ENVIR ADVOCATEN
Romkeslaan 59
8933 AR Leeuwarden
T +31 20 236 10 24
F +31 20 796 92 22

ENVIR ADVOCATEN
Jan van Goyenkade 10 III
1075 HP Amsterdam
T +31 20 737 20 66
F +31 20 796 92 22


Datum: 28-08-2020

Bevoegdhedenovereenkomsten: bij welke rechter moet je zijn?

Dat het van groot belang is om bij het inroepen van verplichtingen uit een overeenkomst tussen een bedrijf en een overheid je te melden bij de juiste rechter, blijkt maar weer eens uit een in deze zomer gewezen arrest van gerechtshof Den Bosch (ECLI:NL:GHSHE:2177).

Wat was er aan de hand?

Een particulier had een stuk grond in bezit dat in 1984 en 1985 gedeeltelijk is verkocht aan de gemeente (Sint-Michielsgestel). Van het resterende gedeelte grond bleef hij eigenaar. In 1985 werd er door de gemeenteraad van de gemeente een bestemmingsplan vastgesteld dat het mogelijk maakte om een (bedrijfs-)woning te realiseren op het resterende perceel van de grondeigenaar. In 2001 kwam er een nieuw bestemmingsplan dat deze mogelijkheid weer ongedaan maakte. In een brief uit 2006 van de gemeente aan de grondeigenaar stond dat de gemeente, onder voorwaarden, bereid is medewerking te verlenen aan de wijziging van de bestemming bij de herziening van het bestemmingsplan uit 2001 (hetgeen in 2011 zou plaatsvinden), zodat er een nieuw woonhuis kan worden opgericht op het stuk grond. De voorwaarden betroffen onder meer dat afspraken zouden worden gemaakt over eventuele planschadevergoedingen en kostenverhaal van de te treffen voorzieningen van openbaar nut.

Medio 2011 verzocht de grondeigenaar de gemeente tot herziening van het bestemmingsplan uit 2001, door het toevoegen van een vrijstaande woning op zijn perceel. Dit verzoek werd geweigerd; tegen het herziene bestemmingsplan zónder de woning op het perceel ging de grondeigenaar niet in beroep bij de bestuursrechter.

Uiteindelijk wendde de grondeigenaar zich bij de civiele rechter en vorderde een verklaring voor recht dat op de inspanningsverplichting van de gemeente om een woonhuis te realiseren de voorwaarden zoals geformuleerd in de brief uit 2006 van toepassing zijn. De rechtbank wijst de vordering van de grondeigenaar af, omdat de vordering verjaard zou zijn nu de basis van de vordering zou zijn gelegen in een overeenkomst uit 1982.

In hoger beroep kwam de grondeigenaar tot een eiswijziging en vorderde een verklaring voor recht dat op de gemeente een inspanningsverplichting rust, bestaande uit het verlenen van medewerking aan zodanige wijziging van de vigerende bestemming op het betrokken perceel, zodat hij op dat perceel een woning kan bouwen. Dit onder de voorwaarden zoals genoemd in de brief van 2006. De grondeigenaar betoogde bij het gerechtshof dat de grondslag van de vordering aldus is gelegen in de toezegging van de gemeente in de brief uit 2006. Verder stelde hij dat indien het gerechtshof oordeelt dat op de gemeente de hiervoor beschreven inspanningsverplichting rust – en de gemeente blijft weigeren aan deze verplichting te voldoen – hij schadevergoeding van de gemeente zal gaan vorderen.

Wat maakt dit arrest interessant?

De toezegging in de brief van 2006 heeft het karakter van een bevoegdhedenovereenkomst; een bevoegdhedenovereenkomst is een overeenkomst met een gemengd privaatrechtelijk en bestuursrechtelijk karakter en wordt gesloten tussen de publiekrechtelijke rechtspersoon (vaak: gemeente), vertegenwoordigd door het college van burgemeester en wethouders, en een andere contractspartij (of -partijen). Vaak staat er in een dergelijke overeenkomst, net als in deze zaak, een inspanningsverplichting om een bepaald bestemming(splan) vast te stellen, met inachtneming van de publiekrechtelijke verantwoordelijkheid. Dit laatste voorbehoud wordt vaak opgenomen omdat het (in de hoofdregel) de bevoegdheid is van de gemeenteraad om een bestemmingsplan vast te stellen dat daarbij zijn eigen afweging maakt – terwijl deze geen partij is bij de overeenkomst – en bovendien, vanwege de beroepsmogelijkheden, altijd onzeker is of een bestemmingsplan de eindstreep zal halen. In geschillen speelt vaak de vraag of (a) de overheid een resultaatsverbintenis of slechts een inspanningsverplichting op zich heeft genomen; en (b) of aan die verplichting voldoende invulling heeft gegeven.

Maar waar moet je je nu melden als je verplichtingen uit zo’n overeenkomst inroept? Hier staat het gerechtshof – ambtshalve – bij stil en overweegt dat indien een wederpartij van een gemeente nakoming uit een bevoegdhedenovereenkomst voortvloeiende verplichting tot het nemen van een bepaald besluit vordert, zij zich tot de bestuursrechter dient te wenden. Ter zake van een vordering tot schadevergoeding wegens wanprestatie is de civiele rechter de bevoegde rechter (zie ook HR 8 juli 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP3057). De vraag welke rechter bevoegd is, is een vraag van openbare orde, zo overweegt het gerechtshof. Dit betekent dat – ook al bestaat hierover tussen partijen geen discussie – de rechter zelf toetst (of behoort te toetsen) of de rechter bevoegd is kennis te nemen van het geschil.

Het gerechtshof oordeelt dat de grondeigenaar heeft toegelicht de gemeente te willen houden aan de toezegging en dat zijn belang eruit bestaat dat de gemeente alsnog medewerking verleent aan het realiseren van een woning. Vervolgens overweegt het gerechtshof dat de gevorderde verklaring van recht niet ziet op het vaststellen van een (toerekenbare) tekortkoming in de nakoming, aansprakelijkheid of schadevergoeding. Van nakoming van een toezegging om een publiekrechtelijke bevoegdheid op een bepaalde wijze uit te oefen, dient een partij zich tot de bestuursrechter te wenden, aldus het gerechtshof. Deze route stond open ten tijde van de beroepsmogelijkheden tegen het bestemmingsplan uit 2011 en staat alsnog open, wanneer bij de gemeente een aanvraag wordt gedaan tot het realiseren van een woning op het betrokken perceel. Nu de vordering van de grondeigenaar niet ziet op een schadevergoeding en een met voldoende waarborgen omkleden rechtsgang heeft opengestaan bij de bestuursrechter of nog steeds openstaat, heeft de civiele rechter geen rechtsmacht om van de vordering kennis te nemen, zo oordeelt het gerechtshof. De grondeigenaar wordt niet-ontvankelijk verklaard in zijn vordering.

Deze zaak is interessant omdat, in ieder geval op basis van het arrest, helemaal niet zo helder was wat de grondeigenaar nu precies voor ogen had met zijn verklaring voor recht. Enerzijds lees ik in het arrest terug dat de verklaring voor recht een opmaat zou zijn voor een schadevergoeding jegens de gemeente – hetgeen de burgerlijke rechter wél bevoegd zou maken – maar anderzijds liet de grondeigenaar vallen bij het gerechtshof dat de verklaring voor recht gevraagd is om de gemeente te houden aan haar verplichtingen uit de brief van 2006. Volgens het gerechtshof is (daarmee) niet gebleken dat de grondeigenaar een ander belang nastreeft dan het alsnog wijzigen van de bestemming.

De grondeigenaar had kortom duidelijker naar voren moeten brengen dat de gevorderde verklaring voor recht enkel en alleen bedoeld was als opmaat naar een schadevergoeding. Dat in de praktijk – als zo’n verklaring voor recht zou zijn verkregen – partijen alsnog zouden gaan proberen om de bestemmingswijziging daadwerkelijk te realiseren, waarbij de verklaring voor recht als stok achter de deur zou dienen, is iets wat niet als formeel belang kan dienen in een civiele procedure. Het is natuurlijk goed voorstelbaar dat de grondeigenaar de gewenste bestemming liever heeft dan een schadevergoeding, al was het maar omdat een eventuele procedure over de hoogte van de schade een langdurig en kostbaar traject kan zijn. Ook voor een gemeente kan dit aantrekkelijker zijn dan een (mogelijke) kostbare schadevergoeding en -procedure. In informele zin kunnen dergelijke trajecten na een verklaring van recht dan ook wel in gang worden gezet, maar het is dus zaak om daarop niet in te zetten bij een civiele rechtsgang.

Tot slot

Dit arrest laat maar weer eens zien dat het van belang is om bij een bevoegdhedenovereenkomst zorgvuldig na te gaan bij welke rechter de kwestie moet worden voorgelegd. Dit hangt ook af van hetgeen (in formele zin) bereikt moet worden: nakoming (bestuursrechter) of schadevergoeding (civiele rechter). Als eenmaal de route van de civiele rechter is gekozen is het zaak nadrukkelijk en ondubbelzinnig aan te geven dat het belang van de vordering is gelegen in het verkrijgen van een schadevergoeding.

Voor vragen over overheidsaansprakelijkheidsrecht of bevoegdhedenovereenkomsten kunt u contact opnemen met Derek Sietses.

Volg ENVIR Advocaten op Twitter via @enviradvocaten.