Actualiteiten Natuurbeschermingsrecht 2018/2019
Marieke schreef een artikel in M en R 2019/88 over de actualiteiten van het natuurbeschermingsrecht in 2018/2019.
1. Inleiding
Op 21 maart 2019 vond de jaarlijkse Actualiteitendag van de Vereniging voor Milieurecht plaats. Daar mocht ik een overzicht geven van recente ontwikkelingen op het terrein van het natuurbeschermingsrecht, waarbij de bescherming van Natura 2000-gebieden centraal stond. Het zal velen niet verbazen dat deze presentatie voornamelijk betrekking had op rechtspraak over het Programma Aanpak Stikstof (het “PAS”). Zo kwam tijdens deze presentatie met name het arrest van het Hof van Justitie van 7 november 20181HvJ EU 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882. (hierna: het “PAS-arrest”) aan de orde. In dit arrest beantwoordde het Hof van Justitie de prejudiciële vragen over het PAS die in 2017 door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (“ABRvS”) zijn gesteld.2ABRvS 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259 en ECLI:NL:RVS:2017:1260. Ook besprak ik uitspraken van, met name, rechtbanken, daterend van na het PAS-arrest, gewezen in voorlopige voorzieningsprocedures. In deze uitspraken3Rb. Midden-Nederland 29 november 2018, ECLI:NL:RBMNE:2018:5825, Rb. Overijssel 30 november 2018, ECLI:NL:RBOVE:2018:4590 en Rb. Noord-Nederland 20 december 2018, ECLI:NL:RBNNE:2018:5385. Zie ook ABRvS (vzr.) 14 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:831. bogen rechtbanken zich over de vraag of het PAS-arrest aanleiding gaf om af te wijken van de (voorlopige voorzienings)uitspraak van de ABRvS van 9 maart 2018.4ABRvS (vzr.) 9 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:795. In laatstgenoemde uitspraak ontwikkelde de ABRvS een systematiek aan de hand waarvan beoordeeld kon worden wanneer een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (“Wnb”), waarbij ontwikkelingsruimte uit het PAS was toegekend, voor schorsing in aanmerking zou komen.
Dit artikel zou in eerste instantie een verslag c.q. samenvatting bevatten van datgene dat tijdens de Actualiteitendag is besproken. Maar voor het gebiedsbeschermingsrecht moet dat m.i. echter voor een aanzienlijk deel worden beschouwd als mosterd na de maaltijd. Immers, op 29 mei jl. heeft de ABRvS, met het PAS-arrest als handvat, in een uitgebreide en goed leesbare uitspraak (hierna: de “PAS-uitspraak”), het doek laten vallen voor het PAS.5ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ECLI:NL:RVS:2019:1604, M en R 2019/68, m.nt. M.M. Kaajan. Dat betekent weliswaar niet dat het PAS-arrest niet langer relevant is, integendeel. Maar het betekent wel dat, in aanvulling op datgene dat tijdens de Actualiteitendag is besproken, in deze bijdrage ook kort zal worden ingegaan op ontwikkelingen na de Actualiteitendag. In beide gevallen bestaat in deze bijdrage slechts de ruimte om op hoofdlijnen in te gaan op de ontwikkelingen.6Zie verder ook M.M. Kaajan & F. Onrust, ‘Kroniek Natuurbeschermingsrecht 2019 – Gebiedsbescherming (deel 1)’, BR 2019/45.
2. PAS-arrest7Zie ook M.M. Kaajan, ‘Het PAS-arrest; en nu?’, M en R 2019/18 en R.H.W. Frins, ‘Het PAS-arrest van het Hof van Justitie’, TBR 2018/186.
De PAS-procedure bij de ABRvS ging over twee verschillende kwesties. Ten eerste over de rechtmatigheid van vergunningen waarbij, met de passende beoordeling van het PAS, ontwikkelingsruimte was toegekend; ten tweede over de vraag of in de PAS-regelgeving bepaalde situaties, met de passende beoordeling van het PAS als onderbouwing, terecht waren uitgesloten van een vergunningplicht. In het PAS-arrest worden prejudiciële vragen over beide situaties beantwoord. Het arrest leidt, samengevat, tot de volgende conclusies en aandachtspunten:
Programmatische aanpak als zodanig
(i) Een programmatische aanpak op zichzelf is verenigbaar met art. 6, lid 3, Habitatrichtlijn en ligt wellicht in dit specifieke geval juist voor de hand, omdat op deze wijze (zeer) kleine effecten van stikstof cumulatief kunnen worden beoordeeld.
(ii) Een programma (zonder ADC-toets) is alleen aanvaardbaar als de passende beoordeling kan garanderen dat er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat geen van de plannen of projecten die in het programma zijn opgenomen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het gebied, iets wat ‘grondig en volledig’ moet worden getoetst door de Nederlandse rechter.
Mogelijkheid van generieke uitzonderingen op de vergunningplicht
(i) een generieke uitzondering van de vergunningplicht kan alleen op basis van een toereikende passende beoordeling,
(ii) waarbij het Hof al zelf aangeeft het niet goed voorstelbaar te achten dat beargumenteerd kan worden dat er geen wetenschappelijke twijfel bestaat dat een generieke uitzondering op de vergunningplicht voor het weiden van vee en bemesten van gronden niet leidt tot schadelijke gevolgen voor de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden.
Verschillende soorten maatregelen, met ieder een eigen rol in de passende beoordeling
(i) Instandhoudings- en passende maatregelen – die op basis van art. 6, lid 1 of lid 2, Habitatrichtlijn worden getroffen – kunnen in een passende beoordeling alleen worden meegenomen als deze maatregelen zijn uitgevoerd. De positieve effecten van deze maatregelen kunnen niet worden toegekend aan een individueel project (maar dragen alleen bij aan de kwaliteit van de staat van instandhouding in een Natura 2000-gebied).
(ii) Maatregelen waarmee schadelijke gevolgen van een project worden voorkomen of verminderd (die het Hof ‘beschermingsmaatregelen’ noemt en die in Nederland veelal worden aangeduid met de term ‘mitigerende maatregelen’), mogen wel in de passende beoordeling worden meegenomen, maar dan alleen als de verwachte voordelen vaststaan ten tijde van de passende beoordeling. Over deze voordelen mag ‘wetenschappelijk gezien geen redelijke twijfel’ bestaan.
(iii) Toekomstige voordelen van maatregelen mogen niet worden meegenomen in de passende beoordeling als die voordelen nog niet vaststaan.8Gelijk ook HvJ Eu 25 juli 2018, ECLI:EU:C:2018:593.
Nadere definiëring van het project-begrip in de Habitatrichtlijn
Met het PAS-arrest is ook duidelijk geworden dat het Hof van Justitie een ruime uitleg van het ‘project’-begrip in art. 6 Habitatrichtlijn hanteert. Waar voorheen duidelijk was dat voor deze uitleg ‘in ieder geval’ aangesloten kon worden bij de definitie van ‘project’ in de MER-richtlijn, waardoor alleen een fysieke ingreep en/of een verandering van de ‘materiële toestand van plaats’ als project werd beschouwd, maakt het PAS-arrest duidelijk dat iedere activiteit met mogelijk significant negatieve effecten moet worden aangemerkt als een project in de zin van art. 6 Habitatrichtlijn. Dat leidt in de praktijk tot een verruiming van de situaties waarin voor een activiteit met mogelijk significant negatieve effecten een passende beoordeling moet worden verricht. Immers, op grond van art. 2.7, lid 2, Wnb, in combinatie met art. 2.7, lid 3 en art. 2.8, lid 9, Wnb geldt er nu weliswaar een vergunningplicht voor andere handelingen (niet zijnde projecten met mogelijk significant negatieve gevolgen), maar kan deze vergunning op basis van een belangenafweging worden verleend. Tot het PAS-arrest werd aangenomen dat van een andere handeling sprake was als er geen fysieke ingreep werd verricht; het PAS-arrest laat zien dat dit niet langer correct is. Daarmee is het toepassingsbereik van de over het algemeen lichtere vergunningplicht van een andere handeling aanzienlijk beperkt.
Voortzetting bestaand gebruik; nadere precisering
Het PAS-arrest geeft ook een verdere verduidelijking over de vraag wanneer nog sprake is van voortzetting van bestaand gebruik. Dit is in het bijzonder van belang bij activiteiten die zijn gestart voordat het beschermingsregime van de Habitatrichtlijn van kracht werd en nadien zijn voortgezet. Voor deze activiteiten geldt geen vergunningplicht op grond van art. 6, lid 3, Habitatrichtlijn, mits deze activiteiten zijn ‘voortgezet’ nadat het beschermingsregime van de Habitatrichtlijn van kracht is geworden. In het PAS-arrest kwam dit aan bod bij de vraag of het bemesten van gronden, voor zover gestart voorafgaand aan de start van het gebiedsbeschermingsregime van de Habitatrichtlijn, nu vergunningvrij zou kunnen zijn. Het PAS-arrest maakt duidelijk dat dit hoogst waarschijnlijk niet het geval zou kunnen zijn (en de ABRvS bevestigt deze conclusie in de uitspraak van 29 mei jl.). Daarvoor is relevant dat het Hof van Justitie stelt dat voortzetting van het project niet aangenomen kan worden ‘als geen sprake is van continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder deze activiteit wordt uitgevoerd’. Dat betekent bijvoorbeeld dat het bemesten van gronden op verschillende, telkens wisselende locaties niet kan worden beschouwd als één en hetzelfde project, zodat voor het weiden en/of het bemesten dat gestart is nadat het gebiedsbeschermingsregime van de Habitatrichtlijn van kracht is geworden, alsnog beoordeeld moet worden of deze activiteit onder de Wnb vergunningplichtig is.
Voor een activiteit die kan worden beschouwd als een project dat is gestart voor inwerkingtreding van het gebiedsbeschermingsregime van de Habitatrichtlijn en nadien ongewijzigd is voortgezet, leidt het regime van de Habitatrichtlijn niet tot een directe vergunningplicht. Voor de goede orde zij erop gewezen dat een en ander niet betekent dat tegen een activiteit die reeds plaatsvond voordat het beschermingsregime van de Habitatrichtlijn van kracht werd en nadien is voortgezet in de betekenis die het Hof van Justitie aan dit begrip geeft, niet kan worden opgetreden. De verplichtingen die voortvloeien uit art. 6, lid 2 Habitatrichtlijn – op grond waarvan lidstaten passende maatregelen dienen te treffen om verdere verslechtering en significante verstoring te voorkomen – kunnen ertoe leiden dat deze activiteit wordt beperkt, beëindigd of dat in ieder geval een passende beoordeling wordt verlangd om inzicht te krijgen in de mogelijke gevolgen van deze activiteit voor een Natura 2000-gebied.9Zie in dit kader ook Rb. Oost-Brabant 19 augustus 2019, ECLI:NL:RBOBR:2019:4830 en de in deze uitspraak genoemde (ABRvS- en HvJ-)jurisprudentie.
3. PAS-uitspraken ABRvS10Zie ook R.H.W. Frins, “De PAS-uitspraken van de Raad van State. Van programma op krediet naar programma in diskrediet? (Deel 1)”, TBR 2019/91.
Met het PAS-arrest in de hand fileert de ABRvS in de uitspraken van 29 mei jl. de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt, om middels overzichtelijke en duidelijke uitspraken tot de conclusie te komen dat het PAS op meerdere punten niet voldoet aan de Habitatrichtlijn. De PAS-uitspraken leiden, samengevat, tot de volgende conclusies en aandachtspunten:
Algemene aandachtspunten
(i) De passende beoordeling van het PAS voldoet niet omdat de verwachte voordelen van instandhoudings- en passende maatregelen en autonome ontwikkelingen niet op de juiste wijze in deze passende beoordeling zijn meegenomen. Het PAS-arrest laat immers zien dat deze voordelen niet mogen worden betrokken bij de beoordeling of de negatieve gevolgen van de toedeling van depositieruimte kunnen worden voorkomen of verminderd. Deze maatregelen en autonome ontwikkelingen kunnen daarentegen alleen een rol spelen bij de beoordeling van de staat van instandhouding van de natuurwaarden. In de passende beoordeling van het PAS is deze rol onvoldoende onderkend.
(ii) Verder concludeert de ABRvS dat uit de passende beoordeling van het PAS niet is gebleken dat de verwachte voordelen van de verschillen de soorten maatregelen vaststonden op het moment van vaststelling van het PAS. Dat heeft als gevolg dat de omvang van de depositieruimte waarin het PAS voorziet ten minste gedeeltelijk is gebaseerd op maatregelen waarvan de verwachte voordelen op het moment van vaststelling van het PAS (onvoldoende) vaststonden, waardoor onzeker is of deze depositieruimte kon worden uitgegeven.
(iii) Op basis van deze twee constateringen komt de ABRvS tot de conclusie dat de passende beoordeling van het PAS niet voldoet. Deze conclusie raakt ook de uitzonderingen op de vergunningplicht die in de PAS-regelgeving waren opgenomen. Deze uitzonderingen waren immers, al dan niet gedeeltelijk, gebaseerd op de passende beoordeling van het PAS. Het betreft hier de generieke uitzondering op de vergunningplicht voor activiteiten met een maximale stikstofdepositie lager dan 0,05 mol N/ha/jaar en onder de voor ieder Natura 2000-gebied geldende grenswaarde.11Die, afhankelijk van de beschikbare depositieruimte voor grenswaarden, 1 mol N/ha/jaar dan wel 0,05 mol N/ha/jaar was. Ook bepaalde de regelgeving, met de passende beoordeling van het PAS als onderbouwing, dat bij wegen en vaarwegen de effecten van stikstofdepositie tot maximaal 3 resp. 5 km beoordeeld moesten worden. Daar waar de passende beoordeling van het PAS niet voldoet, ontbreekt ook voldoende onderbouwing voor deze uitzonderingen op de vergunningplicht.
Weiden en bemesten
(i) De ABRvS concludeert dat het weiden van vee onlosmakelijk is verbonden met de exploitatie van een melkveehouderij. Omdat de Habitatrichtlijn verplicht om een project integraal te beoordelen, is het niet mogelijk om een deel van dit project uit te zonderen van de vergunningplicht, zoals met het PAS wel is gedaan. Deze uitzondering op de vergunningplicht is daarmee dus onverbindend, aldus de ABRvS.
(ii) De uitzondering op de vergunningplicht voor het bemesten van gronden heeft onder het PAS betrekking op alle toekomstige bemestingsactiviteiten – vanuit de aanname dat de huidige bemestingsactiviteiten reeds vergunningvrij zijn en nieuwe bemestingsactiviteiten kunnen worden beschouwd als een voortzetting van huidige bemestingsactiviteiten. De toekomstige en de reeds bestaande activiteiten kwalificeren echter niet als één en hetzelfde project. Er is dus, bij toekomstige bemestingsactiviteiten, geen sprake van de voortzetting van hetzelfde project waarvoor reeds toestemming is verleend voordat het gebiedsbeschermingsregime van de Habitatrichtlijn van toepassing werd. Omdat ook niet kan worden uitgesloten dat het bemesten voor geen enkel Natura 2000-gebied significante gevolgen kan hebben, is de uitzondering op de vergunningplicht voor het op of in de bodem brengen van meststoffen eveneens onverbindend.
4. Gevolgen van de PAS-uitspraken voor diverse (toestemmings)besluiten en ontwikkelingen
In de PAS-uitspraken besteedt de ABRvS – gelukkig – ook aandacht voor de gevolgen van deze uitspraken voor diverse situaties waarop in het verleden nog kon worden geleund op het PAS. Hieronder ga ik kort in op de voor de praktijk meest relevante situaties:
(i) Toestemmingsbesluiten (bijv. een Wnb-vergunning of een omgevingsvergunning met verklaring van geen bedenkingen) waarbij ontwikkelingsruimte is toegekend en die onherroepelijk zijn, zijn rechtsgeldig en mogen worden gebruikt. Voor zover deze besluiten nog niet onherroepelijk zijn en er nog een (hoger) beroepsprocedure tegen deze besluiten loopt waarbij door een belanghebbende die zich kan beroepen op de normen uit de Wnb op dit punt gronden zijn aangevoerd, komt het besluit voor vernietiging in aanmerking. Dat is slechts anders indien op basis van een eigen ecologische motivering kan worden getoond dat binnen de kaders van de Wnb toestemming voor de ontwikkeling kan worden verleend (en de betrokken rechtbank of de ABRvS de gelegenheid biedt om deze nieuwe motivering in te dienen c.q. deze motivering betrekt bij de te wijzen uitspraak).
(ii) Situaties die onder het PAS vergunningvrij waren, zijn na de uitspraken van 29 mei jl. niet automatisch uitgezonderd van de vergunningplicht. Het betreft de hiervoor reeds genoemde situaties. Voor deze activiteiten zal moeten worden bezien wat de maximale stikstofdepositie is op de relevante Natura 2000-gebieden en in hoeverre dit leidt tot een vergunningplicht. Daarbij is van belang te realiseren dat zodra sprake is van een toename van stikstofdepositie op een al overbelast en stikstofgevoelig Natura 2000-gebied (dus: bij overschrijding van de kritische depositiewaarde voor dit gebied), een vergunningplicht ontstaat.
(iii) Voor bestemmingsplannen die voor de aanvaardbaarheid van een toename van stikstofdepositie verwijzen naar de passende beoordeling van het PAS, geldt sinds 29 mei jl. het volgende. De uitspraken gaan niet in op de status van onherroepelijke bestemmingsplannen. In beginsel geldt hiervoor m.i. dat deze bestemmingsplannen benut kunnen worden en onaantastbaar zijn, los van de in de jurisprudentie ontwikkelde (beperkte) mogelijkheden om in een procedure tegen een omgevingsvergunning een bestemmingsplan exceptief te toetsen. Voor nog niet onherroepelijke bestemmingsplannen, waartegen in een beroepsprocedure beroepsgronden zijn geformuleerd over effecten op Natura 2000-gebieden c.q. de passende beoordeling van het PAS door een partij die zich kan beroepen op de normen uit de Wnb, geldt dat deze zullen worden vernietigd. Doch ook hier bestaat de gelegenheid om met een eigen ecologische beoordeling, al dan niet aangevuld met een ADC-toets, een nieuwe ecologische motivering aan het bestemmingsplan ten grondslag te leggen (voor zover daartoe nog gelegenheid wordt geboden door de ABRvS). Bedacht dient echter wel te worden dat het verrichten van een eigen passende beoordeling voor een bestemmingsplan dat eerder leunde op het PAS, op grond van art. 7.2a, lid 1, Wm ook de verplichting ontstaat om een plan-MER te maken. Het ontbreken van een plan-MER is niet een gebrek dat nog in de fase van een beroepsprocedure kan worden hersteld. Ontwerpbestemmingsplannen en/of nieuwe bestemmingsplannen kunnen uiteraard niet worden gebaseerd op de passende beoordeling van het PAS. Hiervoor zal – zoals gebruikelijk voordat het PAS was vastgesteld – een eigen ecologische beoordeling moeten worden verricht.
(iv) Voor wat betreft de wijze waarop op verzoeken om handhaving zou kunnen worden gereageerd, wijs ik op het volgende. De weiden- en bemesten-uitspraak maakt duidelijk dat de ABRvS het redelijk vindt dat er niet direct na 29 mei 2019 tot handhaving wordt overgegaan in situaties die op basis van het PAS vrijgesteld waren van de vergunningplicht maar waarbij in het verleden reeds een verzoek tot handhaving is ingediend. De ABRvS stelt dat pas handhavend mag worden opgetreden indien eerst aan de ‘overtreder’ actief de gelegenheid is geboden om een vergunning aan te vragen, waarbij een (minimale) termijn van drie maanden redelijk wordt geacht en waarbij het bestuursorgaan tevens moet aangeven welke gegevens de bedrijven bij de aanvraag om vergunning moeten overleggen. Zodra een ontvankelijke aanvraag is ingediend kan het betrokken bestuursorgaan in al lopende handhavingsprocedures beoordelen of sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Als, nadat daartoe voldoende gelegenheid is geboden, nog steeds geen ontvankelijke aanvraag is ingediend, zou handhaving wellicht aan de orde kunnen komen. Hoewel deze door de ABRvS geformuleerde redelijke handelswijze betrekking heeft op situaties ten aanzien van het weiden en bemesten, komt het mij voor dat deze handelswijze ook redelijk is bij andere situaties waarvoor met het PAS een uitzondering op de vergunningplicht gold (zoals situaties met stikstofdepositie onder de 0,05 mol/ha/jaar of onder de geldende grenswaarde).
5. Oplossingen; blik naar de toekomst12Zie ook J. Zijlmans, A. Freriks & N. Jeurink, ‘PAS is passé: gaat Nederland weer op slot?’, Tijdschrift Natuurbeschermingsrecht 2019/146; S.D.P. Kole, ‘Het PAS: nu echt een gepasseerd station’, Gst. 2019/103.
Met het vervallen van het PAS zijn er grosso modo de volgende oplossingen om een ontwikkeling met stikstofdepositie op een stikstofgevoelige en al overbelast Natura 2000-gebied toelaatbaar te achten: (i) via interne saldering; (ii) op basis van een ecologische onderbouwing; (iii) al dan niet aangevuld met externe saldering of andere mitigerende maatregelen dan wel (iv) op basis van een ADC-toets. Al deze opties kennen hun beperkingen en (juridische) randvoorwaarden. De tijd zal het leren of er ook een PAS-2 komt om op landelijk of provinciaal niveau een meer generieke oplossing voor de stikstofproblematiek te bieden.13Zo is ook wel geopperd om een PAS te voorzien van een ADC-toets. Zie o.a. R.H.W. Frins, ‘De ADC-toets als reddingsvest voor het PAS?’, TBR 2018/119.Vooralsnog is de praktijk dat bestuursorganen op alle bestuurlijke niveaus huiverig zijn om medewerking te verlenen aan ontwikkelingen die leiden tot stikstofdepositie op voor stikstofgevoelige en overbelaste Natura 2000-gebieden. Daarmee is er in ieder geval tijdelijk een halt gekomen aan nieuwe initiatieven; iets wat in veel sectoren nu al gevoeld wordt. De PAS-uitspraken hebben verder bestuurlijk geleid tot allerlei initiatieven die weliswaar zijn opgestart maar die vooralsnog nog niet hebben geleid tot daadwerkelijke oplossingen voor de korte en langere termijn. Ik noem hier de instelling van het Adviescollege Stikstofproblematiek,14Brief van de Minister van LNV aan de Tweede Kamer d.d. 12 juli 2019, Kamerstukken II 2018/19, 32 670, nr. 164. diverse brieven van de Minister van LNV alsmede de publicatie van een handreiking15https://www.woningmarktbeleid.nl/documenten/publicaties/2019/07/02/stikstof-natura-2000 waarin specifiek voor woningbouwontwikkelingen handvatten worden geboden.16Zie o.a. de brief van de Minister van LNV aan de Tweede Kamer d.d. 27 juni 2019, Kamerstukken II 2018/19, 32 670, nr. 163, en de brief van de Minister van LNV aan de Tweede Kamer d.d. 11 juni 2019, Kamerstukken II 2018/19, 32 670, nr. 147. De brieven van de Minister maken duidelijk dat de bron- en herstelmaatregelen die met het PAS waren voorzien, nog steeds getroffen zullen worden, en dat er nieuwe bronmaatregelen zullen worden gezocht. Dat lijkt me ook niet meer dan terecht. Ook blijkt uit deze brieven dat er beleidslijnen worden ontwikkeld voor de ADC-toets en voor externe saldering.
Logischerwijs hebben de PAS-uitspraken tot gevolg gehad dat er veel besluiten – waaronder bestemmingsplannen en tracébesluiten – zijn vernietigd door rechtbanken en ABRvS. Schaars zijn de uitspraken waarin een ontwikkeling die leidt tot stikstofdepositie op overbelaste, stikstofgevoelige habitattypen nog wordt toegestaan.17Zie voor alle relevante ontwikkelingen bij de ABRvS https://www.raadvanstate.nl/programma-aanpak/. Ik wijs in dit kader in het bijzonder op de uitspraak van 24 juli 2019 over het bestemmingsplan Kempenbaan-West, waarin – ter voorkoming van een vernietiging, en met succes – een ADC-toets was verricht voor de infrastructurele voorzieningen waarin het bestemmingsplan voorzag.18ABRvS 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2560.Ook relevant om hier te melden is de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant d.d. 19 augustus 2019 waarin uiteengezet wordt dat, en onder welke voorwaarden, de stikstofproblematiek die zich nu voordoet bij veel Natura 2000-gebieden, voor het bevoegd gezag aanleiding kan zijn om – ook bij een onherroepelijke Wnb-vergunning – na te gaan of intrekking of wijziging van een vergunning aan de orde is.19Rb. Oost-Brabant 19 augustus 2019, ECLI:NL:RBOBR:2019:4830. De grondslag voor zo’n intrekkings- of wijzigingsbesluit zou dan liggen in art. 5.4, lid 2, Wnb op grond waarvan een verplichting tot intrekking of wijziging bestaat als dit geboden is op grond van art. 6, lid 2, Habitatrichtlijn – en dus ter uitvoering van de verplichting om passende maatregelen te treffen ter voorkoming van verdere verslechtering of significante verstoring van Natura 2000-gebieden.
6. Ter afsluiting; andere relevante ontwikkelingen
Ter afsluiting van deze bijdrage wijs ik erop dat er uiteraard ook buiten de PAS-problematiek een (beperkt) aantal andere interessante uitspraken is verschenen in de periode maart 2018-maart 2019. Ik wijs in dit kader op de uitspraak van de ABRvS van 18 juli 2018 over het Tracébesluit voor de Blankenburgverbinding,20ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2454.waarin met succes een ADC-toets werd doorlopen. Relevant in dit kader is ook de uitspraak van 11 juli 2018,21ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2339. waarin de ABRvS de aanleg van een (werk)eiland met luwte – als onderdeel van de realisatie van een windpark – beschouwt als een mitigerende maatregel; een conclusie waarbij nog geen rekening is gehouden met het arrest van het Hof van Justitie van 28 juli 2018 waarin het Hof overwoog dat de aanleg van een foerageergebied niet als mitigerende maatregel kan worden beschouwd als de voordelen van deze voorziening niet zeker zijn,22HvJ EU 28 juli 2018, ECLI:EU:C:2018:593. een aspect dat weer terug komt in het PAS-arrest en de PAS-uitspraken. Ik wijs in dit kader ook nog op de publicatie van een nieuwe versie van het document “Beheer van Natura 2000-gebieden – De bepalingen van art. 6 van het Habitatrichtlijn” van de Europese Commissie, waarin handvatten worden gegeven die bij de uitleg en toepassing van art. 6 behulpzaam kunnen zijn.23D.d. 25 januari 2019, Pb EU 2019/C33/01. Ten slotte is het het vermelden waard dat begin 2019 het Aanvullingsbesluit Natuur ter consultatie is voorgelegd.24ie https://www.internetconsultatie.nl/aanvullingsbesluitnatuur. Met dit besluit wordt de natuurbescherming onder het Omgevingsrecht materieel geregeld.
De komende periode zal de stikstofproblematiek de inhoud van het natuurbeschermingsrecht in belangrijke mate domineren. Het is voor de praktijk te hopen dat er snel werkbare oplossingen worden ontwikkeld waarbij een goede balans wordt gevonden tussen economisch wenselijke en/of noodzakelijke ontwikkelingen enerzijds en de bescherming van Natura 2000-gebieden anderzijds. Een voortdurend proces is uiteraard ook het traject van de Omgevingswet en de wijze waarop de natuurbescherming onder deze wet vorm gegeven wordt. Ook daarover verwacht ik de komende periode meer duidelijkheid.
