de AIM-online module van de overheid (www.aimonline.nl) kan wel (enig) inzicht worden verkregen in de geldende regels.
Zoals dat voor elke vergunninghouder ook geldt kan bij niet naleving van de geldende wet- en regelgeving of vergunningvoorschriften handhavend worden opgetreden. Dat geldt ook voor niet naleving door de curator. Daarbij kan (bij overtredingen) een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom worden opgelegd aan de curator. Bij de toepassing van bestuursdwang (het feitelijk beëindigen van de overtreding door of namens het bestuursorgaan) volgt vrijwel zeker, de kostenverhaalsbeschikking die vervolgens aan de curator kan worden opgelegd.
De Hoge Raad overweegt dat op de curator in zijn hoedanigheid een eigen, zelfstandige verplichting rust tot naleving van de milieuwetgeving ten aanzien van een tot de boedel behorende inrichting, en dat als de curator die verplichting niet naleeft, aan hem in zijn hoedanigheid bestuursrechtelijke lasten (zoals een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom) kunnen worden opgelegd. Dit brengt reeds mee dat schulden die voortvloeien uit zodanige bestuursrechtelijke lasten, boedelschulden zijn. Deze schulden zijn immers een gevolg van een handelen of nalaten van de curator in strijd met een door hem in zijn hoedanigheid na te leven verplichting.
Curator kan zich niet eenzijdig aan bestuursrechtelijke verantwoordelijkheid onttrekken
Ik wijs nog op een uitspraak van de Rechtbank Limburg van 1 december 2020 (ECLI:NL:RBLIM:2020:9460) waarin de curator de dans net ontsprong. Let wel, deze uitspraak laat goed zien hoe ver de verantwoordelijkheid van de curator reikt. Aan de orde was een last onder bestuursdwang (gevolgd door een kostenverhaalsbeschikking) opgelegd aan de eigenaren van het bedrijfsterrein (verder ook eisers) net nadat de curator de sleutel had overgedragen aan deze eigenaren van het terrein/verhuurders waarop de bedrijfsactiviteiten plaatsvonden.
De rechtbank is van oordeel dat uit jurisprudentie niet alleen volgt dat de curator vanaf het faillissement exclusief bevoegd is de vergunde activiteiten uit te voeren, maar ook dat de curator daartoe gehouden is en zich niet eenzijdig aan die verantwoordelijkheid kan onttrekken. Ten tijde van het opleggen van de lasten was het faillissement van [naam bv] nog niet afgewikkeld. Verweerder heeft erop gewezen dat de civiele rechter bij vonnis van 29 mei 2018 in kort geding heeft geoordeeld dat de curator niet kan worden opgedragen om het gehuurde bij het einde van de huurovereenkomst leeg op te leveren. Daaruit blijkt dat de civiele rechter van oordeel is dat de curator op grond van de huurovereenkomst niet was gehouden het gehuurde ‘schoon’ op te leveren. Dit oordeel zegt echter niets over de vraag waartoe de curator bestuursrechtelijk is gehouden. De rechtbank volgt verweerder niet in diens standpunt dat reeds door de sleuteloverdracht op 27 januari 2017 en de daaropvolgende melding wijziging van de tenaamstelling van de vergunning (ex art. 2.25 Wabo) niet langer de curator maar eisers exclusief als drijvers van de inrichting aangemerkt moeten worden. Eisers hebben er van meet af aan geen misverstand over laten bestaan dat zij niet als de nieuwe drijvers van de inrichting aangemerkt willen worden en de curator kan zichzelf niet eenzijdig van zijn verplichtingen als beheerder van de boedel ontslaan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ontoereikend gemotiveerd dat eisers door de enkele sleuteloverdracht door de curator op 27 januari 2017 exclusief als drijvers van de inrichting aangemerkt dienen te worden en dat vanaf die datum niet langer de curator maar alleen eisers verantwoordelijk waren voor de naleving van de voor de inrichting van [naam bv] geldende vergunningvoorschriften.
De curator komt echter met de schrik vrij want de rechtbank beoordeelt vervolgens of de nevengeschikt ten grondslag gelegde motivering dat de last aan eisers kan worden opgelegd omdat zij in strijd met de bestemmingsplanregels hebben gehandeld, de toetsing in rechte kan doorstaan. Dat is het geval. Eisers gebruikten de gronden in strijd met de regels van het geldend bestemmingsplan. Ook het opgeslagen houden van de afvalstoffen c.q. nalaten de afvalstoffen te verwijderen is in strijd met de regels van het bestemmingsplan.
Curator, let op:
- De curator dient de verplichtingen uit de bestuurs- en omgevingsrechtelijke regelgeving na te komen, waaronder verplichtingen uit omgevingsvergunningen voor milieu, verplichtingen op grond van de Wet bodembescherming, Woningwet wet, etc., maar wel in zijn hoedanigheid als curator.
- Een nalaten kan ook een overtreding opleveren (bijvoorbeeld nalaten om afvalstoffen te verwijderen o.i.d.);
- Zowel kosten om aan de last te voldoen, als kosten die worden verhaald omdat tot toepassing van de bestuursdwang is overgegaan, zijn boedelschulden.
- De curator kan zichzelf niet eenzijdig ontslaan van zijn verplichtingen voortvloeiend uit de omgevingsrechtelijke wet- en regelgeving (door bijvoorbeeld wijziging tenaamstelling van de vergunning);
- Dat de civiele rechter (bijvoorbeeld) heeft geoordeeld dat de curator niet is gehouden het gehuurde ‘schoon’ op te leveren zegt niets over de vraag waartoe de curator bestuursrechtelijk is gehouden.
Voor vragen over bestuursdwang, kostenverhaal en bestuursrechtelijke handhaving voor, tijdens of na faillissement neem contact op met Fleur Onrust van ENVIR advocaten.
Gerelateerd
