Amsterdam: +31 20 737 20 66
Almelo: +31 546 89 82 46
Leeuwarden: +31 20 236 10 24

image_pdf

Datum: 05-12-2020

Beantwoording van prejudiciële vragen inzake de verlenging van een toestemmingsbesluit voor een hervergassingsterminal

Marieke Kaajan schreef een annotatie bij HvJ EU 9 september 2020, ECLI:EU:C:2020:680 in M en R 2020/105.

1.
Het belang van dit arrest van het HvJ EU is waarschijnlijk niet zo groot als bijvoorbeeld het PAS-arrest van 7 november 2018 (ECLI:EU:C:2018:882), maar toch biedt ook dit arrest een aantal relevante gezichtspunten voor de praktijk. De Ierse verwijzende rechter had een zestal prejudiciële vragen gesteld die betrekking hebben op de verlenging van een toestemmingsbesluit voor het realiseren van een hervergassingsterminal voor vloeibaar gas. In het oorspronkelijke besluit was bepaald dat de bouw van deze terminal binnen tien jaar moest worden uitgevoerd; deze termijn was echter verstreken zonder dat de bouw was aangevangen. Voor zover het de toepassing van de Habitatrichtlijn (“HRL”) betreft, komen de prejudiciële vragen neer op de wijze waarop de beoordeling moet plaatsvinden bij verlenging van een inmiddels verlopen toestemming. Is dan mogelijk sprake van ‘voortzetting van hetzelfde project’ zodat om die reden geen nieuwe beoordeling hoeft plaats te vinden? En als er dan toch een inhoudelijke beoordeling nodig is, kan dan worden teruggevallen op de toetsing die bij het oorspronkelijke besluit is verricht? Is bij dit alles nog relevant of die eerdere toetsing wel conform de eisen van de HRL heeft plaatsgevonden, of niet?

2.
De eerste vraag die in dat kader aan de orde komt, betreft de vraag of het voornemen om een toestemmingsbesluit te verlengen moet worden beschouwd als een project in de zin van de HRL. Het ligt voor de hand dat het HvJ EU met die vraag begint, want pas als sprake is van een project in de zin van de Habitatrichtlijn, vereist art. 6 lid 3 een toestemmingsbesluit en een (passende) beoordeling van de mogelijke effecten van dat project op Natura 2000-gebieden. Het HvJ EU wijst er in dat kader op dat in eerdere jurisprudentie (zie de randnummers 28 e.v. van het arrest) is bepaald dat van een project in de zin van de HRL in ieder geval sprake is bij een project als bedoeld in de MER-Richtlijn. Het betreft hier werken of ingrepen die de ‘materiële toestand van de plaats veranderen’. Ook een andere activiteit, niet zijnde een project in de zin van de MER-Richtlijn, kan een project als bedoeld in de HRL zijn. Dat is duidelijk geworden door het PAS-arrest. Het gaat dan om iedere activiteit waarvan significant negatieve effecten op Natura 2000-gebieden niet op voorhand kunnen worden uitgesloten. Die laatste categorie laat het HvJ EU bij beantwoording van de gestelde prejudiciële vragen nu echter buiten toepassing; de bouw van de terminal was immers nog niet aangevangen en het realiseren van zo’n terminal is onmiskenbaar een fysieke ingreep – dus een project in de zin van de MER-Richtlijn en daarmee automatisch een project in de zin van de HRL.

3.
Dat leidt vervolgens tot de vraag of sprake is van ‘voortzetting van hetzelfde project’ wanneer het eerdere toestemmingsbesluit wordt verlengd. Zou daarvan sprake zijn, dan zou daarin mogelijk een reden kunnen liggen om, bij het verlengen van het toestemmingsbesluit, niet een nieuwe beoordeling uit te voeren. Ook dit is in eerdere jurisprudentie van het HvJ EU aan de orde gekomen (zie randnummer 35 van het arrest). Er moet dan wel sprake zijn van een zogeheten “enkele verrichting”, aan welke voorwaarde met name is voldaan als een gemeenschappelijk doel wordt nagestreefd door die activiteit continu op dezelfde plaatsen en onder dezelfde voorwaarden uit te voeren. Een continuering van bouwactiviteiten zou hier m.i. op zichzelf onder kunnen vallen. Het HvJ EU wijst er echter op dat deze eerdere jurisprudentie in dit geval niet van toepassing is. In die jurisprudentie was sprake van een activiteit die al aan de gang was op het moment dat over de verlenging van de eerdere vergunning moest worden besloten. Die situatie doet zich echter nu niet voor, omdat de eerste vergunning die was verleend, inmiddels is verstreken zonder dat er ook maar een begin was gemaakt met de geplande bouwwerkzaamheden. Het HvJ EU zegt dit niet, maar hierin kan m.i. worden gelezen dat er in zo’n situatie dus geen sprake kan zijn van ‘voortzetting van hetzelfde project’; er is immers simpelweg nog geen (begin van een gestart) project. Die redenering kan ik goed volgen.

4.
Een ander aspect van de eerdere jurisprudentie over ‘voortzetting van een project’ komt, opvallend genoeg, in dit arrest niet aan de orde. Het betreft het gegeven dat deze jurisprudentie ging over situaties waarin toestemming is verleend voordat het regime van de HRL was kracht werd. In die gevallen deed zich de vraag of voor continuering van zo’n project, na inwerkingtreding van de HRL, nog een nieuw toestemmingsbesluit onder de HRL nodig was of dat als het ware sprake is van een ‘bestaand recht’ op de (Europese) referentiesituatie zodat een nieuw toestemmingsbesluit niet kan worden verlangd. In dit geval was het eerste toestemmingsbesluit voor de hervergassingsterminal in 2008 verleend, en dus op een moment dat de HRL al van kracht was. Daarmee blijft de vraag staan of überhaupt wél van voortzetting van hetzelfde project kan worden gesproken (zodat geen nieuwe inhoudelijke beoordeling nodig is) als een eerste toestemmingsbesluit (verleend onder het regime van art. 6 lid 3 HRL) is vervallen maar de activiteit al wel is gestart. Anders gezegd: stel dat voor de bouw (en exploitatie) van een windpark een Wnb-vergunning is verleend waarbij is bepaald dat de bouw binnen vier jaar moet zijn afgerond, Na vier jaar blijkt dat de bouw nog niet afgerond is en dat deze bouw met twee jaar moet worden verlengd.

5.
Afgaande op overwegingen van het HvJ EU in dit arrest, zou in die situatie mogelijkerwijs wel sprake kunnen zijn van een besluit ten aanzien van de voortzetting van een project, zodat geen inhoudelijke beoordeling op grond van art. 6 lid 3 HRL meer hoeft plaats te vinden. Maar dat kan dan alleen als van voortzetting van hetzelfde project, in de betekenis en met de (rechts)gevolgen die het HvJ EU hieraan heeft gegeven in eerdere jurisprudentie, ook sprake is als voor het project in eerste instantie toestemming is verleend nadat het regime van de HRL van kracht werd. Het arrest biedt op dit punt geen helderheid; het HvJ EU sluit deze passage slechts af met een wat cryptische tussenconclusie in randnummer 39. Daarin wordt overwogen dat het “irrelevant is of [art. 6 lid 3 HRL] bij de verlening van de oorspronkelijke vergunning in acht moest worden genomen”. In de conclusie van de A-G (ECLI:EU:C:2020:320, randnummer 36) was wel gewezen op het (wezenlijke) verschil dat in de voorliggende zaak, anders dan in de eerdere jurisprudentie, het eerste toestemmingsbesluit werd verleend op een moment dat al getoetst moest worden aan art. 6 lid 3 HRL. Mogelijk heeft het HvJ EU met de hiervoor bedoelde cryptische redenering bedoeld te zeggen dat bij de vraag of sprake is van voortzetting van een project, alleen (nog) relevant is of er al sprake is van een gestart project, en dat hierbij dus niet relevant is of het project is gestart voordat of nadat het regime van de HRL van kracht werd. Zou dat het geval zijn, dan is het toepassingsbereik van het ‘leerstuk’ van voortzetting van hetzelfde project zonder dat daarvoor een nieuwe beoordeling nodig is, mogelijkerwijs, en zonder daar veel woorden aan te wijden, behoorlijk verruimd door het HvJ EU. Voor dergelijke projecten resteert dan alleen nog de mogelijkheden die art. 6 lid 2 HRL biedt, en die in Nederland zijn vertaald in de aanschrijvingsbevoegdheden van art. 2.4 Wnb.

6.
Als gezegd is dit aspect echter niet van belang bij de wijze van toetsing voor de hervergassingsterminal; de bouw was nog niet gestart, van voortzetting van een project was geen sprake en dus moest het besluit tot verlenging van de bouwtermijn worden beschouwd als een besluit over een nieuw project. Dat leidt, logischerwijs, tot de vraag of de beoordeling van effecten bij het eerste toestemmingsbesluit nog relevantie heeft bij het verlengingsbesluit. Het HvJ EU wijst in dat kader ten eerste op de algemene – en inmiddels welbekende – eisen waaraan een passende beoordeling voor een project moet voldoen, maar voegt daar ook aan toe dat bij zo’n beoordeling ook rekening moet worden gehouden met beoordelingen die eventueel bij eerdere vergunningen zijn uitgevoerd, “om te voorkomen dat een en hetzelfde plan worden onderworpen aan meerdere milieubeoordelingen die alle voorwaarden van de” HRL dekken (randnummer 54). Dat zou dus kunnen betekenen dat er situaties kunnen zijn waarbij een nieuwe beoordeling niet nodig is. De waarde van eerdere beoordelingen is echter beperkt, zo blijkt uit het arrest. Op eerdere beoordelingen kan alleen worden teruggevallen als (i) deze beoordelingen, toen ze werden opgesteld, al elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen voor Natura 2000-gebieden wegnamen, (ii) de relevante milieu- en wetenschappelijke gegevens niet zijn veranderd, (iii) het project zelf niet is gewijzigd en (iv) er geen andere plannen of projecten zijn waarmee, in het kader van de cumulatieve beoordeling, rekening moet worden gehouden.

7.
In de bij het HvJ EU voorliggende kwestie was kennelijk niet tussen partijen in geschil dat het eerste toestemmingsbesluit niet voldeed aan de eisen van art. 6 lid 3 HRL. Of, anders gezegd: de beoordeling die aan dit eerste besluit ten grondslag was gelegd, nam niet elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen voor Natura 2000-gebieden weg. Alleen dat is dan al voldoende voor het HvJ EU om te concluderen dat niet op deze eerdere beoordeling kan worden teruggevallen, maar dat bij verlenging van het toestemmingsbesluit een nieuwe beoordeling moet plaatsvinden conform de eisen van art. 6 lid 3 HRL. Als die eerdere beoordeling wel zou voldoen, volstaat, zo lees ik het arrest, bij verlenging van het eerdere toestemmingsbesluit, een oplegnotitie bij die eerdere beoordeling waarin gemotiveerd wordt dat er zich, kort gezegd, geen relevante wijzigingen in de feitelijke situatie, de wetenschappelijke kennis, het project of in de omgeving hebben voorgedaan die leiden tot een andere conclusie.

8.
De antwoorden op de gestelde prejudiciële vragen zijn daarbij m.i. logisch en niet erg baanbrekend. Dat alleen kan worden teruggevallen op een eerdere beoordeling als deze, samengevat, nog actueel is én voldeed aan de eisen van art. 6 lid 3 HRL op het moment dat een nieuw toestemmingsbesluit moet worden genomen, ligt m.i. voor de hand. Dat geldt ook voor de overweging dat van voortzetting van een project geen sprake kan zijn als de oorspronkelijke termijn van het eerste toestemmingsbesluit is verstreken én er nog geen enkele aanvang is gemaakt met het project. Wat overblijft is onduidelijkheid ten aanzien van de vraag of de situatie anders was geweest als de bouw van de hervergassingsterminal al wél was gestart maar niet was afgerond binnen de termijn van de eerste vergunning, en dan nog meer specifiek of in dat kader nog relevant zou kunnen zijn dat die eerste toestemming verleend is op het moment dat het regime van de HRL al gold. Het is gissen of het HvJ EU dit aspect bewust buiten beschouwing laat in het arrest, of dat het voor beantwoording van de gestelde vragen simpelweg niet nodig was om in te gaan op dit aspect.

 

 

 


Gerelateerd

Grensoverschrijdende samenwerking bij infrastructurele projecten 2.0
Aanbevelingen voor de revitalisering van de samenwerking tussen Vlaanderen en Nederland bij grensoverschrijdende infrastructurele projecten.
De toepassing van externe saldering ten behoeve van het inpassingsplan Logistiek Park Moerdijk
Marieke Kaajan schreef een annotatie bij ABRvS 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2318 in M en R…
De Habitatrichtlijn en de grote boze wolf
Fleur Onrust schreef een annotatie bij HvJ EU 11 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:458 in OGR 2020/149….
Actualiteiten bescherming Natura 2000-gebieden 2019/2020
Marieke Kaajan schreef een artikel in M en R 2020/41 over de ontwikkelingen in de rechtspraak, het…
Bestemmingsplannen Maastricht, Meierijstad en Winkeldiversiteit Amsterdam doorstaan de toets van de Dienstenrichtlijn
Iris Kieft schreef in OGR 2020/124 een annotatie bij drie uitspraken waarin de Dienstenrichtlijn een…
Het dubbele toetsingsmoment van de Wnb; bij vaststelling plan én uitvoering concrete activiteit.
Marieke Kaajan schreef een annotatie bij Rb. Noord-Holland 25 maart 2020, ECLI:NL:RBNHO:2020:2186 in M en…
De effecten van ontwikkelingsmogelijkheden in het bestemmingsplan op Natura-2000 gebieden.
Marieke Kaajan schreef een annotatie bij ABRvS 22 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2020:212 in OGR 2020/9. 1….
Omvang van Europese onderzoeksverplichtingen naar milieueffecten voor het verlengen van de termijn van elektriciteitsproductie door twee Belgische kerncentrales
Erwin Noordover schreef een annotatie bij HvJ EU 29 juli 2019, C-411/17, ECLI:EU:C:2019:622 (Inter-Environnement Wallonie…
Actualiteiten Natuurbeschermingsrecht 2018/2019
Marieke schreef een artikel in M en R 2019/88 over de actualiteiten van het natuurbeschermingsrecht…
Kroniek Natuurbeschermingsrecht 2019 – Soortenbescherming (deel 2)
Marieke en Fleur schreven een kroniek over de ontwikkelingen van het natuurbeschermingsrecht inzake soortenbescherming in…
Prejudiciële vragen Habitatrichtlijn; hoe om te gaan met natuurwaarden waarvoor een gebied niet is aangewezen
Marieke schreef een noot bij HvJ EU 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:883 in 1. Dit arrest,…
Beperkingen AERIUS Calculator
Marieke Kaajan schreef een annotatie bij ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:619 in OGR 2019/108. 1….
Gevolgen PAS-uitspraak voor passende beoordelingen: wanneer met welke maatregelen rekening te houden
Erwin Noordover schreef een noot bij ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 in OGR 2019.  1. De…
De provinciale ruimtelijke verordening in het licht van de Dienstenrichtlijn: twee nieuwe inzichten
Iris Kieft schreef een annotatie bij ABRvS 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:965 in OGR 2019/69. 1….
Welke gegevens moeten ter inzage worden gelegd? ADC-toets Wnb
Marieke schreef een noot bij ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2454 in M en R 2018/124. …
Schorsing vergunningen gebaseerd op het PAS
Marieke schreef een noot bij ABRvS 9 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:795 in M en R 2018/61. …
Het verschil tussen ‘mitigerende’ en ‘compenserende’ maatregelen
Marieke schreef een noot bij HvJ EU 25 juli 2018, ECLI:EU:C:2018:593 in M en R…
Randvoorwaarden voor verkleining van een reeds aangewezen Natura 2000-gebied
Marieke schreef een noot bij HvJ EU 19 oktober 2017, ECLI:EU:C:2017:774 (Vereniging Hoekschewaards Landschap) in…
Prejudiciële vragen over de juridische houdbaarheid van het Programmatische Aanpak Stikstof
Marieke Kaajan schreef een annotatie bij HvJ EU 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882 in OGR 2018/238….
Prejudiciële vragen PAS: conclusie van de A-G
Marieke schreef een noot bij HvJ EU (A-G) 22 juli 2018, ECLI:EU:C:2018:622 in M en…
Actualiteiten Natuurbeschermingsrecht 2018
Marieke schreef een artikel over hetgeen zij besprak tijdens haar presentatie op de Actualiteitendag van…
Rechtsvergleichende Studie zu Instrumenten eines nachhaltigen Landmanagements Comparative Law Analysis on Instruments for Sustainable Land Management
H.F.M.W. van Rijswick, J. Kevelam, D. Korsse, S. van ’t Foort, W. Köck, J. Bovet, S. Möckel, K. Rath & M. Reese, M., Rechtsvergleichende Studie zu Instrumenten eines nachhaltigen Landmanagements Comparative Law Analysis on Instruments for Sustainable Land Management (CLAIM), Müncheberg: Leibniz-Zentrum für Agrarlandschaftsforschung (ZALF) e.V. 2015 (357 pp.).
Nieuw habitat geen mitigerende maar compenserende maatregel
Annotatie Soppe HvJ EU 15 mei 2014, ECLI:EU:C:2014:330, TBR 2014/154
Plan met wettelijk of bestuursrechtelijk geregelde procedure is plan of programma smb-richtlijn
Annotatie Soppe HvJ EU 22 maart 2012, ECLI:EU:C:2012:159, TBR 2012/151
Europeesrechtelijke noodzaak voor onafhankelijke instantie raadpleging milieueffectrapport
Annotatie Backes en Soppe HvJ EU 20 oktober 2011, ECLI:EU:C:2011:681, AB 2012/1