ENVIR ADVOCATEN
Romkeslaan 59
8933 AR Leeuwarden
T +31 20 236 10 24
F +31 20 796 92 22

ENVIR ADVOCATEN
Jan van Goyenkade 10 III
1075 HP Amsterdam
T +31 20 737 20 66
F +31 20 796 92 22


Datum: 12-04-2020

Hof van Justitie EU bevestigt: geen matiging gefixeerde boete bij niet tijdig inleveren emissierechten

De EU ETS jaarafsluiting

De jaarafsluiting voor het emissiehandelsysteem van de EU (EU ETS) is weer in volle gang. De jaarafsluiting is een jaarlijks terugkerende cyclus van het doorgeven van eventuele wijzigingen in de exploitatie van de broeikasgasinstallaties, het rapporteren van de CO2-uitstoot van het afgelopen jaar en het inleveren van emissierechten.

Iedere deelnemer aan het EU ETS moet jaarlijks uiterlijk op 31 maart een geverifieerd emissieverslag inleveren bij de Nederlandse emissieautoriteit waaruit de CO2-uitstoot in het vorige kalenderjaar blijkt. Deze geverifieerde CO2-uitstoot moet vervolgens worden gecompenseerd door het inleveren van één emissierecht per ton uitgestoten CO2.

Deze emissierechten moeten ieder jaar uiterlijk op 30 april zijn ingeleverd door middel van een online transactie in het CO2-register. De ingeleverde emissierechten worden vervolgens geannuleerd en verdwijnen daarmee uit het emissiehandelsysteem.

De sanctieregeling

Het nauwkeurig registreren en rapporteren van CO2-uitstoot en het inleveren van emissierechten om CO2-uitstoot te compenseren, zijn de kernverplichtingen uit het EU ETS. Op het niet-tijdig inleveren van emissierechten staat een heldere en onverbiddelijke sanctie: voor ieder recht dat ten onrechte niet tijdig is ingeleverd moet de EU ETS-deelnemer een boete van € 100 betalen wegens overmatige emissie. Het bedrag van € 100 wordt overeenkomstig het Europese indexcijfer van de consumptieprijzen verhoogd. Daarnaast wordt de naam van de betreffende partij gepubliceerd door de nationale emissieautoriteit. De verplichting om de emissierechten in te leveren blijft bestaan en wordt toegevoegd aan de verplichting om emissierechten in te leveren over het volgende kalenderjaar. Deze sanctie is op Europees niveau bepaald en vastgelegd in artikel 16, lid 3 van de EU ETS-richtlijn (Richtlijn 2003/87/EG).

De Nederlandse emissieautoriteit doet erg haar best om partijen goed te informeren over de jaarafsluiting, onder meer door middel van nieuwsbrieven en de jaarlijkse informatiebijeenkomst die zij in januari organiseert. Het blijft echter de verantwoordelijkheid van de EU ETS-deelnemer zelf om zich ervan te vergewissen dat de rechten tijdig worden ingeleverd en dat de online transactie in het CO2-register daadwerkelijk heeft plaatsgevonden en succesvol is geweest.

Hof bevestigt: sanctieregeling is evenredig, nationale rechter kan niet matigen

In zijn beschikking van 26 maart 2020 (ECLI:EU:C:2020:228) heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof) geoordeeld dat de in de EU ETS-richtlijn opgenomen gefixeerde boete wegens overmatige emissie evenredig is. Onder verwijzing naar zijn eerdere Billerud-arrest (ECLI:EU:C:2013:664), overwoog het Hof dat de boete evenredig is nu de Uniewetgever de inleververplichting en de daaraan verbonden boete noodzakelijk achtte in het licht van de milieudoelstellingen die met de EU ETS-richtlijn worden nagestreefd en omdat EU ETS-deelnemers een redelijke termijn van vier maanden krijgen om hun emissierechten in te leveren. Het feit dat de nationale rechter niet over mogelijkheid beschikt om het bedrag van deze boete te matigen, doet niet af aan de evenredigheid van de gefixeerde boete. In het Billerud-arrest heeft het Hof bepaald dat alleen in geval van overmacht van de gefixeerde boete afgeweken kan worden.

Aanleiding voor de beschikking van 26 maart 2020 was een prejudiciële verwijzing van de Cour administrative, de hoogste bestuursrechter van Luxemburg, naar aanleiding van het hoger beroep van luchtvaartmaatschappij Luxaviation tegen een besluit van Luxemburgse minister van milieu waarbij een boete van € 642 800 werd opgelegd wegens het niet tijdig inleveren van de vereiste emissierechten voor het jaar 2015. Luxaviation had op 19 april 2016 6248 rechten verworven van een Sloveens bedrijf. Zij verkeerde in de veronderstelling dat zij deze rechten had ingeleverd, maar dit bleek niet het geval te zijn. In 2015 had de Luxemburgs emissieautoriteit vrijwillig contact gezocht met Luxaviation om haar erop te wijzen dat zij nog geen emissierechten had ingeleverd over 2014. In 2016 had de Luxemburgse emissieautoriteit dit niet gedaan.

Geen strijd met het EU Handvest en het vertrouwensbeginsel

De Cour administrative legde tegen die achtergrond de vraag aan het Hof voor of artikel 16, lid 3 van de EU ETS-richtlijn niet in strijd is met diverse beginselen en rechten uit het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, in het bijzonder artikelen 49, lid 3 (evenredigheidsbeginsel), artikel 20 (gelijkheid voor de wet) en artikel 47 (recht op doeltreffende voorziening in rechte), en het vertrouwensbeginsel. Ook vroeg de Cour administrative of het begrip overmacht zo kan worden uitgelegd dat er rekening wordt gehouden met onredelijke gevolgen voor een exploitant die te goeder trouw, bijvoorbeeld als de boete zo hoog is dat dit zou kunnen leiden tot ontslag van personeel of zelfs faillissement.

Het Hof is snel klaar met de vragen over het Handvest: onder verwijzing naar het eerdere Billerud-arrest herhaalt het Hof dat de gefixeerde boete evenredig is, verzekerd is dat gelijke gevallen (namelijk het niet tijdig inleveren van rechten) gelijk worden behandeld en dat de sanctieregeling van artikel 16, lid 3 van de EU ETS-richtlijn aan het Hof is voorgelegd en dat het Hof heeft geoordeeld deze evenredig is.

Aan de vraag over het vertrouwensbeginsel lag ten grondslag dat, hoewel Luxemburgs recht niet voorzag een verplichting voor de Luxemburgse emissieautoriteit om Luxaviation te waarschuwen, de autoriteit dat in 2015 vrijwillig had gedaan en in 2016 niet. In het aan het Hof overlegde procesdossier vond het Hof geen aanknopingspunten dat de autoriteiten Luxaviation nauwkeurige toezeggingen hadden gedaan. Niet verrassend kwam het Hof daarom tot het oordeel dat het vertrouwensbeginsel er niet aan in de weg aan het boetebesluit “wanneer de bevoegde autoriteiten de exploitant niet hebben gewaarschuwd vóór het verstrijken van de inleveringstermijn, hoewel zij dat het voorgaande jaar wel – vrijwillig – hadden gedaan.”

Beroep op overmacht mogelijk, maar zal Luxaviation niet helpen

Met de vraag van de Cour administrative over overmacht wilde de Luxemburgse rechter weten of de feitelijke situatie van Luxaviation te scharen was onder overmacht zoals het Hof dat in het Billerud-arrest had gedefinieerd. Het Hof herhaalt daarom dat “overmacht kan worden aangenomen wanneer de door rechtssubjecten aangevoerde, van buiten komende oorzaak onvermijdelijke en onafwendbare gevolgen heeft die het de betrokkenen objectief onmogelijk maken hun verplichtingen na te komen.” Hoewel het aan de nationale rechter is om te beoordelen of daarvan in het hoofdgeding sprake is, geeft het Hof de Cour administrative nog wel een hint: “Teneinde de verwijzende rechter een nuttig antwoord te verschaffen, zij er toch op gewezen dat de omstandigheden die Luxaviation aanvoert, die in punt 22 van deze beschikking worden genoemd, op zichzelf niet kunnen volstaan om overmacht op te leveren.” Ik acht dit weinig kansrijk voor Luxaviation.

Nederlandse implementatie

Hoe zit dat dan in Nederland? De hoofdregel in het Nederlandse bestuursrecht is immers dat als sprake is van een gefixeerd boetestelsel, toch een lagere boete wordt opgelegd indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is (artikel 5:46, lid 3 van de Algemene wet bestuursrecht). De Nederlandse wetgever heeft de gebondenheid van de sanctieregeling uit artikel 16, lid 3 van de EU ETS-richtlijn geborgd door bij de implementatie van de ETS-richtlijn af te wijken van deze hoofdregel en te bepalen dat artikel 5:46, lid 3 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing is op de boete wegens niet tijdig inleveren van emissierechten (artikel 18.16e, lid 2 van de Wet milieubeheer). De rechtbank Den Haag heeft in 2016 onder verwijzing naar het Billrud-arrest van het Hof ook geen aanleiding gezien voor een aanvullende toetsing aan het evenredigheidsbeginsel (ECLI:NL:RBDHA:2016:3237).

Alertheid geboden voor EU ETS-deelnemers

Het is voor EU ETS-deelnemers dus zaak om de datum van 30 april goed in de gaten te houden en zeker te stellen dat voor of uiterlijk op die datum de juiste hoeveelheid emissierechten is ingeleverd. Een suf administratief foutje, een ongelukkige typo en het te goeder trouw zijn, mogen niet baten: als niet tijdig de juiste hoeveelheid rechten is ingeleverd, volgt een boete van € 100 per te weinig ingeleverd emissierecht en naming and shaming terwijl de verplichting om de emissierechten alsnog in te leveren blijft staan en aan de inleververplichting voor volgend jaar wordt toegevoegd.

Iris Kieft


Gerelateerd

Een plan-MER-plicht voor het Activiteitenbesluit en de -regeling hoeft geen probleem te zijn
Er blijft veel (media-)aandacht voor tegenstanders van windparken die met nieuwe rechtspraak van het Europese…
Activiteiten in het verleden bieden in EU ETS wel garantie voor toewijzing in de toekomst
De meer dan 11.000 deelnemers aan het emissiehandelsysteem van de EU (EU ETS) moeten jaarlijks…
Nationale Omgevingsvisie naar de Kamer: niet alles kan en zeker niet overal
De definitieve Nationale Omgevingsvisie, de NOVI, is op 11 september 2020 aan de Kamer aangeboden….
Green Powerhouse Noordzee stap dichterbij met Noordzeeakkoord
Na ruim anderhalf jaar overleg en onderhandeling is in de zomer van 2020 het Noordzeeakkoord…
Activiteitenbesluit en -regeling (toch) plan-MER-plichtig?
Moeten het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer onderworpen worden aan een strategische milieueffectbeoordeling (hierna…
Kunststofproducten voor eenmalig gebruik aan banden
Hoewel in maart 2020 alweer het tweede Europese actieplan voor de circulaire economie werd gepresenteerd,…
Toetsing van geluidsnormen voor windturbines aan het voorzorgsbeginsel
Helaas is het Nederland niet gelukt de Europese doelstelling voor duurzaam opgewekte energie te halen….
Actualiteiten bescherming Natura 2000
De laatste tijd verschijnen er weer veel interessante uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de…
Uitvoering Klimaatakkoord: hoe werkt de CO2-heffing?
Ter uitvoering van het Klimaatakkoord, is het kabinet hard aan de slag met de voorbereiding…
Juridisering van draagvlak en participatie
Ter uitwerking van het Klimaatakkoord zijn in Nederland 30 energieregio’s bezig met het opstellen van…
Windpark Greenport Venlo kan doorgaan!
Windpark Greenport Venlo kan doorgaan! De beroepen tegen het provinciale inpassingsplan en de omgevingsvergunning van…
De ruimtelijke aanvaardbaarheid van geluidsbelasting bij windturbines
Voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de geluidsbelasting van windturbines bij woningen en andere gevoelige gebouwen…
Hobbels bij het legaliseren van bestaand windpark: voorschriften op grond van m.e.r.-beoordeling
De vergunningverlening voor Windpark Hartelburg II begint zich te ontwikkelen tot een interessante soap. Het…
Emissiehandel: de impact van de Brexit
Het Verenigd Koninkrijk is een van de grootste uitstoters van broeikasgassen in Europa en de…
Emissiehandel: start op tijd met de voorbereiding van de vierde handelsperiode
De nieuwe handelsperiode voor het emissiehandelsysteem van de EU (EU ETS) staat voor de deur:…
Beperking belanghebbendheid bij Wnb-ontheffing (soorten)
In de uitspraak van 24 januari 2018 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van…
Wind op zee en land: wat staat er op korte termijn op de agenda?
Het realiseren van wind op land en op zee leidt van oudsher al tot een…
Vooringenomenheid bij subsidieverlening
Procedure inzake EnerGo subsidie. Uitspraak van het CBB van 13 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:155) over vooringenomenheid…
Natuur op NWEA Winddagen
Kom naar de bijeenkomst op 15 juni a.s. op de NWEA Winddagen over natuurwetgeving, en…
Windpark Wieringermeer mag worden aangelegd
Met twee uitspraken op 4 mei 2016 concludeerde de ABRvS dat Windpark Wieringermeer magen kan…
Interview Marieke Kaajan
Marieke Kaajan werd door het blad net.nl geïnterviewd over haar werkzaamheden bij grote energieprojecten (in…
Nbw-vergunning centrale Eemshaven: mitigatie van stikstof-effecten is toch mogelijk
De uitspraak van 9 september jl. voegt weer een hoofdstuk toe aan de discussie over…
Marieke Kaajan spreker op NWEA Winddag
Op 12 juni a.s. spreekt Marieke Kaajan op de NWEA Winddag 2015 over “Natuuwetgeving en…
Wind op zee; let goed op het (ontwerp-) kavelbesluit!
Wind op zee geniet de laatste tijd veel publiciteit. Dat is ook niet zo vreemd;…
Hoe kunnen we windenergie beter bewaren?
ENVIR partner Marieke Kaajan schreef een opinie in de Volkskrant over windenergie. Of u nu…
Baanbrekende uitspraak voor Nbw- en Ffw-zaken
Het 1%- of ORNIS-criterium kan nu ook bij diersoorten worden toegepast. Het verkrijgen van toestemming…
Stil gebied geen noodzaak voor maatwerkvoorschrift windturbinegeluid
Met de uitspraak van 10 december 2014 (zaaknr. 201403936) maakt de Afdeling bestuursrechtspraak duidelijk dat,…
Advies Raad van State wetsvoorstel Windenergie op zee
Op 20 oktober jl. heeft de Raad van State advies uitgebracht over het wetsvoorstel over…