Belanghebbende bij handhavingsverzoek ogv Noodverordening COVID-19

Verzoek om handhaving van de Noodverordening tegen NS. Is de indiener van het verzoek om handhaving belanghebbende?

De Voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland heeft op 15 september 2020 een interessante uitspraak gedaan (ECLI:NL:RBGEL:2020:4683) over deze vraag. Verzoeker heeft bij de Veiligheidsregio een verzoek om handhavend op te treden ingediend tegen de Nederlandse Spoorwegen (NS). NS overtreedt naar het oordeel van verzoeker art. 2.7 eerste lid van de Noodverordening COVID-19 veiligheidsregio Gelderland-Zuid (de Noodverordening) (dit lijkt in de huidige versie te zijn: art. 2.6).

Artikel 2.6 Noodverordening luidt: “Beëindiging voorziening openbaar vervoer: De voorzitter kan in overleg met de vervoerder voorzieningen voor openbaar vervoer beëindigen of beperken, indien deze voorzieningen niet of niet in voldoende mate voldoen aan de eis van verwezenlijking van de beperkende maatregelen met betrekking tot het houden van 1,5 meter afstand tussen alle in de voorziening aanwezige personen, of aan het op adequate wijze zichtbaar duidelijk maken daarvan, mits de beëindiging van deze voorziening het transport van personen die werkzaam zijn in vitale processen of transport dat anderszins noodzakelijk is voor de mobiliteit van Nederland niet onnodig belemmert.”

Er wordt naar het oordeel van verzoeker door NS onvoldoende gedaan om de 1,5 meterregel te waarborgen. Daarbij wijst verzoeker er op dat alle zitplaatsen toegankelijk zijn gemaakt in de trein, dat fietsvervoer is toegestaan en dat niet-essentiële treinreizen worden gestimuleerd door bijvoorbeeld samenreiskorting te bieden. Kortom, NS werkt niet aan het handhaven van de 1,5 meter afstand tussen alle reizigers op adequate wijze.

Is verzoeker belanghebbende?

De voorzitter van de Veiligheidsregio heeft haar afwijzing van het verzoek om handhaving niet als besluit aangemerkt, omdat de verzoeker niet als belanghebbende zou kwalificeren.

Verzoeker is het hier niet mee eens. Verzoeker moet vanwege zijn (vitale) werk dagelijks met het openbaar vervoer van zijn woonplaats naar Amsterdam reizen. Volgens verzoeker is het als gevolg van het door de NS gevoerde beleid voor OV-reizigers onvoldoende mogelijk om veilig (dat wil zeggen, met inachtneming van 1,5 meter afstand tot andere reizigers) te reizen.

Een verzoek om handhavend op te treden is aan te merken als een aanvraag (zie bijvoorbeeld:  ECLI:NL:RVS:2009:BK1346) Een aanvraag is een verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen, zoals bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Daarom dient verzoeker als ‘belanghebbende’ aangemerkt te kunnen worden om het verzoek om handhavend op te treden als aanvraag aan te kunnen merken, in reactie waarop een besluit moet volgen.

Een verzoek om handhaving moet voldoende concreet zijn. Anders is het eveneens geen aanvraag en hoeft het bestuursorgaan ook geen besluit te nemen op het verzoek (ECLI:NL:RVS:2018:592, AB 2018/262 met noot T.N. Sanders). Dat is hier het probleem niet. Het probleem zit hem in de belanghebbendheid van de aanvrager.

Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Volgens vaste rechtspraak moet het belang van verzoeker zijn aan te merken als ‘een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt’ door het vermeend overtreden artikel van de Noodverordening (in dit geval), om als belanghebbende aangemerkt te kunnen worden.

Wat is het antwoord van de voorzieningenrechter?

Een antwoord volgt in de uitspraak van de voorzieningenrechter helaas niet. Vanwege het principiële karakter van deze vraag, maar ook vanwege  de vérstrekkende consequenties die het oordeel van de voorzieningenrechter kan hebben, is de voorzieningenrechter van oordeel dat de voorlopige voorzieningenprocedure zich niet leent voor beantwoording van de vraag of verzoeker belanghebbende is. Het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen wordt daarom door afgewezen.

Maar de voorzieningenrechter oordeelt wel dat gelet op het gezondheidsbelang van verzoeker en de omstandigheid dat de drukte in de trein de laatste tijd lijkt toe te nemen, er belang bestaat bij duidelijkheid op korte termijn over de vraag of hij belanghebbende is, en daarmee over de vraag of verweerder een inhoudelijk besluit op zijn verzoek om handhaving moet nemen.

Op de zitting heeft de vertegenwoordiger van verweerder toegezegd dat snel na de zitting een besluit op bezwaar kan worden genomen. De voorzieningenrechter overweegt dat als dat besluit op bezwaar nog steeds gebaseerd is op het standpunt dat verzoeker geen belanghebbende is en dat daarom niet aan een inhoudelijke beoordeling van het verzoek om handhaving wordt toegekomen, en verzoeker vervolgens ook nog tegen dat besluit beroep instelt, de rechtbank dit beroep met voorrang en op korte termijn zal behandelen.

Wat lijkt aannemelijk: belanghebbende of niet?

Naar mijn oordeel is het aannemelijk dat deze verzoeker uiteindelijk niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Wat onderscheidt hem immers van alle andere treinreizigers? Waarom is zijn belang anders dan dat van anderen? Dat hij een vitaal beroep heeft lijkt mij onvoldoende voor dat onderscheid. Het feit dat hij dagelijks (waarschijnlijk is bedoeld 5 dagen per week?) reist maakt het naar mijn idee ook niet anders. Maar de vraag dringt zich dan wel op: wie wel? Wie kan er wel als belanghebbende bij de Noodverordening COVID-19 worden aangemerkt? Wellicht een belangenorganisatie, zoals in dit geval ROVER?

Ik kijk uit naar de uitspraak in de hoofdzaak in deze procedure.