ENVIR ADVOCATEN
Keizersgracht 451-1V
1017 DK Amsterdam
T +31 20 737 20 66
F +31 20 796 92 22


Datum: 16-06-2017

Samenvatting PAS-uitspraak vergunningen

Lukt het maar niet om de tijd te vinden om de PAS-uitspraken van 17 mei 2017 te lezen? Lees hieronder de samenvatting van ENVIR Advocaten van de algemene uitspraak.

PAS Prejudiciële vragen vergunningen

Samenvatting ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259[i]

Relatie ambitieniveau tot art. 6 HRL

ABRvS is van oordeel dat het ambitieniveau van het PAS verenigbaar is met de verplichtingen die voortvloeien uit de HRL:

  • Uit considerans en art. 2, lid 3, HRL leidt de ABRvS af dat de HRL de ruimte biedt voor de keuze om een deel van de autonome daling van de stikstofdepositie en 50% van de daling van de stikstofdepositie door de PAS-bronmaatregelen in te zetten voor economische activiteiten, waardoor de stikstofdepositie langzamer afneemt dan het geval zou zijn zonder de uitgifte van depositie- en ontwikkelingsruimte;
    • deze keuze houdt verband met de in art. 2, lid 3, HRL genoemde vereisten op economisch en sociaal gebied;
  • De verplichting uit art. 6 HRL om de gunstige staat van instandhouding van soorten en habitattypen te herstellen, is niet aan een termijn gebonden;
    • 6, lid 1, HRL bevat weliswaar een resultaatsverplichting; het is echter aan de lidstaten te bepalen op welke wijze en in welk tempo hieraan uitvoering wordt gegeven
    • Ook daarbij is van belang dat bij de maatregelen die worden getroffen rekening wordt gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied;
    • ABRvS is van oordeel dat met het ambitieniveau van het PAS de grenzen van de aan de lidstaat op dit punt gegeven beoordelingsruimte niet wordt overschreden;
  • Ambitieniveau is verder niet in strijd met art. 6, lid 2, HRL:
    • Deze verplichting strekt niet tot herstel van de gunstige staat van instandhouding;
    • Dat geldt ook voor zover binnen het ambitieniveau ruimte wordt geboden voor nieuwe economische activiteiten;
    • De passende beoordeling voor plannen en projecten dient de zekerheid te bieden dat het plan of project de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Een plan of project hoeft echter niet bij te dragen aan het herstel van natuurwaarden in een Natura 2000-gebied.

Het vereiste van een individuele toestemming of individuele beoordeling

  • Voor activiteiten die uitgezonderd zijn van de vergunningplicht (onder de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr of tussen de grenswaarde) rijst de vraag of art. 6 HRL zich verzet tegen een wettelijke regeling waarin projecten en andere handelingen zonder individuele toestemming worden toegestaan, ervan uitgaande dat aan die wettelijke regeling een passende beoordeling ten grondslag ligt waarin de gevolgen van de projecten en andere handelingen die gebruik kunnen maken van die regeling zijn onderzocht;
  • Voor vergunningplichtige activiteiten rijst de vraag of art. 6 HRL zich ertegen verzet dat een passende beoordeling van een programma (i.c. het PAS) ten grondslag wordt gelegd aan de verlening van een vergunning voor een project of andere handeling die stikstofdepositie veroorzaakt die past binnen de totale hoeveelheid stikstofdepositie die in het programma passend is beoordeeld.

Uitzondering op de vergunningplicht

  • Rechtspraak HvJ EU heeft betrekking op wettelijke regelingen waarin activiteiten zonder meer waren uitgesloten van een wettelijke beoordeling op grond van art. 6, lid 2 en 3, HRL. Een dergelijke uitzondering acht het HvJ niet aanvaardbaar;
  • De uitzondering op de vergunningplicht op grond van het PAS is niet zonder meer vergelijkbaar met deze rechtspraak van het HvJ:
    • De gevolgen van de depositie die veroorzaakt wordt door projecten en andere handelingen die de drempel- of grenswaarde niet overschrijden zijn in het kader van het PAS als onderdeel van de depositie en als onderdeel van de depositieruimte passend beoordeeld;
    • Er wordt verder niet een bepaalde categorie projecten uitgezonderd van de vergunningplicht waarvan op voorhand niet duidelijk is welke gevolgen deze hebben voor de natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. De uitzondering ziet in dit geval uitsluitend op de gevolgen van stikstofdepositie door projecten en andere handelingen;
  • ABRvS ziet in HvJ-rechtspraak geen aanknopingspunten dat art. 6, lid 2 en 3, HRL in de weg staan aan een wettelijke regeling die ertoe strekt dat projecten en andere handelingen die stikstofdepositie veroorzaken die een bepaalde drempel- of grenswaarde overschrijden, zijn uitgezonderd van de vergunningplicht en derhalve zonder individuele toestemming zijn toegestaan, mits de gevolgen van alle projecten en andere handelingen tezamen die gebruik kunnen maken van de wettelijke regeling voor de vaststelling van die wettelijke regeling passend zijn beoordeeld;
    • Als de passende beoordeling voldoet aan de eisen van art. 6, lid 3, HRL dan voldoet deze beoordeling ook aan de eisen van art. 6, lid 2, HRL. Deze artikelen beogen immers hetzelfde beschermingsniveau garanderen.
  • ABRvS kan aan het toepasselijke EU-recht en EU-rechtspraak geen zekerheid ontlenen voor haar oordeel
  • aanleiding prejudiciële vraag 1.

Het gebruik van een passende beoordeling van een programma bij de verlening van de vergunning voor een individueel project

  • ABRvS acht aannemelijk dat art. 6, lid 2 en 3, HRL niet eraan in de weg staan dat de passende beoordeling voor het PAS, waarin de cumulatieve gevolgen van een bepaalde hoeveelheid stikstofdepositie zijn beoordeeld, zonder dat daaraan specifieke projecten of andere handelingen zijn verbonden, ten grondslag kan worden gelegd aan de verlening van een vergunning voor een project dat of andere handeling die stikstofdepositie veroorzaakt die past binnen de in het PAS beoordeelde totale hoeveelheid stikstofdepositie, ervan uitgaande dat de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt voldoet aan de eisen van de HRL;
    • Als de passende beoordeling van het PAS voldoet aan de eisen van de HRL, is verzekerd dat het project waarvoor een vergunning wordt verleend waaraan die passende beoordeling ten grondslag is gelegd, de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten;
    • Als de passende beoordeling voldoet aan de eisen van art. 6, lid 3, HRL voldoet deze ook aan de eisen van art. 6, lid 2, HRL
  • ABRvS kan echter aan het toepasselijke EU-recht en EU-rechtspraak geen zekerheid ontlenen voor haar oordeel
  • Aanleiding prejudiciële vraag 2.

De passende beoordeling in het licht van art. 6 HRL

  • ABRvS acht een programmatische aanpak zoals het PAS, dat een integrale aanpak beoogt van de stikstofproblematiek in de Natura 2000-gebieden, niet op voorhand een ongeschikt instrument om uitvoering te geven aan de verplichtingen die uit art. 6 HRL voortvloeien;
    • Aan een programma zoals het PAS, dat enerzijds gericht is op het behoud en waar mogelijk herstel van natuurwaarde en anderzijds op het scheppen van depositieruimte voor bestaande en toekomstige activiteiten die in samenhang worden beoordeeld, is inherent dat de gevolgen van het benutten van de depositieruimte worden beoordeeld in samenhang met alle maatregelen en autonome ontwikkelingen die zich tijdens de programmaperiode in het Natura 2000-gebied zullen voordoen;
  • In HvJ-jurisprudentie is nog niet eerder de vraag aan de orde geweest of een programma dat zowel gericht is op het behoud en waar mogelijk herstel van natuurwaarden als op het scheppen van depositieruimte voor economische activiteiten, een geschikt instrument is om de verplichtingen uit art. 6, lid 1-3, HRL, na te komen;
  • Evenmin is in die rechtspraak de vraag aan de orde geweest welke maatregelen, in het geval een dergelijk programma kan worden gebruikt mogen worden betrokken in de passende beoordeling van een programma met een mogelijke dubbeldoelstelling;
    • Relevante rechtspraak: Briels, Orleans en Kolencentrale Moorburg (ABRvS 26/4/2017, ECLI:EU:C:2017:301)
  • Anders dan in Briels en Orleans is in deze zaak de vraag aan de orde of, en zo ja, onder welke voorwaarden, in een passende beoordeling rekening mag worden gehouden met instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen en maatregelen die specifiek voor het programma worden genomen en met autonome ontwikkelingen die de negatieve gevolgen van stikstofdepositie voor bestaande arealen van habitattypen en leefgebieden van soorten zodanig voorkomen of verminderen dat verslechtering van de bestaande arealen van de habitattypen en de leefgebieden wordt voorkomen en herstel, waar nodig, mogelijk blijft.
  • Verder is de vraag aan de orde of voor deze maatregelen geldt dat ze uitsluitend in een passende beoordeling mogen worden betrokken als ze op dat moment genomen zijn en resultaat hebben gehad;
  • Hoewel ABRvS aannemelijk acht dat getroffen en nog te treffen maatregelen die gericht zijn op het voorkomen van verslechtering van bestaande arealen van habitattypen en leefgebieden en autonome ontwikkelingen in een passende beoordeling kunnen worden betrokken, maar EU-recht en EU-jurisprudentie biedt geen zekerheid
    • Relevante EU-rechtspraak r.o. 10.9 – 10.12
    • Relevante ABRvS-rechtspraak: r.o. 10.13 – 10.18
  • Conclusies ABRvS-rechtspraak: de in deze rechtspraak geformuleerde voorwaarden waaronder instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen, mitigerende maatregelen en autonome ontwikkelingen in een passende beoordeling kunnen worden betrokken, hebben met name betrekking op de plaats waar de maatregelen zullen worden getroffen of de plaats waar de positieve gevolgen van maatregelen zich voordoen, de zekerheid dat de maatregelen zullen worden getroffen en de zekerheid dat de maatregelen effectief zullen zijn. Herstelmaatregelen die positieve gevolgen hebben voor arealen van habitattypen waarvoor een project in het geval de maatregelen niet zouden worden getroffen, negatieve gevolgen zou hebben, zijn volgens de ABRvS te duiden als beschermingsmaatregelen als bedoeld onder 28 van het arrest Briels, die in een passende beoordeling mogen worden betrokken;
  • Toepassing van deze rechtspraak op het PAS leidt er toe dat maatregelen en ontwikkelingen zouden meegenomen kunnen worden in de passende beoordeling indien voldaan is aan de volgende voorwaarden:
    • Bron- en herstelmaatregelen dienen positieve gevolgen te hebben ter plaatse van de arealen van stikstofgevoelige natuurwaarden waarvoor de benutting van de depositieruimte waarin het programma voorziet in het geval van de bron- en herstelmaatregelen niet zouden worden getroffen, negatieve gevolgen zou hebben;
    • Het treffen van bron- en herstelmaatregelen dient in het kader van de uitvoering van het programma voldoende te zijn verzekerd;
    • De effectiviteit van de bron- en herstelmaatregelen moet voldoende zeker zijn en voor zover het de afname van stikstofdepositie betreft dient de afname gebaseerd te zijn op een realistische prognose van de daling;
    • Met de autonome daling van stikstofdepositie kan rekening worden gehouden mits voldoende zeker is dat de afname optreedt en de afname gebaseerd is op een realistische prognose.

Het PAS in het licht van de rechtspraak van het HvJ en de ABRvS

  • Er bestaat een belangrijk verschil tussen het PAS en de situatie die aan de orde was in de zaken Briels en Orleans;
    • Briels en Orleans: hier stond vast dat de realisering van de projecten zou leiden tot een blijvende aantasting of verlies van de bestaande arealen van een habitattype waarvoor het Natura 2000-gebied was aangewezen en het tot ontwikkeling brengen van nieuwe natuur op een andere locatie binnen hetzelfde Natura 2000-gebied;
    • Uit de passende beoordeling van het PAS volgt dat de depositie in 2014 en de depositie die kan ontstaan door benutting van de depositieruimte, rekening houdend met de autonome daling van de stikstofdepositie, de PAS-bronmaatregelen en de bestaande en voorgenomen herstelmaatregelen, de bestaande arealen van habitattypen en de leefgebieden van soorten niet zal aantasten;
      • Een tijdelijke toename van depositie in de eerste helft van het tijdvak van het programma leidt volgens de gebiedsanalyses niet tot een ecologische verslechtering van de stikstofgevoelige habitattypen en leefgebieden. De stelling van de Werkgroep dat verslechtering van habitattypen niet kan worden uitgesloten omdat direct na inwerkingtreding van het PAS ontwikkelingsruimte kan worden uitgegeven, kan niet worden gevolgd;
      • Ook kan de stelling dat projecten waaraan voor onbepaalde tijd vergunning wordt verleend, na afloop van de looptijd van het PAS alsnog een verslechtering van stikstofgevoelige habitats tot gevolg zullen hebben. Daarvoor is van belang dat het feit dat hoewel aan toestemmingsbesluit dat geldig is voor onbepaalde tijd, eenmalig ontwikkelingsruimte wordt toegedeeld, niet betekent dat na afloop van het tijdvak van zes jaar projecten of andere handelingen die stikstof veroorzaken zullen zijn toegestaan zonder dat in de desbetreffende gebieden herstelmaatregelen reeds zijn of worden getroffen en hun effect al hebben of zullen hebben. Relevante wettelijke regeling verzekert dat het huidige programma zal worden opgevolgd door een nieuw programma, waarbij rekening moet worden gehouden met zowel de reeds uitgegeven ontwikkelingsruimte bij de bepaling van de omvang van de stikstofdepositie aan het begin van dat tijdvak als met de reeds getroffen en de nog te treffen maatregelen Als blijkt dat de stikstofdepositie hoger is dan verwacht zal de beschikbare stikstofdepositie in het tweede tijdvak daarop moeten worden aangepast.
    • Uit passende beoordeling van het PAS volgt dat het PAS niet zal leiden tot een verslechtering van de bestaande habitattypen en leefgebieden
      • hier is dan ook de vraag aan de orde of, en zo ja, onder welke voorwaarden in een passende beoordeling rekening mag worden gehouden met instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen en maatregelen die specifiek voor het programma worden genomen (mitigerende maatregelen) en met autonome ontwikkelingen die de negatieve gevolgen van stikstofdepositie voor bestaande arealen van habitattypen en leefgebieden van soorten zodanig voorkomen of verminderen dat verslechtering van de bestaande arealen van de habitattypen en de leefgebieden wordt voorkomen en herstel, waar nodig, mogelijk blijft.
      • Verder speelt de vraag of voor beschermingsmaatregelen en de andere maatregelen en ontwikkelingen waarmee verslechtering van bestaande arealen van habitattypen en leefgebieden door stikstofdepositie wordt voorkomen geldt, dat deze uitsluitend in een passende beoordeling mogen worden betrokken als ze op dat moment genomen zijn en resultaat hebben gehad.

Duiding van de maatregelen en ontwikkelingen die in de passende beoordeling zijn betrokken in het licht van art. 6 HRL

  • De ABRvS beschouwt de PAS-bronmaatregelen in het licht van art. 6 HRL als passende maatregel of instandhoudingsmaatregel, als bedoeld in art. 6, lid 1 of lid 2, HRL.
    • Maatregelen leiden in het algemeen tot een afname van stikstofemissie door agrarische bedrijven, die kan leiden tot een afname van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden. De afname kan een bijdrage leveren aan het behoud of herstel van de stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden.
  • De autonome daling van de stikstofdepositie is een ontwikkeling die zich ook los van het PAS zou voordoen. De autonome daling draagt bij aan de verbetering van de specifieke milieukenmerken die van belang zijn voor het behoud of het herstel van stikstofgevoelige natuurwaarden. De maatregelen die deze daling veroorzaken kunnen, nu deze niet specifiek ter uitvoering van de HRL zijn getroffen, niet worden beschouwd als passende maatregel of als instandhoudingsmaatregel maar als  feitelijke ontwikkeling;
  • De herstelmaatregelen die voor ieder Natura 2000-gebied worden getroffen en die in de gebiedsanalyses zijn genoemd, dragen enerzijds bij aan het op termijn realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen van de stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden en anderzijds aan het voorkomen van verslechtering van deze stikstofgevoelige natuurwaarden door de benutting van de depositie- en ontwikkelingsruimte.
    • De herstelmaatregelen voor de gebieden Groote Peel en Deurnsche Peel zijn gericht op het voorkomen van verslechtering van de bestaande arealen van stikstofgevoelige habitats, en waar nodig en mogelijk op het herstel daarvan: dit zijn herstelmaatregelen die ook los van het PAS worden getroffen kunnen worden geduid als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel;
    • herstelmaatregelen die specifiek in het kader van het PAS worden getroffen houden direct verband met de gevolgen van de benutting van de depositie-/ontwikkelingsruimte voor de bestaande arealen van stikstofgevoelige habitats.
    • Inrichten van randzones van vogelsoorten: gebeurt omdat als gevolg van hydrologische maatregelen die zijn voorzien, vernatting optreedt waardoor de gebieden minder geschikt zijn als leefgebied voor vogelsoorten. Deze maatregelen voor de vogelsoorten hangen niet samen met de benutting van depositie-/ontwikkelingsruimte maar is het gevolg van het uitvoeren van de herstelmaatregelen voor de stikstofgevoelige habitattypen. Dan gaat het niet om een maatregel ter compensatie van door de toegestane depositie-/ontwikkelingsruimte verloren gegane natuurwaarden, maar een instandhoudings- of passende maatregel.

Instandhoudings- en passende maatregelen en autonome ontwikkelingen in de passende beoordeling

  • PAS-bronmaatregelen en de herstelmaatregelen die los van het PAS worden genomen, kunnen worden aangemerkt als instandhoudingsmaatregel of passende maatregel;
  • Autonome daling van stikstof is een feitelijke ontwikkeling;
  • ABRvS leidt uit de arresten Briels en Orleans niet af dat instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen en autonome ontwikkelingen niet in de passende beoordeling voor een programma zoals het PAS mogen worden betrokken, dan wel daarin pas mogen worden betrokken nadat ze zijn uitgevoerd en resultaat hebben had;
    • Dergelijke maatregelen en ontwikkelingen kunnen in een passende beoordeling worden betrokken indien voldaan wordt aan de in r.o. 10.18 vermelde voorwaarden;
  • De omstandigheid dat in het PAS is voorzien in een jaarlijkse monitoring van zowel de depositieontwikkeling als de voortgang van de uitvoering en het resultaat van de maatregelen en dat bijsturing in het geval de gevolgen van de maatregelen ongunstiger zijn dan waarvan in de passende beoordeling is uitgegaan, indien nodig, plaatsvindt, kan niet afdoen aan de uit artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichting dat op basis van de passende beoordeling de zekerheid moet zijn verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5684 en het hiervoor genoemde arrest Kolencentrale Moorburg van het Hof van Justitie).
  • De Afdeling acht echter aannemelijk dat monitoring van de werking van het programma, de uitvoering van de maatregelen en de op basis van de beste wetenschappelijke kennis gebaseerde definitieve bevindingen over de positieve gevolgen daarvan in een passende beoordeling die ten grondslag ligt aan een programmatische aanpak, zoals het PAS, een vereiste kan zijn. Zij acht daarvoor van belang dat het PAS gedurende de looptijd van het programma de basis biedt voor het verlenen van toestemming voor stikstofveroorzakende activiteiten en dat de gevolgen van het benutten van de depositieruimte die voor die activiteiten in het programma is gereserveerd is beoordeeld in samenhang met alle maatregelen en autonome ontwikkelingen die zich tijdens de programmaperiode in een Natura 2000-gebied zullen voordoen.
  • Monitoring van de werking van het programma maakt het mogelijk dat gedurende de programmaperiode getoetst kan worden of de definitieve bevindingen over de gevolgen waarvan in de passende beoordeling op basis van de beste wetenschappelijke kennis is uitgegaan juist zijn. In het geval de gevolgen ongunstiger zijn dan waarvan in de passende beoordeling is uitgegaan, vindt bijsturing, indien vereist, plaats. Bijsturing kan bestaan uit het vervangen of toevoegen van herstelmaatregelen of het bijstellen van de beschikbare ontwikkelingsruimte voor nieuwe stikstofveroorzakende activiteiten.
  • Noch uit art. 6 HRL noch uit het arrest Orleans kan worden afgeleid dat in een passende beoordeling voor een programma dat enerzijds gericht is op het behoud en waar mogelijk herstel van natuurwaarden en anderzijds op het scheppen van depositieruimte voor economische activiteiten geen rekening mag worden gehouden met instandhoudingsmaatregelen, passende maatregelen en autonome ontwikkelingen die zich tijdens de programmaperiode zullen voordoen,
  • Er is echter ook geen rechtspraak van het Hof van Justitie is waaruit volgt dat dergelijke maatregelen wel in een passende beoordeling voor zo’n programma kunnen worden betrokken, ziet de Afdeling aanleiding hierover de volgende vragen aan het Hof van Justitie te stellen.
  • prejudiciële vragen 3, 3a en 4.

Beschermingsmaatregelen (mitigerende maatregelen)

  • De herstelmaatregelen die specifiek in het kader van het PAS worden getroffen en direct verband houden met de gevolgen van de benutting van de depositie-/ontwikkelingsruimte voor de bestaande arealen van stikstofgevoelige habitats, zijn niet gericht op de afname van stikstofdepositie, maar zijn gericht op het voorkomen van schadelijke gevolgen door stikstofdepositie voor de stikstofgevoelige natuurwaarden. Met vegetatiemaatregelen, zoals maaien, wordt stikstofdepositie uit het gebied verwijderd en de vernatting van het gebied leidt tot een verbetering van de omstandigheden voor de stikstofgevoelige natuurwaarden. Met deze maatregelen worden de negatieve gevolgen van stikstofdepositie voorkomen ter plaatse van een bestaand areaal van een stikstofgevoelige natuurwaarde.
    • De Afdeling heeft in haar rechtspraak dergelijke herstelmaatregelen die in het kader van de uitvoering van een project worden genomen ter plaatse van bestaande habitattypen of leefgebieden van soorten ten einde de gevolgen van een project voor dat habitattype of leefgebied te voorkomen, geduid als beschermingsmaatregel als bedoeld in punt 28 van het arrest Briels (in de rechtspraak van de Afdeling wordt dit geduid als mitigerende maatregel).
  • De Afdeling is van oordeel dat de herstelmaatregelen die in de passende beoordeling van het PAS zijn betrokken niet zijn te vergelijken met het ontwikkelen van nieuwe natuur op een andere locatie in het Natura 2000-gebied dan de locatie waar een plan of project negatieve gevolgen heeft, de maatregel die in de arresten Briels en Orleans aan de orde was.
  • In beide arresten heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat in een passende beoordeling maatregelen mogen worden betrokken waarmee wordt beoogd de eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een project voortvloeien te voorkomen of te verminderen, teneinde ervoor te zorgen dat het betrokken project de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast.
    • Aangezien uit beide arresten niet met zekerheid kan worden afgeleid of herstelmaatregelen die specifiek in het kader van het PAS worden getroffen en direct verband houden met de gevolgen van de benutting van de depositie-/ontwikkelingsruimte voor de bestaande arealen van stikstofgevoelige habitats en leefgebieden, maar die niet tot een afname van stikstofdepositie leiden, maar wel voorkomen dat de te hoge stikstofdepositie schadelijke gevolgen kan hebben voor die bestaande arealen, kunnen worden geduid als beschermingsmaatregel die in een passende beoordeling mag worden betrokken, ziet de Afdeling aanleiding ook hierover een vraag aan het Hof van Justitie te stellen.
  • Briels en Orleans hebben betrekking op maatregelen die niet in een passende beoordeling mogen worden betrokken, omdat deze niet zijn gericht op het voorkomen van de aantasting van bestaande arealen van habitattypen. Maatregelen die in een passende beoordeling kunnen worden betrokken, omdat ze de negatieve gevolgen van een plan of project voorkomen ter plaatse van een areaal van een habitattype waar deze gevolgen zich zouden voordoen als de maatregel niet wordt genomen, zijn naar het oordeel van de Afdeling maatregelen die in het kader van de uitvoering van een plan of project worden getroffen.
    • In het kader van het PAS betreft het herstelmaatregelen die ter uitvoering van het programma worden getroffen. De Afdeling acht aannemelijk dat dergelijke maatregelen niet reeds getroffen hoeven te zijn en effect hoeven te hebben op het moment waarop een passende beoordeling van een plan of project wordt gemaakt. De passende beoordeling kan juist worden gebruikt om te onderzoeken welke maatregelen nodig zijn om de gevolgen van plannen en projecten voor de natuurwaarden waarvoor de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen te voorkomen.
      • Wel dient verzekerd te zijn dat de maatregelen die in de passende beoordeling zijn betrokken daadwerkelijk zullen worden getroffen.
      • Voorts dient voldoende zeker te zijn dat de maatregel effectief zal zijn. De passende beoordeling dient hierover definitieve bevindingen te bevatten die gebaseerd zijn op de beste wetenschappelijke kennis ter zake.
    • De Afdeling ziet steun voor dit standpunt in de punten 37 en 38 van het arrest Kolencentrale Moorburg, waarin het Hof van Justitie de aanleg van een vistrap die ten tijde van de passende beoordeling nog niet was aangelegd, duidt als beschermingsmaatregel. Daarnaast kan uit het arrest worden afgeleid dat de passende beoordeling definitieve bevindingen dient te bevatten omtrent de doeltreffendheid van maatregelen die tot doel hebben om de rechtstreekse significante gevolgen van een project te voorkomen of te verminderen;
    • Monitoring speelt hierbij ook een belangrijke rol volgens ABRvS (zie r.o. 10.38)
  • Prejudiciële vragen 5 en 5a

Het depositieniveau uit 2014 als uitgangspunt (alleen relevant voor de nationale procedure)

  • Bezwaren werkgroep: (i) feitelijk stikstofdepositieniveau in 2014 is als uitgangspunt genomen, zonder dat is bezien of voor die deposities Nbw-vergunningen waren verleend; (ii) PAS heeft verder gezorgd voor een legalisatie van stikstofveroorzakende activiteiten die voor 1 januari 2015 feitelijk bestonden en thans nog bestaan, maar waarvoor geen Nbw-vergunning is verleend;
  • o. 11.4 beschrijft de wettelijke systematiek in dezen;
  • Standpunt WG: emissie die veroorzaakt mocht worden op grond van een milieutoestemming die is verleend voordat art. 6 HRL van toepassing werd voor een Natura 2000-gebied, of een latere toestemming indien daarbij minder is vergund, zou het referentiepunt moeten zijn voor de beoordeling of een aanvraag leidt tot een toename van stikstofdepositie. Vergelijk jurisprudentie ABRvS van o.a. 31 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL9656 en ABRvS 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1891.
  • ABRvS: de ratio van die (in de jurisprudentie neergelegde) beoordelingswijze is dat alle wijzigingen van een bedrijf die hebben geleid tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de situatie waarvoor toestemming was verleend voordat art. 6 HRL van toepassing werd voor een Natura 2000-gebied alsnog passend worden beoordeeld;
    • In de passende beoordeling van het PAS is de feitelijk veroorzaakte stikstofdepositie in 2014 betrokken;
    • Daarmee is gewaarborgd dat de gevolgen van stikstofdepositie, veroorzaakt door activiteiten waarvoor op basis van het PAS alsnog toestemming kan worden verleend, passend beoordeeld zijn;
    • De omstandigheid dat deze deposities in het PAS-regime niet worden bestempeld als toenames, vloeit voort uit de gekozen systematiek om 2014 als uitgangssituatie te kiezen. De ABRvS acht dat niet in strijd met art. 6 HRL omdat de depositie van deze activiteiten alsnog passend is beoordeeld.

Verzoek om voorrang (G)

  • r.o. 12 – 13.1

Keuzes, gegevens en aannames in het PAS (alleen relevant voor de nationale procedure) (H)

  • Betreft de vraag of het algemeen deel van het PAS met de gebiedsanalyses als passende beoordeling aan de bestreden besluiten ten grondslag mocht worden gelegd
  • Dat bij een programma met een looptijd van zes jaar wordt gewerkt met verschillende aannames, buffers en marges en wordt uitgegaan van een bepaalde mate van onzekerheid is naar het oordeel van de ABRvS onvermijdelijk;
  • De onzekerheid mag echter niet zo groot zijn dat, gelet op het voorzorgsbeginsel, dat mede ten grondslag ligt aan de HRL, de vraag of de natuurlijke kenmerken van de gebieden zullen worden aangetast niet meer kan worden beantwoord;
    • Vereist is dus dat inzicht bestaat in de keuzes, gegevens en aannames die ten grondslag liggen aan het PAS en bijbehorende passende beoordeling;
  • De mogelijkheden tot monitoring van de gevolgen van het PAS en de mogelijke bijsturing mogen niet afdoen aan de verplichting om voorafgaand zekerheid te hebben over de vraag of de natuurlijke kenmerken van de gebieden kunnen worden aangetast;
    • Monitoring en bijsturing hebben in zoverre slechts een aanvullende en controlerende functie;
  • Het PAS, de bijbehorende passende beoordeling en AERIUS brengen echter ook het risico met zich dat de deels geautomatiseerde besluitvorming op grond hiervan niet inzichtelijk en controleerbaar is vanwege een gebrek aan inzicht in de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames;
    • Indien belanghebbenden rechtsmiddelen willen aanwenden tegen op het PAS gebaseerde besluiten kan daardoor een ongelijkwaardige procespositie ontstaan: zij kunnen in geval van besluitvorming op basis van een programma dat vanuit hun perspectief is te beschouwen als een ‘black box’ niet controleren op basis waarvan tot een bepaald besluit wordt gekomen en of de zekerheid bestaat dat het project of de andere handeling de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet zal aantasten.
    • Ter voorkoming van deze ongelijkwaardige procespositie rust in dit geval op de betrokken ministers en staatssecretaris de verplichting om de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames volledig, tijdig en uit eigen beweging openbaar te maken op een passende wijze zodat deze keuzes, gegevens en aannames voor derden toegankelijk zijn. Deze volledige, tijdige en adequate beschikbaarstelling moet het mogelijk maken de gemaakte keuzes en de gebruikte gegevens en aannames te beoordelen of te laten beoordelen en zo nodig gemotiveerd te betwisten, zodat reële rechtsbescherming tegen besluiten die op deze keuzes, gegevens en aannames zijn gebaseerd mogelijk is, waarbij de rechter aan de hand hiervan in staat is om de rechtmatigheid van deze besluiten te toetsen;
  • ABRvS beoordeelt of de aan de bestreden onderdelen van het PAS en de bijbehorende passende beoordeling ten grondslag gelegde keuzes, gegevens en aannames tijdig toegankelijk waren en voldoende onderbouwing bieden voor de conclusie dat de verlening van de bestreden vergunningen op basis van het PAS de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.

Keuzes, gegevens en aannames over de depositiedaling

De autonome daling van de stikstofdepositie

  • o. 15 e.v.
  • De ABRvS stelt vast dat de in het PAS verwachte daling van de stikstofdepositie in 2012 en 2030 in hoofdzaak wordt bepaald door de autonome ontwikkeling.
    • Het verschil tussen de totale afname en de afname door de PAS-bronmaatregelen betreft de autonome daling;
    • Gelet hierop en in aanmerking genomen dat de autonome daling van belang is voor de aannames over het herstel of de verbetering van stikstofgevoelige natuurwaarden en dat een deel van de autonome daling van de stikstofdepositie beschikbaar wordt gesteld als depositie- en ontwikkelingsruimte, dient een goed inzicht te bestaan in de gegevens en aannames die aan de verwacte daling van de stikstofdepositie ten grondslag liggen, en worden hoge eisen gesteld aan de zekerheid die deze gegevens bieden inzake de gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden;
  • Er zijn contra-indicaties die erop wijzen dat niet zonder meer kan worden uitgegaan van het doorzetten van een bestaande dalende trend van de stikstofdepositie. Het college heeft weliswaar gesteld dat hiermee rekening is gehouden, maar het PAS of de daaraan ten grondslag liggende stukken bieden geen inzicht op welke wijze bij de berekening van de autonome daling van de stikstofdepositie rekening is gehouden met het gegeven dat de ammoniakconcentratie in de lucht al langere tijd niet daalt;
    • Dit inzicht is nodig om te kunnen beoordelen of de voorspelde daling van de stikstofdepositie is gebaseerd op een realistische prognose;
    • Mede gelet op het grote aandeel dat de autonome daling heeft in de totale in het PAS verwachte depositiedaling dient naar het oordeel van de ABRvS te worden onderbouwd op welke wijze rekening is gehouden met de stagnatie van de ammoniakconcentratie in de lucht dan wel dient te worden onderbouwd waarom aannemelijk is dat de bestaande dalende trend van de stikstofdepositie doorzet;
  • De onderbouwing van de verwachte daling van de stikstofdepositie, is daarmee onvoldoende inzichtelijk.

Economische groei

  • Het PAS vermeldt niet welke daadwerkelijke economische groei wordt aangenomen, als gevolg waarvan niet duidelijk is ten opzichte van welk percentage het uitgangspunt van 2,5% economische groei een buffer vormt.
    • Daarmee is evenmin inzichtelijk hoeveel kiloton aan emissies de beoogde buffer groot is;
  • In zoverre is de onderbouwing van de verwachte economische groei van 2,5% als buffer voor tegenvallers in de autonome daling onvoldoende inzichtelijk.

De depositiedaling door de PAS-bronmaatregelen

  • Er zijn drie soorten PAS-bronmaatregelen opgenomen. Deze worden afzonderlijk en gezamenlijk besproken door ABRvS, omdat het PAS niet alleen uitgaat van de gevolgen van de individuele bronmaatregelen, maar ook de gevolgen gezamenlijk beschouwd.

Eerste bronmaatregel: stalmaatregelen in het Besluit Emissiearme Huisvesting (BEH)

  • BEH zoals dat per 1 augustus 2015 in werking is getreden schrijft (grotendeels) lagere maximale emissiewaarden voor huisvestingssystemen dan die voor 1 augustus 2015 golden;
  • Hoewel op grond van het overgangsrecht uit het BEH veel bestaande stallen nog niet hoeven te voldoen aan de verscherpte eisen, is ten behoeve van het PAS rekening gehouden met een ontwikkeling dat in de komende jaren de ammoniakemissie van veehouderijen zal gaan afnemen doordat stalsystemen aan de eisen gaan voldoen, met name als gevolg van bedrijfsvernieuwingen en –ontwikkelingen;
  • ABRvS concludeert dat onvoldoende inzichtelijk is welke gegevens en aannames ten grondslag liggen aan de stelling dat de marge die aangehouden tussen de prognose van de landelijke daling van ammoniakemissie als gevolg van het BEH en de daling van ammoniakemissie waarvan in het PAS is uitgegaan voldoende is om onzekerheden in de prognose op te vangen;
  • Verder is onvoldoende inzichtelijk welke gegevens en aannames ten grondslag liggen aan de stelling dat lokale stijgingen van de depositie van ammoniak zijn uitgesloten in het licht van de mogelijkheid dat bestaande veehouderijen ook onder het BEH hun veestapel kunnen uitbreiden en de mogelijkheid dat in Noord-Brabant een lagere dan gemiddelde daling van de ammoniakemissie wordt veroorzaakt door het BEH, vanwege reeds bestaande strengere staleisen.

Tweede bronmaatregel: Besluit gebruik meststoffen (Meststoffenbesluit)

  • Door wijziging van het Meststoffenbesluit zijn en worden de normen aangescherpt voor het aanwenden van dierlijke mest op landbouwgronden. Hiermee wordt beoogd om de ammoniakemissie bij het aanwenden van mest te verminderen. Er zijn twee maatregelen voorzien (r.o. 19); een maatregel is op 1 januari 2015 in werking getreden en de tweede maatregel zou op 1 januari 2017 in werking getreden, maar dat is niet gebeurd. Beoogde datum van inwerkingtreding is nu 1 januari 2018;
  • ABRvS: in het PAS is rekening gehouden met prognoses voor de effecten van deze (tweede) maatregel terwijl onzekerheid bestaat over de vraag wanneer deze maatregel in werking kan treden. De enkele verwachting dat deze maatregel in werking zal treden vanaf 1 januari 2018 acht de ABRvS onvoldoende om te kunnen stellen dat de werking van de maatregel in zoverre is verzekerd.
  • ABRvS gaat er bij de verdere beoordeling van het Meststoffenbesluit vanuit dat deze tweede maatregel daadwerkelijk zal worden genomen;
  • In het PAS is ermee rekening gehouden dat in 2021 de totale ammoniakemissie als gevolg van deze maatregelen met 2,0 kiloton per jaar zal zijn afgenomen;
  • ABRvS twijfelt evenwel of met deze afname rekening had kunnen worden gehouden:
    • De WG heeft met redenen omkleed gesteld dat gelet op de huidige variatie in benutten van de bemestingsruimte en in combinatie met gegevens over lokale onderbenutting van deze ruimte niet kan worden uitgesloten dat er locaties zijn waar de mate van bemesting (sterk) kan toenemen met een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitats tot gevolg;
    • Uit de stukken die aan het PAS ten grondslag liggen blijkt niet dat hiermee rekening is gehouden;
    • Verder is door verweerder gewezen op een expert-judgement van 19/2/19, maar dit stuk dateert enerzijds van na het nemen van de bestreden besluiten en anderzijds is in dit stuk een beoordeling gemaakt over een specifiek soort gebruik van landbouwgrond (grasland waarop wel of niet sprake is van beweiding). Derhalve is niet gebleken dat rekening is gehouden met de grote lokale verschillen in bemestingsgraad van ook andere landbouwgronden dan weidegronden.

Derde bronmaatregel: voer- en managementmaatregelen

  • Neergelegd in de Overeenkomst generieke maatregelen in verband met het Programma Aanpak Stikstof”;
    • Ovk heeft als doel een reductie in ammoniakemissie te realiseren en bevat daartoe afspraken over vrijwillig door veehouders te treffen voer- en managementmaatregelen. In de ovk zijn verplichtingen opgenomen over maatregelen die veehouderijen kunnen nemen om de ammoniakemissie te reduceren;
    • Ovk is niet afdwingbaar;
  • Naleving van de Ovk zou (kunnen) leiden tot een daling van 3,0 kiloton ammoniakemissie;
  • Conclusie ABRvS: noch uit de stukken, noch uit het ter zitting verhandelde is inzichtelijk geworden welke aannames en gegevens zijn gehanteerd om het standpunt dat de aangehouden marge voldoende is om een eventuele tegenvallende prognose op te vangen, te onderbouwen. Niet inzichtelijk is wat precies de bijdrage is aan de daling van stikstofdepositie die AERIUS Monitor weergeeft;
    • NB: dat ovk niet afdwingbaar is, is relevant, maar niet doorslaggevend, omdat met het ontbreken van de afdwingbaarheid in de prognose van de daling rekening kan worden gehouden.

De PAS-bronmaatregelen bij elkaar genomen

  • In het PAS is de prognose geweest dat de daling van ammoniakemissie als gevolg van de PAS-bronmaatregelen tezamen genomen 13,4 kiloton per jaar zal zijn, maar in het PAS rekening gehouden met een totale daling van ammoniakemissie van 6,4 kiloton per jaar. Er is dus, met andere woorden, een marge aangehouden van 7 kiloton.
  • ABRvS: noch uit de stukken, noch uit het ter zitting verhandelde is inzichtelijk geworden welke aannames en welke gegevens zijn gehanteerd om het standpunt dat de aangehouden marge voldoende is om een eventuele tegenvallende prognose op te vangen te onderbouwen;
    • Zie conclusies over de afzonderlijke bronmaatregelen;
    • College heeft geen separate onderbouwing gegeven dat desondanks gezamenlijk bekeken de desbetreffende marges niettemin voldoende zijn om eventuele tegenvallende prognoses op te vangen;
    • Dit geldt enerzijds voor de landelijke (gemiddelde) prognoses;
    • Anderzijds geldt dit ook voor het standpunt dat als gevolg van het uitgeven van een deel van de depositiedaling in de vorm van ontwikkelingsruimte, uitgesloten is dat op afzonderlijke locaties de stikstofdeposities zal toenemen;
    • Daarbij is van belang dat niet duidelijk is in hoeverre de effecten van de afzonderlijke maatregelen in dit verband gezamenlijk beschouwd kunnen worden, gelet op de omstandigheid dat niet vaststaat dat de effecten van de bronmaatregelen voor elk van de Natura 2000-gebieden hetzelfde zijn;
    • Verder geeft de CBS-berekening die voor de prognoses is gebruikt prognoses van de gevolgen van de PAS-bronmaatregelen geeft tot en met 2020. PAS is t/m 2021. Niet duidelijk is of en in hoeverre dit verschil in jaartallen gevolgen heeft voor de conclusies die aan het PAS en de bijbehorende passende beoordeling zijn verbonden en zo ja, of met deze eventuele verschillen rekening is gehouden.

Monitoren en bijsturen depositieberekening

  • Het systeem van monitoren en bijsturen doet niet af aan de verplichting om voorafgaand aan de vergunningverlening zekerheid te hebben over de vraag of de natuurlijke kenmerken van de gebieden kunnen worden aangetast. De monitoring en bijsturing hebben slechts een aanvullende en controlerende functie die het mogelijk maakt dat gedurende de programmaperiode getoetst kan worden of de gevolgen waarvan in de passende beoordeling op basis van de beste wetenschappelijke kennis is uitgegaan zich ook daadwerkelijk manifesteren, waardoor bijsturing mogelijk is;
  • ABRvS: geen aanleiding voor het oordeel dat het monitoren op zichzelf niet adequaat is om vast te stellen wat de feitelijke depositie is op de afzonderlijke locaties van voor stikstof gevoelige habitats in de Natura 2000-gebieden die in het programma zijn opgenomen. Dat de gegevens hierover met enige vertraging beschikbaar komen, doet hier niet aan af;
  • ABRvS: Niet inzichtelijk is gemaakt op welke wijze de gegevens uit de monitoring kunnen worden gebruikt voor adequate bijsturing
    • In het PAS is gesteld dat bijsturing kan plaatsvinden o.a. door het aanpassen van maatregelen of het nemen van nieuwe maatregelen gericht op depositiedaling, terwijl de monitoring ziet op de ontwikkeling van de depositie en niet op het verkrijgen van inzicht in de bijdrage in de daling van de onderscheiden maatregelen;
    • Ook is niet anderszins gebleken dat die relatieve bijdragen van de maatregelen worden onderzocht;
    • Ook is niet duidelijk gemaakt of en op welke wijze rekening wordt gehouden met de vertraging in monitoringsgegevens, bijv. door gehanteerde marges ten einde een adequate bijsturing mogelijk te maken.

Keuzes, gegevens en aannames over de omvang van de depositieruimte

Omvang gerelateerd aan economische groei van 2,5%

  • Geen aanleiding voor het oordeel dat het uitgangspunt van economische groei van 2,5% mogelijk een onderschatting van de economische groei betreft;
  • Het standpunt van het college dat het een bovenraming betreft waardoor in het PAS een buffer is ingebouwd om eventuele tegenvallers in de depositiedaling op te kunnen vangen is niet onderbouwd met gegevens die inzichtelijk maken hoe groot de buffer is;
  • Ook is niet inzichtelijk gemaakt waarom de buffer groot genoeg is om onzekerheden in de benutting van de depositieruimte voor de autonome daling op te kunnen vallen;
    • Relevant omdat (i) binnen de depositieruimte slechts een klein deel beschikbaar is voor autonome ontwikkelingen en (ii) er ook geen inzicht bestaat in de omvang van de depositiebehoefte van enkele specifieke categorieën van activiteiten die binnen de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen moeten worden opgevangen (activiteiten die onder de drempelwaarde vallen, de onbenutte ruimte in bestaande Nbw-vergunningen en toenames door extern salderen.

Drempelwaarde

  • Keuze voor een drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr is een bestuurlijke keuze, waarbij rekening zou zijn gehouden met de effecten van de (cumulatieve) depositietoenames onder deze drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr is het PAS (op basis van indicatieve berekeningen);
  • Uit deze berekeningen zou kunnen worden afgeleid dat deze activiteiten een totale stikstofdepositie tot gevolg zouden hebben die als onderdeel van de autonome ontwikkelingen, mede gelet op de te treffen maatregelen, geen aantasting van de natuurlijke kenmerken van de gebieden tot gevolg kan hebben;
  • Deze berekeningen zijn niet uit het LEI-rapport af te leiden en zijn evenmin op een andere wijze openbaar en toegankelijk voor derden gemaakt;
  • Bij het ontbreken van deze berekeningen, is het voor de ABRvS evenmin mogelijk om te beoordelen of in het PAS terecht is gesteld dat de maximale cumulatieve bijdrage van alle voorziene uitbreidingen van activiteiten onder de drempelwaarde van 0,05 mol N/ha/jr is meegenomen in de passende beoordeling.
    • Dat dmv monitoring gevolgd kan worden of de totale depositie van deze activiteiten blijft binnen de beschikbare depositieruimte voor autonome ontwikkelingen betekent niet reeds dat er vanuit mag worden gegaan dat deze activiteiten cumulatief zo’n geringe depositie met zich zullen brengen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet kunnen worden aangetast.

Emissieruimte die ontstaat door ‘stoppers’ in relatie met extern salderen

  • Zowel op grond van art. 19km lid 4, Nbw als op grond van art. 67a Nbw kan in de looptijd van het PAS onder voorwaarden nog wel toepassing worden gegeven aan externe saldering;
    • Extern salderen is mogelijk met stikstofdeposities die waren vergund en weliswaar feitelijk niet aanwezig waren maar dat wel konden zijn tot het moment van de intrekking van de vergunning van de saldogever of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de ammoniakemissie ten behoeve van de uitbreiding van het saldo-ontvangende bedrijf maar hierdoor kan door toepassing van externe saldering met een bedrijf dat in 2014 feitelijk geen depositieruimte meer veroorzaakte, een toename plaatsvinden van de stikstofdepositie ten opzichte van de stikstofdepositie die feitelijk plaatsvond in het referentiejaar van het PAS;
    • Niet is inzichtelijk gemaakt of, en zo ja, op welke wijze, in het PAS rekening is gehouden met deze mogelijke toename en of deze toename kan worden opgevangen binnen de beschikbare depositieruimte voor autonome ontwikkelingen;
    • In zoverre is de onderbouwing van de gevolgen van de mogelijkheden die het overgangsrecht biedt voor externe saldering onvoldoende inzichtelijk gemaakt;
  • Overgangsregeling sluit voorts niet uit dat gesaldeerd wordt met een bedrijf dat op 1 juli 2015 nog in bedrijf was;
    • In die gevallen is het in elk geval deels mogelijk dat emissieruimte waarmee extern is of nog wordt gesaldeerd ook wordt vrijgegeven als depositieruimte;
    • De ABRvS is niet van oordeel dat geen redelijke twijfel bestaat over de vraag of ten gevolge van deze dubbeltelling de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden kunnen worden aangetast:
      • Percentages stoppende landbouwbedrijven zijn per provincie aangeleverd. Niet is echter inzichtelijk gemaakt op basis waarvan deze percentages zijn vastgesteld;
      • Er mag niet vanuit worden gegaan dat de kans op dubbeltelling zodanig klein is dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet kunnen worden aangetast;
      • Niet is inzichtelijk gemaakt op welke wijze met de kans op dubbeltelling rekening is gehouden in de prognose;
      • Monitoring is niet voldoende voor de conclusie dat de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden niet kunnen worden aangetast: als uit monitoring blijkt dat de totale emissieruimte die beschikbaar komt kleiner is dan waarmee rekening is gehouden, betekent dit slechts dat bijsturing nodig kan zijn;
    • Niet is verder uitgesloten dat door gebruik te maken van stoppersruimte de stikstofdepositie lokaal per saldo toeneem (als geen veehouderijen stoppen maar wel uitbreiding plaatsvindt door gebruikmaking van de aan de depositieruimte toegevoegde stoppersruimte). Niet inzichtelijk is gemaakt op welke wijze met een dergelijke toenames van lokale stikstofdepositie rekening is gehouden in de passende beoordeling;
  • Conclusie: de onderbouwing van de gevolgen van een mogelijke dubbeltelling van emissieruimte is in het kader van extern salderen onvoldoende inzichtelijk gemaakt.

Onbenutte emissieruimte in bestaande vergunningen

  • Het gebruik maken van onbenutte emissieruimte in bestaande Nbw-vergunningen niet in strijd is met het verbod in art 19d, lid 1, Nbw. Dit betekent dat onbenutte emissieruimte in bestaande Nbw-vergunningen kan worden opgevuld, met als gevolg dat de stikstofemissie van het vergunninghoudende bedrijf toeneemt, zonder dat daarvoor een meldingsplicht geldt of een vergunning hoeft te worden verleend;
  • Niet inzichtelijk is of binnen de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen voldoende ruimte aanwezig is om eventuele hoger uitvallende stikstofdeposities ten gevolge van het opvullen van onbenutte emissieruimte in een bepaald jaar op te vangen;
  • Het is echter wel mogelijk om inzicht te krijgen in de hoeveelheid onbenutte emissieruimte in de bestaande Nbw-vergunningen. Dat is echter vooralsnog onvoldoende inzichtelijk gemaakt;
  • Daarmee zijn de gevolgen van het gebruik van thans onbenutte emissieruimte in bestaande Nbw-vergunningen onvoldoende inzichtelijk gemaakt.

Geen aanleiding voor vovo

  • Programmatische aanpak zoals het PAS acht de ABRvS op voorhand geen ongeschikt instrument om uitvoering te geven aan de verplichtingen van art. 6 HRL;
  • ABRvS acht echter een nadere onderbouwing nodig van enkele keuzes, gegevens en aannames die ten grondslag liggen aan het PAS en de daarbij behorende passende beoordeling;
  • ABRvS acht het waarschijnlijk dat deze gebreken zodanig hersteld kunnen worden dat het PAS ongewijzigd of in bijgestelde vorm, dat wil zeggen met minder depositieruimte of met bijstelling van de reservering van de depositieruimte voor autonome ontwikkelingen, doorgang kan vinden;
  • Eerste tijdvak van het PAS eindigt op 1 juli 2018. Tot die datum is verzekerd dat de ontwikkelingsruimte die voor het tweede tijdvak is uitgegeven, niet is uitgegeven. Er is als het ware binnen het systeem een buffer ingebouwd;
  • ABRvS acht het niet aannemelijk dat de stikstofdepositie die kan ontstaan door benutting van de depositieruimte en de toedeling van de ontwikkelingsruimte in de eerste helft van het tijdvak van het PAS, uitgaande van de uitvoering van de bron- en herstelmaatregelen zoals in het PAS voorzien, onomkeerbare gevolgen zal hebben. In beginsel bestaat er dan ook tot 1 juli 2018 geen aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening hangende de behandeling van de verwijzingsuitspraak bij het HvJ;
  • Dit kan echter anders zijn als voor de betrokken Natura 2000-gebieden alsnog gebruik wordt gemaakt van de in 4.2.9 van het PAS beschreven uitgangspunten voor het verhogen van de depositieruimte, dan wel indien gebruik wordt gemaakt van de in art. 2.14 Besluit natuurbescherming geboden mogelijkheid te besluiten dat het verbod op extern salderen voor gebieden die in het PAS zijn opgenomen buiten toepassing blijft, en dit Natura 2000-gebieden betreft die in de betrokken vergunningzaken aan de orde zijn. Daarnaast is van belang dat met de uitvoering van de herstelmaatregelen die in het PAS zijn voorzien wordt doorgegaan;
  • Gelet hierop bestaat niet de verwachting dat het niet treffen van een voorlopige voorziening zal leiden tot onomkeerbare gevolgen.
  • Dit laat onverlet dat, zolang de vergunningen niet in rechte onaantastbaar zijn, de vergunninghouder op eigen risico daarvan gebruik maakt;
  • Indien het HvJ voor 1 juli 2018 geen uitspraak heeft gedaan op de prejudiciële vragen dan zal, indien een verzoek om voorlopige voorziening wordt gedaan, worden bezien of er alsdan aanleiding bestaat tot het treffen van een maatregel. Daarbij zal een eventuele reactie van de ministers op de in onderdeel H geconstateerde gebreken, worden betrokken.

 

[i] NB: Deze samenvatting moet beschouwd worden als een hulpmiddel bij het lezen van de uitspraak van de ABRvS. Inherent aan een samenvatting is dat hiermee een interpretatie wordt gegeven van de belangrijke onderdelen van de uitspraak. ENVIR Advocaten is niet aansprakelijk voor schade welke kan ontstaan als gevolg van onjuiste of incomplete informatie in deze samenvatting.


Gerelateerd

Het PAS-arrest gaat niet alleen over stikstof!
Op 7 november jl. beantwoordde het Hof van Justitie (HvJ) de vragen die door de…
PAS-uitspraak – interview Marieke Kaajan door NOS
Vandaag heeft het Hof van Justitie uitspraak gedaan over het Programma Aanpak Stikstof (ECLI:EU:C:2018:882). De…
Interview Marieke Kaajan over de PAS bij NPO 1
Op 7 november a.s. zal het Hof van Justitie zich uitspreken over de houdbaarheid van…
Beperking belanghebbendheid bij Wnb-ontheffing (soorten)
In de uitspraak van 24 januari 2018 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van…
Effectbeoordeling stikstof op Vlaamse Natura 2000-gebieden via Vlaamse systematiek
De uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“ABRVS”) d.d. 16 april…
ENVIR succesvol voor Windpark Wieringermeer bij beroep tegen Wnb-ontheffing
In de aan Windpark Wieringermeer verleende Wnb-ontheffing voor trekvogels was een omvangrijke monitoringsverplichting ten aanzien…
Voortzetten procedures ondanks prejudiciële vragen PAS
Op 17 mei jl. stelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘ABRvS’) prejudiciële…
Natuurbeschermingsrecht – editie 2017
Recent verschenen: het boek Natuurbeschermingsrecht. Marieke Kaajan schreef het boek samen met prof. dr. Ch.W….
Samenvatting PAS-uitspraak weiden en bemesten
Lukt het maar niet om de tijd te vinden om de PAS-uitspraken van 17 mei…
Presentaties van Praktijkcongres Natuur in de gemeente beschikbaar
Donderdag 18 mei jl. was ENVIR Advocaten aanwezig op het Praktijkcongres natuur in de gemeente. Een…
Marieke Kaajan spreker op twee VMR-bijeenkomsten
Alles weten over de actualiteiten op het gebied van het natuurbeschermingsrecht? Kom dan naar de VMR…
Aan de slag met de natuurwet!
Het is bijna zover: op 1 januari a.s. treedt de Wet natuurbescherming in werking. ENVIR…
Aanvullingswet Natuur in de Omgevingswet
Tot 21 januari a.s. kan gereageerd worden op de Aanvullingswet Natuur in de Omgevingswet. In…
Daar zijn ze: Besluit natuurbescherming en Regeling natuurbescherming
Vandaag verscheen in het Staatsblad het Besluit natuurbescherming en in de Staatscourant de Regeling natuurbescherming. En de…
Voorwaardelijk ontheffing Ffw is mogelijk
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) overweegt in een uitspraak van 5…
Informatiemiddag Wet natuurbescherming: 3 november 2016
Op 3 november a.s. organiseert ENVIR Advocaten met Bureau Waardenburg een informatiemiddag over de Wet…
Het arrest Orleans; bom onder de PAS?
Op 21 juli 2016 heeft het HvJ EU het begrip “compenserende maatregelen” verruimd – met…
Onderzoek naar maatregelen tegen meeuwenoverlast door ABRvS toegestaan
Fleur Onrust van ENVIR Advocaten trad op voor de gemeenten Alkmaar, Haarlem en Leiden in…
Wind op zee en land: wat staat er op korte termijn op de agenda?
Het realiseren van wind op land en op zee leidt van oudsher al tot een…
Natuur op NWEA Winddagen
Kom naar de bijeenkomst op 15 juni a.s. op de NWEA Winddagen over natuurwetgeving, en…
Nbw-vergunning voor 182 strandhuisjes blijft in stand
Bij uitspraak van 18 mei 2016 heeft de ABRvS de Nbw-vergunning voor 182 strandhuisjes aan…
Geen aanhaakverplichting bij Wet natuurbescherming
Goed nieuws: in afwijking van de Wet natuurbescherming wordt nu voorgesteld om de aanhaakverplichting niet…
Windpark Wieringermeer mag worden aangelegd
Met twee uitspraken op 4 mei 2016 concludeerde de ABRvS dat Windpark Wieringermeer magen kan…
Natuurbeschermingsrecht: Fitness check en Guidance Documents – Kamerbrief over de Vogel- en Habitatrichtlijn
Bij brief van 21 maart 2015 bericht de staatssecretaris van EZ de kamer over een…
Kunnen bestemmingsplannen profiteren van de PAS?
10 maart jl. sprak Marieke Kaajan op het eerste VBR-seminar over de rol van de…
Salderen bij Flora en faunawet-ontheffing toegestaan?!
Op 24 februari 2016 heeft de ABRvS een belangrijke uitspraak gedaan over de mogelijkheid om…
Ook voor dieren op de landelijke vrijstellingslijst moet worden voldaan aan artikel 65 Ffw
Dieren die op de landelijke vrijstellingslijst staan mogen niet zonder meer worden afgeschoten. Bij het verlenen van…
De Wet natuurbescherming komt er (eindelijk) aan: wees op de hoogte!
Eind 2015 is de Wet natuurbescherming definitief aangenomen. Bent u nog niet (helemaal) op de…
Alles weten over de PAS?
Lees dan hier het digitaal magazine, met een bijdrage van Marieke Kaajan.
Praktische handvatten voor gemeenten bij Wet natuurbescherming
ENVIR schreef mee aan het magazine “Natuur in de Gemeente”. Klik hier voor het magazine.
Bevestiging PAS-melding geen besluit: dan maar een handhavingsverzoek?!
Op 6 november jl. concludeerde de ABRvS dat de bevestiging van een PAS-melding geen besluit…
Bij wie moet sinds 1 juli 2015 een Nbw-vergunning worden aangevraagd?
Art. 19d Nbw bepaalt dat een Nbw-vergunning wordt verleend door GS, tenzij op grond van…
Nbw-vergunning centrale Eemshaven: mitigatie van stikstof-effecten is toch mogelijk
De uitspraak van 9 september jl. voegt weer een hoofdstuk toe aan de discussie over…
Stikstof en bestemmingsplannen; one down more to come?!
In de uitspraak van 19 augustus 2015 vernietigt de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van…
Tracébesluit Eemshaven: stikstofjurisprudentie samengevat
De uitspraak van 5 augustus jl. biedt een mooie samenvatting van de stikstofjurisprudentie van de…
Recente ontwikkelingen Natuurbeschermingswet
Er zijn veel ontwikkelingen gaande op het gebied van de Nbw. Kijk hier voor een…
Marieke Kaajan spreker op NWEA Winddag
Op 12 juni a.s. spreekt Marieke Kaajan op de NWEA Winddag 2015 over “Natuuwetgeving en…
De PAS nieuwe risico’s voor agrarische activiteiten
In het tijdschrift ” Vee en gewas” verscheen een artikel van Marieke Kaajan over de…
Marieke Kaajan spreker op de VMR Actualiteitendag 2015
Marieke Kaajan was wederom als spreker uitgenodigd op de VMR Actualiteitendag donderdag 19 maart jl….
Artikel Volkskrant over procedure bij de Raad van State
Marieke Kaajan wordt als natuurbeschermingswet deskundige geciteerd in de Volkskrant. Uit de Volkskrant 24 februari…
Baanbrekende uitspraak voor Nbw- en Ffw-zaken
Het 1%- of ORNIS-criterium kan nu ook bij diersoorten worden toegepast. Het verkrijgen van toestemming…
Programma Aanpak Stikstof is rem op de economische ontwikkeling
Uiterlijk 20 februari kan iedereen een zienswijze indienen tegen het PAS. Er is alle reden…
Bestemmingsplan, EHS en Flora en faunawet
Zorg dat de aanwijzingen uit een onderzoeksrapport (Ffw) dat aan een bestemmingsplan ten grondslag wordt…
Tracébesluit A2 blijft in stand – interessante Nbw uitspraak
Er gingen vele jaren van procederen en zelf prejudiciële vragen aan vooraf, maar de Afdeling…
Bestemmingsplan en stikstof; gaat het ooit nog goed?
Bestemmingsplannen met activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken leveren de praktijk veel hoofdbrekens op. In de uitspraak…
Advies Raad van State wetsvoorstel Windenergie op zee
Op 20 oktober jl. heeft de Raad van State advies uitgebracht over het wetsvoorstel over…
Grenswaarden met de PAS: oplossing of nieuwe problemen?
Op 7 oktober jl. heeft de Eerste Kamer ingestemd met het wetsvoorstel PAS tot wijziging…
Recht.nl
Op recht.nl verscheen vandaag een notificatie van het artikel van Fleur Onrust en A. Drahmann over…
Interessante uitspraak over dwingende redenen – natuurbeschermingswet
Op 13 augustus 2014 heeft de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van…