ENVIR ADVOCATEN
Romkeslaan 59
8933 AR Leeuwarden
T +31 20 236 10 24
F +31 20 796 92 22

ENVIR ADVOCATEN
Jan van Goyenkade 10 III
1075 HP Amsterdam
T +31 20 737 20 66
F +31 20 796 92 22


Datum: 11-10-2020

Een plan-MER-plicht voor het Activiteitenbesluit en de -regeling hoeft geen probleem te zijn

Er blijft veel (media-)aandacht voor tegenstanders van windparken die met nieuwe rechtspraak van het Europese Hof van Justitie in de hand het juridische gevecht aangaan met de stelling dat het Activtiteitenbesluit en de -regeling in strijd zijn met Europese regels. Dit nieuwe arrest zou noodzaken tot het stopzetten van de bouw van nieuwe windparken en bestaande windparken zouden stil moeten worden gezet: een vergelijking met de gevolgen van de vernietiging van het Programma Aanpak Stikstof wordt snel gemaakt. In een eerder blogbericht beschreef ik al waarom deze nieuwe uitspraak nog niet hoeft te leiden tot een plicht om een milieueffectrapport voor het Activiteitenbesluit en de -regeling op te stellen. In dit vervolg daarop zet ik uiteen waarom een plan-MER-plicht voor het Activiteitenbesluit en de -regeling, als die zou bestaan, helemaal niet de door tegenstanders gehoopte gevolgen voor nieuwe en bestaande windparken heeft. Kort en goed: er kan alsnog een plan-MER voor het Activiteitenbesluit en de -regeling worden verricht en eventuele gevolgen daarvan voor de normen voor windparken werken gelijk door. Van een intrekking van onherroepelijke vergunningen of stillegging van windparken is geen sprake.

Korte inleiding: waar gaat het over?

Windparken in Nederland moeten voldoen aan de rechtstreeks werkende normen voor geluid, slagschaduw en externe veiligheid uit het Activiteitenbesluit en de -regeling. Met rechtstreeks werkende normen wordt bedoeld dat deze normen van toepassing zijn op een windpark, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning voor het oprichten of inwerking hebben van een inrichting, ook wel milieuvergunning, nodig is. Het is ook mogelijk een windpark zonder milieuvergunning te bouwen en exploiteren, namelijk als geen milieueffectrapport voor de vergunningverlening (hierna: project-MER) moet worden opgesteld. Als wel een project-MER wordt opgesteld, dan moet wel een milieuvergunning worden verkregen voor het windpark. Maar de werking van de normen uit het Activiteitenbesluit en de -regeling, en de verplichting die normen na te leven, is niet afhankelijk van die milieuvergunning. Anders gezegd: als de normen niet worden nageleefd, vindt handhaving daarvan plaats op grond van het Activiteitenbesluit en de -regeling en niet op grond van de milieuvergunning.

Voor het Activiteitenbesluit en de -regeling zou een plan-MER moeten worden opgesteld, als deze algemene regels een plan of programma zouden vormen als bedoeld in de SMB-richtlijn. Kort gezegd is sprake van een plan of programma als die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben en kaderstellend zijn voor toekomstige vergunningen voor projecten opgenomen in de bijlagen bij de m.e.r.-richtlijn. Als een plan-MER moet worden opgesteld, dan moeten volgens de Afdeling bestuursrechtspraak daarin de mogelijke aanzienlijke milieueffecten van de uitvoering van het plan alsmede van redelijke alternatieven, die rekening houden met het doel en de geografische werkingssfeer van het plan, worden bepaald, beschreven en beoordeeld. De uitkomst van het plan-MER moet vervolgens worden betrokken bij de vaststelling van een plan of programma. In andere woorden: het plan-MER is geen doel op zich, maar een hulpmiddel om de mogelijke milieueffecten van een plan of programma volwaardig te betrekken bij de besluitvorming.

Het Activiteitenbesluit en de -regeling waren volgens de Afdeling bestuursrechtspraak niet plan-MER-plichtig, omdat daar geen concretisering naar projecten in is opgenomen: deze algemene regels missen daarmee een planmatig of programmatisch karakter. De milieuregels voor de windturbines dragen namelijk niet concreet bij aan de wijze waarop windparken tot stand komen, zoals hiervoor ook toegelicht over de rechtstreekse werking van deze normen. Met dit oordeel is de Afdeling nog niet toegekomen aan de vraag of het Activiteitenbesluit en de -regeling kaderstellend is voor vergunningverlening, aangezien die stap pas genomen hoeft te worden als eerst sprake is van een plan of programma.

Wat als wel een plan-MER-plicht voor het Actiteitenbesluit en -regeling bestaat?

Er is veel (juridisch) commentaar op het oordeel van de Afdeling dat geen sprake is van een plan-MER-plicht voor het Activiteitenbesluit en -regeling. De achterliggende hoop van dit commentaar lijkt te zijn dat als wel een dergelijke plicht bestaat alle windparken, bestaand en in aanbouw, moeten worden stilgelegd. Maar is deze hoop wel terecht?

De Afdeling bestuursrechtspraak kan alsnog prejudiciële vragen stellen aan het Hof van Justitie over een mogelijke plan-MER-plicht: in afwachting van het antwoord daarop kunnen de huidige regels uit het Activiteitenbesluit en de -regeling blijven gelden. Dit is bijvoorbeeld ook gebeurd ten tijde van de vragen aan het Hof van Justitie over het PAS: het was mogelijk het PAS te laten gelden in afwachting van de beantwoording, aangezien er geen onomkeerbare gevolgen in het licht van de doelstellingen van de Habitatrichtlijn optraden. Parallel daaraan: het in exploitatie laten van de windparken heeft geen onomkeerbare gevolgen, want stilzetten daarvan blijft ook altijd in de toekomst nog mogelijk en er is geen blijvende gezondheids- of milieuschade aangetoond. Het stilzetten van windparken heeft echter wel negatieve gevolgen voor het behalen van de Europese doelstellingen voor duurzame energie en de nationale energietransitie en een grotere vraag aan niet-duurzame elektriciteit leidt eerder tot blijvende negatieve gevolgen voor het milieu.

En als uiteindelijk, al dan niet na beantwoording van vragen door het Hof van Justitie, toch een plan-MER voor het Activiteitenbesluit en de -regeling moet worden opgesteld? Dan zijn de gevolgen daarvan ook beperkt daartoe: er moet een plan-MER komen voor de algemene regels. Zoals hiervoor beschreven, moet er dan een milieuonderzoek komen naar de mogelijke milieueffecten en redelijkerwijs in beschouwing te nemen alternatieven daarvoor. Ter illustratie: er dient onderzoek te worden gedaan naar de geluidseffecten van windturbines, op basis daarvan kunnen verschillende normen worden bepaald en deze verschillende normen kunnen tegen elkaar worden beoordeeld. Als het plan-MER is afgerond, is het vervolgens aan de verantwoordelijke minister om te besluiten wat dit voor het Activiteitenbesluit en de -regeling betekent. Moeten er strengere geluidsnormen komen, kunnen er minder strenge geluidsnormen komen of blijven de huidige geluidsnormen gelden? Het plan-MER is immers een hulpmiddel bij de besluitvorming: het moet worden meegenomen bij de normstelling, maar leidt op zichzelf nog niet tot andere of strengere normen. De stelling van tegenstanders over de uitkomst van een plan-MER, namelijk dat dit altijd tot minder strengere regels voor windparken leidt, is dus sowieso te voorbarig.

Moeten onherroepelijke vergunningen voor bestaande windparken worden ingetrokken of bestreden vergunningen worden vernietigd, als sprake is van een plan-MER-plicht voor het Activiteitebesluit en de -regeling? Nee, dit is niet nodig, ook niet op basis van Europese regelgeving. De strijdigheid met het Europese recht ligt immers niet bij deze vergunningen, maar bij het Activiteitenbesluit en de -regeling. En de doorwerking van nieuwe normen in het Activiteitenbesluit en de -regeling na een plan-MER vereist geen aanpassing van vergunningen, aangezien de normen rechtstreeks doorwerken. Het beëindigen van eventuele strijd met Europese verplichtingen vereist dus geen ingrijpen in de vergunningverlening voor windparken.

Maar wat dan te doen in afwachting van de uitkomst van een plan-MER? Het opstellen van een plan-MER voor het Activiteitenbesluit en de -regeling, en de verwerking daarvan in de besluitvorming, zal tijd kosten. Het Europese recht verplicht in die periode niet tot het buiten toepassing laten van het huidige Activiteitenbesluit en -regeling. Onder omstandigheden is het blijkens rechtspraak van het Hof van Justitie mogelijk de huidige normen te laten gelden, onder meer als (i) de huidige normen dienen ter uitvoering van het Unierecht op het gebied van milieubescherming en (ii) een vernietiging van het Activiteitenbesluit en de -regeling leidt tot een rechtsvacuüm. Dit laatste zal het geval zijn bij buiten toepassing laten van de normen uit het Activiteitenbesluit en de -regeling: de daarin opgenomen normen werken rechtstreeks voor alle windparken en het vervallen van deze normen betekent dat er geen beperkingen meer zijn gedurende de exploitatie van deze windparken. Oftewel, er is geen grens meer aan de hoeveelheid geluid of slagschaduw die mag worden veroorzaakt. En het Activiteitenbesluit en de -regeling dienen ook de Europese milieubescherming: de geluidsnormen voor windparken zijn bijvoorbeeld een uitwerking van de Europese richtlijn inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai. Het buiten toepassing laten van het Activiteitenbesluit en de -regeling is dus niet vereist terwijl wordt gewerkt aan een plan-MER voor het Activiteitenbesluit en de -regeling.

Kortom, de hoop van tegenstanders dat windparken tot stilstand komen vanwege een plan-MER-plicht voor het Activiteitenbesluit en de -regeling, is ongefundeerd. Een vergelijking met de stikstofcrisis is Nederland gaat dan ook niet op. De stikstofcrisis is, kort gezegd, het gevolg van een te hoge stikstofbelasting bij Natura 2000-gebieden, waardoor het moeilijk kan zijn een toestemming te verlenen voor een nieuwe ontwikkeling met stikstofemissie. Een mogelijke oplossing voor de stikstofcrisis ligt dan ook in bijvoorbeeld vermindering van stikstofemissie. Dit is een wezenlijk andere situatie dan een eventuele strijdigheid met de SMB-richtlijn. Die strijdigheid is op te lossen door alsnog een plan-MER op te stellen en de uitkomsten daarvan te betrekken in de besluitvorming over een plan of programma. Hoewel misschien een onwenselijke onderzoekslast, die waarschijnlijk doorwerkt naar andere algemene regels waarbij normen worden gesteld, leidt dit dus niet tot een slot op windparken in Nederland.

Voor omgevingsrechtelijke vragen over de realisatie en exploitatie van windturbines of duurzame energieprojecten in de breedte, bijv. over milieueffectrapportages, kunt u contact opnemen met Erwin Noordover.


Gerelateerd

Activiteiten in het verleden bieden in EU ETS wel garantie voor toewijzing in de toekomst
De meer dan 11.000 deelnemers aan het emissiehandelsysteem van de EU (EU ETS) moeten jaarlijks…
Investeren uit de stikstofcrisis, en snel een beetje!
Meer dan een jaar geleden sneuvelde het Programma Aanpak Stikstof bij de Afdeling bestuursrechtspraak. Dit…
Nationale Omgevingsvisie naar de Kamer: niet alles kan en zeker niet overal
De definitieve Nationale Omgevingsvisie, de NOVI, is op 11 september 2020 aan de Kamer aangeboden….
Passende beoordeling voor een bestemmingsplan en toch geen milieueffectrapport?
Als voor een bestemmingsplan, of ander plan of programma, een passende beoordeling moet worden opgesteld,…
Green Powerhouse Noordzee stap dichterbij met Noordzeeakkoord
Na ruim anderhalf jaar overleg en onderhandeling is in de zomer van 2020 het Noordzeeakkoord…
Activiteitenbesluit en -regeling (toch) plan-MER-plichtig?
Moeten het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer onderworpen worden aan een strategische milieueffectbeoordeling (hierna…
Kunststofproducten voor eenmalig gebruik aan banden
Hoewel in maart 2020 alweer het tweede Europese actieplan voor de circulaire economie werd gepresenteerd,…
Leges bij een bouwplan, hoe zit het ook alweer?
Hoe zit het ook alweer met het betalen van leges bij een aanvraag voor een…
Toetsing van geluidsnormen voor windturbines aan het voorzorgsbeginsel
Helaas is het Nederland niet gelukt de Europese doelstelling voor duurzaam opgewekte energie te halen….
Voldoende maatregelen treffen waardoor van ‘opzet’ (Wnb) geen sprake meer is?
Soortenbescherming (Wnb) in relatie tot de energietransitie en het treffen van ‘mitigerende maatregelen’ In de…
Regeling voor de gebruiksvergoeding bij het opleggen van gedoogplichten vanaf nu open voor consultatie
Inleiding Tot en met 24 juni a.s. kan gereageerd worden op de consultatieversie van de…
Actualiteiten bescherming Natura 2000
De laatste tijd verschijnen er weer veel interessante uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de…
Uitvoering Klimaatakkoord: hoe werkt de CO2-heffing?
Ter uitvoering van het Klimaatakkoord, is het kabinet hard aan de slag met de voorbereiding…
Curator pas op: bestuurs- en omgevingsrecht!
Ondanks alle getroffen steunmaatregelen, waaronder de NOW subsidie lijkt het onvermijdelijk dat straks meer faillissementen…
Normaal maatschappelijk risico: nu nog voer voor debat en onzekerheid
Normaal maatschappelijk risico, hoe zat het ook alweer? Op basis van de huidige Wet ruimtelijke…
Juridisering van draagvlak en participatie
Ter uitwerking van het Klimaatakkoord zijn in Nederland 30 energieregio’s bezig met het opstellen van…
Legal 500 – EMEA 2020 ranking
ENVIR Advocaten is gerankt in Environment and planning – tier 2 in de Legal 500…
Hof van Justitie EU bevestigt: geen matiging gefixeerde boete bij niet tijdig inleveren emissierechten
De EU ETS jaarafsluiting De jaarafsluiting voor het emissiehandelsysteem van de EU (EU ETS) is…
De Omgevingswet komt, maar is er niet op 1 januari 2021
Uitstel maar geen afstel Uitstel, maar geen afstel. Op 1 april 2020 bracht de minister…
Windpark Greenport Venlo kan doorgaan!
Windpark Greenport Venlo kan doorgaan! De beroepen tegen het provinciale inpassingsplan en de omgevingsvergunning van…
De ruimtelijke aanvaardbaarheid van geluidsbelasting bij windturbines
Voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de geluidsbelasting van windturbines bij woningen en andere gevoelige gebouwen…
Hobbels bij het legaliseren van bestaand windpark: voorschriften op grond van m.e.r.-beoordeling
De vergunningverlening voor Windpark Hartelburg II begint zich te ontwikkelen tot een interessante soap. Het…
Overtreder of niet?
Een rechtspersoon kan als overtreder worden aangemerkt, maar wat is daarvoor nodig? En in hoeverre…
Tijdelijk zonnepark van 4,3 hectare is niet m.e.r.-beoordelingsplichtig
De Afdeling bestuursrechtspraak heeft bij uitspraak van 14 augustus jl. (ECLI:NL:RVS:2019:2770) geoordeeld over een mogelijke…
ENVIR in het nieuws over stikstof
In de media zijn de afgelopen tijd meerdere berichten en items verschenen over de gevolgen…
ENVIR ADVOCATEN BREIDT UIT EN OPENT KANTOOR IN LEEUWARDEN
Amsterdam, 15 juli 2019 – ENVIR Advocaten breidt uit. Het in bestuursrecht en omgevingsrecht gespecialiseerde…
Verbod asbestdaken per 2024/2025 gaat niet door
De Eerste Kamer heeft op 4 juni 2019 het wetsvoorstel dat een verbod per eind…
Briefing Tweede Kamer over de PAS-uitspraken
Op 4 juni 2019 lichtte Marieke Kaajan samen met prof. dr. Chris Backes van de…
Vertrouwen of wantrouwen: een nieuwe lijn in de jurisprudentie
Vandaag heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een tweetal uitspraken (ECLI:NL:RVS:2019:1694 (dakterras Amsterdam)…
Emissiehandel: de impact van de Brexit
Het Verenigd Koninkrijk is een van de grootste uitstoters van broeikasgassen in Europa en de…
Emissiehandel: start op tijd met de voorbereiding van de vierde handelsperiode
De nieuwe handelsperiode voor het emissiehandelsysteem van de EU (EU ETS) staat voor de deur:…
Last tot ongedaanmaking kan ook zien op vergunningvrije activiteiten
Op 7 november 2018 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) uitspraak…
Klimaat & zon: burgerparticipatie hoe gaat dat nu?
Dat burgerparticipatie (ook nu al) een rol speelt in bestuursrechtelijke procedures volgt uit de uitspraak…
Klimaat & burgerparticipatie; hoe vorm te geven?
Windenergie en zonne-energie leveren een belangrijke bijdrage aan het behalen van de klimaatdoelstellingen, maar niet…
Beperking belanghebbendheid bij Wnb-ontheffing (soorten)
In de uitspraak van 24 januari 2018 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van…
ENVIR succesvol voor Windpark Wieringermeer bij beroep tegen Wnb-ontheffing
In de aan Windpark Wieringermeer verleende Wnb-ontheffing voor trekvogels was een omvangrijke monitoringsverplichting ten aanzien…
Marieke Kaajan in Chambers 2017
Met dank aan alle relaties en cliënten is Marieke Kaajan ook dit jaar met een…
Aanvullingswet Natuur in de Omgevingswet
Tot 21 januari a.s. kan gereageerd worden op de Aanvullingswet Natuur in de Omgevingswet. In…
ENVIR in 2016 Who’s Who Legal: Environment
Nadat eerder opgenomen te zijn in de Chambers 2016 staat ENVIR Advocaten nu ook in…
Wind op zee en land: wat staat er op korte termijn op de agenda?
Het realiseren van wind op land en op zee leidt van oudsher al tot een…
Vooringenomenheid bij subsidieverlening
Procedure inzake EnerGo subsidie. Uitspraak van het CBB van 13 juni 2016 (ECLI:NL:CBB:2016:155) over vooringenomenheid…
Natuur op NWEA Winddagen
Kom naar de bijeenkomst op 15 juni a.s. op de NWEA Winddagen over natuurwetgeving, en…
ENVIR op de Provada 2016
Natuurlijk zijn Marieke Kaajan en Fleur Onrust van ENVIR Advocaten ook dit jaar weer op…
Geen aanhaakverplichting bij Wet natuurbescherming
Goed nieuws: in afwijking van de Wet natuurbescherming wordt nu voorgesteld om de aanhaakverplichting niet…
Windpark Wieringermeer mag worden aangelegd
Met twee uitspraken op 4 mei 2016 concludeerde de ABRvS dat Windpark Wieringermeer magen kan…
ENVIR in Leidsch dagblad, Haarlems dagblad en Noord-Hollands Dagblad
Artikel in Leidsch dagblad, Haarlems dagblad en Noord-Holland dagblad over procedure gevoerd door ENVIR Advocaten:…
Meer duidelijkheid over implementatie PGS 29
Op 15 februari heeft de minister van I&M in een brief meer duidelijkheid gegeven over…
Interview Marieke Kaajan
Marieke Kaajan werd door het blad net.nl geïnterviewd over haar werkzaamheden bij grote energieprojecten (in…
De NeR gaat per 1 januari 2016 op in het Activiteitenbesluit
Per 1 januari 2016 treedt de zogenaamde 4e tranche Activiteitenbesluit in werking. In dit bericht…
Nbw-vergunning centrale Eemshaven: mitigatie van stikstof-effecten is toch mogelijk
De uitspraak van 9 september jl. voegt weer een hoofdstuk toe aan de discussie over…
Marieke Kaajan en Fleur Onrust op de NWEA winddag
Marieke Kaajan en Fleur Onrust op de NWEA winddag
Terechte weigering handhavend optreden
Voor het corrigeren van de gemeten emissiewaarden vanwege meetonzekerheden overeenkomstig de voorschriften 2.6 en 2.9…
First Ladies Magazine Fleur Onrust
Magna Charta maakte het mooie First Ladies magazine omgevingsrecht Fleur Onrust. ​Een prachtig magazine met…
Marieke Kaajan spreker op NWEA Winddag
Op 12 juni a.s. spreekt Marieke Kaajan op de NWEA Winddag 2015 over “Natuuwetgeving en…
Marieke Kaajan in the Chambers 2015
Marieke Kaajan wordt in the Chambers 2015 genoemd als specialist bij de categorie “Public Law”….
Wind op zee; let goed op het (ontwerp-) kavelbesluit!
Wind op zee geniet de laatste tijd veel publiciteit. Dat is ook niet zo vreemd;…
Veranderingsvergunning voor een inrichting
Wanneer kan er een veranderingsvergunning voor een inrichting verleend worden? Een veranderingsvergunning kan slechts worden verleend…
Bestuursdwang vanwege verontreiniging op campingterrein
Lessen uit de Afdelingsuitspraak van 8 april 2015 over de toepassing van bestuursdwang bij bodemverontreiniging…
Hoe kunnen we windenergie beter bewaren?
ENVIR partner Marieke Kaajan schreef een opinie in de Volkskrant over windenergie. Of u nu…
Artikel Volkskrant over procedure bij de Raad van State
Marieke Kaajan wordt als natuurbeschermingswet deskundige geciteerd in de Volkskrant. Uit de Volkskrant 24 februari…
Baanbrekende uitspraak voor Nbw- en Ffw-zaken
Het 1%- of ORNIS-criterium kan nu ook bij diersoorten worden toegepast. Het verkrijgen van toestemming…
Bestemmingsplan en maximale lichtercapaciteit
In de uitspraak van de Afdeling (ABRvS) van 17 december 2014 komen de volgende onderwerpen…
Stil gebied geen noodzaak voor maatwerkvoorschrift windturbinegeluid
Met de uitspraak van 10 december 2014 (zaaknr. 201403936) maakt de Afdeling bestuursrechtspraak duidelijk dat,…
Interview op Vastgoedjournaal.nl
Op de website www.vastgoedjournaal.nl staat een interview met de advocaten van ENVIR-advocaten. Envir Advocaten opent…
ENVIR in de Volkskrant
Deze ochtend in de Volkskrant!
Advies Raad van State wetsvoorstel Windenergie op zee
Op 20 oktober jl. heeft de Raad van State advies uitgebracht over het wetsvoorstel over…
Nieuwe mazen in nieuwe bestuurswetten – ENVIR in Cobouw
Den Haag – De Crisis- en herstelwet en de Omgevingswet vereisen extra inventiviteit van partijen…
Grenswaarden met de PAS: oplossing of nieuwe problemen?
Op 7 oktober jl. heeft de Eerste Kamer ingestemd met het wetsvoorstel PAS tot wijziging…
ENVIR in de Elsevier
Personaliabericht In Elsevier
ENVIR in Het Parool
Fleur Onrust, Wyke de Vos en Marieke Kaajan in het Parool!
ENVIR in het FD
Partners ENVIR in Personalia FD. ENVIR in Personalia FD.