Grenswaarden met de PAS: oplossing of nieuwe problemen?
Op 7 oktober jl. heeft de Eerste Kamer ingestemd met het wetsvoorstel PAS tot wijziging van de Nbw. Nu kan dan ook de PAS worden vastgesteld. Het wetsvoorstel omvat ook de vaststelling van grenswaarden. Zal dat de praktijk helpen, of juist leiden tot nieuwe problemen?
Al sinds 2010 worden er pogingen gedaan om te komen tot een zogeheten Programmatische Aanpak Stikstofdepositie (“PAS”). Met dit, in de Natuurbeschermingswet (“Nbw”) opgenomen, programma worden grofweg twee doelen nagestreefd: (1) verbetering van de kwaliteit van Natura 2000-gebieden en (2) het creëren van ontwikkelingsruimte voor nieuwe projecten en andere activiteiten. Beide doelen zijn lovenswaardig. Het is immers algemeen bekend dat Natura 2000-gebieden “last” hebben van een overschot aan stikstof in de lucht. Juist door dit overschot – waardoor, in ecologische termen gezegd, de zogeheten kritische depositiewaarde voor stikstofgevoelige habits wordt overschreden – is het in de praktijk niet eenvoudig om nog toestemming te krijgen voor nieuwe activiteiten die zorgen voor extra stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. Ook als het gaat om zeer geringe stikstofdepositie.
Dit blijkt maar weer uit de uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“ABRvS”) van 8 oktober jl. (zaaknummer 201406165). In die procedure ging het om een vergunning voor een uitbreiding van een veehouderij. Deze uitbreiding zou een toename van stikstofdepositie tot gevolg hebben van minder dan 0,051 mol/ha/jaar. GS – als vergunningverlenend orgaan – stelden dat, gelet op de betrouwbaarheidsmarges van het toegepaste rekenmodel (AAgro-stacks), bij een dergelijke geringe toename aangenomen kon worden dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zouden worden aangetast. Dat is de toets die op grond van art. 19g, lid 1, Nbw moet worden verricht. De Voorzitter laat het inhoudelijk oordeel over de aanvaardbaarheid van deze handelswijze echter over aan de bodemrechter. Dat laat nog maar eens zien hoe lastig het is om te kunnen concluderen dat effecten zijn uitgesloten, ook al is de toename van stikstofdepositie gering.
Om de praktijk te helpen, creëert de PAS niet alleen ontwikkelingsruimte waarop aanspraak kan worden gemaakt indien een vergunning op grond van de Nbw is vereist. Ook worden, bij AMvB, grenswaarden vastgesteld, in de vorm van een toegestane hoeveelheid stikstofdepositie of een afstandsgrens. Een ontwerp-AMvB is op 7 oktober bekend gemaakt (Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof). Alle projecten onder de grenswaarden zijn, voor zover het effecten van stikstofdepositie betreft, vergunningvrij omdat de PAS de onderbouwing – de passende beoordeling – voor de aanvaardbaarheid van deze effecten bevat. De grenswaarde is in eerste instantie 1 mol/ha/jaar; de afstandsgrens, die alleen geldt voor infrastructurele projecten is gesteld op 3 km bij rijkssnelwegen en op 5 km bij rijksvaarwegen.
Het is begrijpelijk dat er gezocht wordt naar oplossingen voor het stikstofdossier. De PAS zou daarbij een goed hulpmiddel kunnen zijn. Bedacht dient echter te worden dat ook aan de PAS haken en ogen kleven. Het is dan ook nog maar de vraag of de PAS zonder kleerscheuren de eindstreep haalt. Dat geldt m.i. ook voor de grenswaarden. Ik noem een paar problemen die zich in de praktijk zouden kunnen voordoen:
(1) Het vervallen van de vergunningplicht. Nu oordeelt de ABRvS dat een vergunning – inclusief een passende beoordeling – is vereist als een project leidt tot een toename van stikstofdepositie. In het kader van die vergunningprocedure kan vervolgens beoordeeld worden of toestemming kan worden verleend. Daarbij zou de PAS een rol kunnen spelen. De systematiek zoals die nu wordt voorgesteld, leidt tot het vervallen van de vergunningplicht, terwijl tegelijkertijd wordt aangegeven dat de PAS in die gevallen als passende beoordeling geldt. Het is de vraag of dit aanvaardbaar is;
(2) De systematiek van grenswaarden. Grenswaarden voor stikstofdepositie is niet iets nieuws. Al in het verleden is geprobeerd – bijvoorbeeld door het zogeheten Toetsingskader Ammoniak rondom Natura 2000-gebieden – om grenswaarden vast te stellen om zo op voorhand te kunnen concluderen dat een bepaalde toename van stikstofdepositie aanvaardbaar zou zijn. Deze pogingen zijn altijd bij de ABRvS gestrand, omdat de ABRvS vereist dat per specifiek project beoordeeld wordt wat de gevolgen zijn van dit project op een Natura 2000-gebied. Dat vereist een onderzoek waarmee met veel variabelen rekening moet worden gehouden. Op dit moment is moeilijk te overzien of de PAS, en het onderzoek dat ten grondslag ligt aan de PAS, hieraan voldoet.
(3) De in de PAS voorziene maatregelen waarmee ontwikkelingsruimte en ruimte voor de grenswaarden wordt gecreëerd. Dit gaat over de vraag of deze maatregelen moeten worden aangemerkt als mitigatie of compensatie. Zie daarvoor mijn noot in Milieu en Recht. Als (een aantal van) de maatregelen in de PAS die bijdragen aan het creëren van ruimte voor ontwikkeling of voor de grenswaarde, als compenserende maatregelen moeten worden beschouwd, kan toestemming voor de projecten waarbij de grenswaarde of ontwikkelingsruimte wordt toegepast, alleen worden verleend als sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang voor deze projecten. Ook moeten er dan geen alternatieven bestaan voor deze projecten. Niet alleen kan deze toets alleen in het kader van een vergunningprocedure voor het concrete project worden uitgevoerd, ook wijst de praktijk uit dat dwingende redenen voor particuliere initiatieven (bijvoorbeeld veehouderijen) vrijwel niet kunnen worden aangevoerd. Dan wordt de beoogde werking van de PAS aanzienlijk uitgehold.
Deze, maar ook aandachtspunten van meer ecologische aard (de vraag naar de actualiteit van het onderzoek dat aan de PAS ten grondslag ligt bijvoorbeeld), kunnen er in de toekomst voor zorgen dat de PAS in de praktijk het op papier beoogde doel niet haalt. Zou dit er toe moeten leiden dat de PAS niet wordt vastgesteld? Nee, dat lijkt me weer een brug te ver. De maatregelen die de PAS omvat, zullen voor een verbetering van de kwaliteit van Natura 2000-gebieden zorgen. Daartoe is Nederland op grond van de Habitatrichtlijn verplicht. Wellicht kunnen – onder andere vanwege de hiervoor aangestipte punten – daarmee niet meteen nieuwe projecten worden gerealiseerd, maar zodra de maatregelen het beoogde effect daadwerkelijk hebben bereikt, zullen de Natura 2000-gebieden er weer beter voor staan en kunnen deze gebieden dus ook weer meer stikstof aan. Alleen dat al is een positieve ontwikkeling.
