Activiteitenbesluit en -regeling (toch) plan-MER-plichtig?
Moeten het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Activiteitenregeling milieubeheer onderworpen worden aan een strategische milieueffectbeoordeling (hierna plan-MER)? Deze vraag is weer opgekomen na een nieuwe uitspraak van het Hof van Justitie (“HvJ”) op prejudiciële vragen vanuit België over de noodzaak om milieunormen voor windturbines aan een plan-MER te onderwerpen. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft eenzelfde vraag eerder ontkennend beantwoord naar aanleiding van de D’Oultremont-uitspraak van het HvJ. Moet de Afdeling bestuursrechtspraak nu tot een ander oordeel komen op basis van de nieuwe uitspraak?
Belgische milieunormen zijn plan-MER-plichtig
De uitspraak van het HvJ d.d. 25 juni 2020 betrof vragen van de Belgische rechter over een mogelijke plan-MER-plicht bij milieuregels voor windturbines. Deze regels waren opgenomen in een besluit en een omzendbrief van de Vlaamse regering. De regels betroffen onder meer slagschaduw, veiligheid en geluid. Deze prejudiciële vragen werden gesteld in een procedure tegen een vergunning voor de bouw en exploitatie van vijf windturbines in België.
Een plan-MER is enkel voorgeschreven voor plannen en programma’s, zodat het HvJ eerst moet vaststellen of het Vlaamse besluit en de omzendbrief als zodanig zijn aan te merken. Zij concludeert dat hiervan sprake is. Daarbij betrekt het HvJ onder meer dat de omzendbrief de mogelijkheid biedt om gebieden te gebruiken voor de realisatie van windturbines die voorheen niet in aanmerking kwamen. Ook vormt het nastreven van het doel van transformatie naar een geografische zone een illustratie dat sprake is van een programmatische of planmatige aard van de besluitvorming.
Het HvJ komt vervolgens tot de conclusie dat de Belgische regels plan-MER-plichtig zijn. Plannen en programma’s die aanzienlijke milieueffecten kunnen hebben en kaderstellend zijn voor toekomstige vergunningen zijn op grond van de SMB-richtlijn plan-MER-plichtig. Het staat vast dat de regels voor windturbines in ieder geval aanzienlijke milieueffecten hebben. Verder overweegt het HvJ dat de regels in het besluit en de omzendbrief weliswaar geen volledig uitputtend kader voor de vergunningverlening bevatten, maar wel voldoende belangrijk zijn voor de voorwaarden waaronder een vergunning kan worden verleend in het betrokken geografische gebied.
Activiteitenbesluit en -regeling niet plan-MER-plichtig bij D’Oultremont-uitspraak
Als het voorgaande bij u een gevoel van déjà vu oproept, dan bent u vast bekend met de al oudere D’Oultremont-uitspraak van het HvJ. Deze uitspraak was ook gedaan naar aanleiding van Belgische prejudiciële vragen over een mogelijke plan-MER-plicht voor Belgische milieuregels voor windturbines. Ook in deze uitspraak kwam het HvJ tot de conclusie dat er een plan-MER-plicht bestond.
Naar aanleiding van de D’Outlremont-uitspraak moest de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zich uitlaten over de vraag of ook de regels voor windturbines in het Activiteitenbesluit en de -regeling plan-MER-plichtig zijn. Bij uitspraak van 3 april 2019 oordeelde de Afdeling dat een dergelijke plicht niet bestond. Daarvoor leidt de Afdeling uit de D’Oultremont-uitspraak af dat er sprake is van een plan of programma als er een relatie is met concrete projecten. Ook uit de totstandkomingsgeschiedenis van de SMB-richtlijn volgt volgens de Afdeling dat voor het begrip plannen of programma enige concretisering van belang wordt geacht. Verder wijst de Afdeling op het guidance document “Uitvoering van richtlijn 2001/42 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma’s“, waarin als voorbeelden worden genoemd plannen waarin uiteen wordt gezet hoe gronden worden ontwikkeld of waarin regels worden gegeven voor ontwikkelingen in bepaalde gebieden. De Afdeling leidt uit het bovenstaande af dat een plan of programma als bedoeld in de SMB-richtlijn een planmatig of programmatisch karakter moet hebben, wat ten minste enige concretisering van een project vooronderstelt.
Het Activiteitenbesluit en de -regeling zijn dan slechts een plan of programma als die een planmatig of programmatisch karakter hebben. Dit houdt in dat de bepalingen door hun inhoud en doelstelling concreet moeten bijdragen aan (de uitvoering van) een of meer projecten. Die concretisering kan zien op de realisatie van het project zelf, maar ook op daaraan voorafgaande besluiten zoals de selectie van geschikte locaties. Volgens de Afdeling hebben het Activiteitenbesluit en de -regeling niet zodanige concretisering in zich dat sprake is van een plan of programma. De milieuregels voor de windturbines dragen namelijk niet concreet bij aan de wijze waarop windparken tot stand komen. Deze milieuregels geven slechts randvoorwaarden waaraan ieder windpark ná realisatie daarvan moet voldoen. In tegenstelling tot bijvoorbeeld de Structuurvisie Wind op Land, waarin zoeklocaties voor grootschalige windmolenparken zijn opgenomen en waarvoor een plan-MER is opgesteld. Daarbij wijst de Afdeling erop dat de regels die voorlagen in D’Oultremont wel een concrete relatie tot planologische projecten hadden, zodat daar wel sprake was van een plan of programma.
Geen reden om Activiteitenbesluit en -regeling alsnog aan plan-MER te onderwerpen
Moet de Afdeling terugkomen op haar oordeel dat het Activiteitenbesluit en de -regeling niet zijn aan te merken als een plan of programma? De recente uitspraak van het HvJ geeft geen nieuwe kaders voor de wijze waarop moet worden vastgesteld of sprake is van een plan of programma ten opzichte van de D’Oultremont-uitspraak. Daarbij wordt ook door het HvJ in de nieuwe uitspraak gewezen op locatiespecifieke aspecten van de Belgische regels: de omzendbrief bevat bijvoorbeeld elementen waarmee rekening moet worden gehouden bij de locatiekeuze, waarbij het principe van planmatige aanpak wordt besproken. De omzendbrief is blijkens de uitspraak bedoeld om vanuit ruimtelijk, milieu- en windtechnisch oogpunt optimale locaties af te bakenen en een overzicht te geven van gebieden die in aanmerking komen voor de bouw van windturbines. Oftewel, de omzendbrief bevat een planmatig of programmatisch karakter zoals door de Afdeling bestuursrechtspraak geduid. Hiervan uitgaande lijkt een heroverweging van de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak op dit punt niet nodig.
Voor omgevingsrechtelijke vragen over de realisatie en exploitatie van windturbines of duurzame energieprojecten in de breedte, bijv. over milieueffectrapportages, kunt u contact opnemen met Erwin Noordover.
