Amsterdam: +31 20 737 20 66
Almelo: +31 546 89 82 46
Leeuwarden: +31 20 236 10 24

Opnemen maximale capaciteit vergassingsinstallatie categorie C-18.4 Belsuit mer in planregels toegestaan

Annotatie ABRvS 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:170, M en R 2014/46

Essentie

Het is toegestaan om de maximumcapaciteit van een vergassingsinstallatie in de planregels van een bestemmingsplan vast te leggen. De oprichting van een dergelijke installatie is aan te merken als de oprichting van een installatie voor de verbranding van niet-gevaarlijke afvalstoffen. De drempelwaarde in onderdeel C, onder 18.4, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. wordt niet overschreden. Verder is onderdeel D, onder 18.7, van dit Besluit niet van toepassing nu er sprake is van de oprichting van een installatie. Wel is er sprake van een vergewisplicht. De gemeenteraad moest zich er van vergewissen of het plan een aanzienlijke milieugevolgen kan hebben en of er in het verlengde daarvan een (plan)MER had moeten worden opgesteld. De gemeenteraad verwijst naar de project-m.e.r.-beoordeling die heeft plaatsgevonden in het kader van de omgevingsvergunning. Uit die beoordeling volgt dat voor de in het plan voorziene ontwikkeling geen alternatieven zijn en dat ten gevolge van de ontwikkeling geen significante negatieve effecten op de omgeving te verwachten zijn. Afdeling accordeert dat er geen (plan)MER is gemaakt. Nu geen zelfstandige afvalscheidingsinstallatie wordt mogelijk gemaakt, maar alleen een ondersteunende afvalscheidingsinstallatie is categorie 4.2 VNG-brochure niet van toepassing. Er dient aansluiting te worden gezocht bij kleinschalige afvalverbrandingsinstallatie, die valt onder categorie 3.2 VNG-brochure.

Een aantal appellanten beroept zich op normen uit de Natuurbeschermingswet 1998 vanwege de vrees dat het Natura 2000-gebied Zuidlaardermeergebied wordt aangetast. De afstand tussen dit gebied en de woningen van appellanten is meer dan 2,5 kilometer. De gronden behorende tot het Zuidlaardermeergebied maken geen del uit van hun direct leefomgeving. Er bestaat geen duidelijk verwevenheid van de individuele belangen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun direct leefomgeving met het algemene belang dat de Nbw 1998 beoogt te beschermen. Desbetreffende beroepsgronden blijven buiten beschouwing vanwege het relativiteitsbeginsel.

Samenvatting

Voor zover wordt betoogd dat de maximumcapaciteit van de vergassingsinstallatie rechtsonzeker is en niet handhaafbaar is, overweegt de Afdeling dat in artikel 1, lid 1.56 van de planregels is vastgelegd dat de capaciteit van de vergassingsinstallatie 84 ton per dag mag bedragen. In het aangevoerde wordt geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat deze planregel rechtsonzeker is, nu de zinsnede -per dag- naar het oordeel van de Afdeling redelijkerwijs moet worden opgevat als -per etmaal-, zodat het gaat om de maximale capaciteit per 24 uur. Gelet op de definitie van een vergassingsinstallatie in artikel 1, lid 1.56, van de planregels kan in het plangebied enkel een vergassingsinstallatie met een maximale capaciteit van 84 ton per dag worden opgericht. Nu categorie 18.4 van onderdeel C van het Besluit m.e.r. betrekking heeft op het mogelijk maken van installaties voor de verbranding van niet-gevaarlijke afvalstoffen, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een capaciteit van meer dan 100 ton per dag en de in het plan toegestane capaciteit minder bedraagt dan 100 ton per dag, bestond in zoverre voor dit plan geen plicht tot het opstellen van een milieueffectrapport.

Voor zover wordt aangevoerd dat voor het plan een milieueffectrapport had moeten worden opgesteld omdat het plan voorziet in een activiteit als bedoeld in categorie 20.2 van onderdeel C, overweegt de Afdeling dat het bestemmingsplan niet voorziet in oprichting, wijziging of uitbreiding van een industriële installatie bestemd voor het vervaardigen van papier of karton. De omstandigheid dat de vergassingsinstallatie en de kartonfabriek in het kader van het verlenen van een omgevingsvergunning mogelijk kunnen worden aangemerkt als een inrichting doet daaraan niet af, nu in dit bestemmingsplan uitsluitend een rejectvergassingsinstallatie wordt mogelijk gemaakt en niet tevens is voorzien in de wijziging van de bestemming van de karton- of papierfabriek. Gelet hierop was de raad in zoverre niet gehouden een plan-MER op te stellen.

Aangezien het plan, nu daarin de oprichting van een rejectvergassingsinstallatie wordt mogelijk gemaakt niet voorziet in de wijziging of uitbreiding van een installatie voor de verbranding van niet-gevaarlijke afvalstoffen, valt de activiteit die in het plan wordt mogelijk gemaakt niet onder categorie 18.7 van onderdeel D van het Besluit m.e.r. Ook in zoverre bestond voor de raad derhalve geen verplichting te beoordelen of een MER diende te worden gemaakt.

Nu bedoelde drempels indicatieve waarden zijn moet de raad zich er van vergewissen of het plan ook beneden de drempel geen aanzienlijke milieugevolgen kan hebben en dit motiveren. De raad verwijst hiervoor naar de project-m.e.r.-beoordeling die heeft plaatsgevonden in het kader van de omgevingsvergunning. Uit die beoordeling volgt dat voor de in het plan voorziene ontwikkeling geen alternatieven zijn en dat ten gevolge van de ontwikkeling geen significante negatieve effecten op de omgeving te verwachten zijn.

Burgerinitiatief tegengas, Stichting Steelande Wonen en anderen hebben geen feiten of omstandigheden aangevoerd die twijfel oproepen over het standpunt van de raad dat het op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de EEG-richtlijn milieu-effectbeoordeling is uitgesloten dat de met het plan mogelijke gemaakte nieuwe ontwikkeling belangrijke nadelige gevolgen kan hebben voor het milieu. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat nadelige gevolgen voor het milieu zijn uitgesloten.

In het deskundigenbericht wordt geconcludeerd dat wat betreft de milieueffecten van de rejectvergassingsinstallatie die in dit plan wordt mogelijk gemaakt, aansluiting gezocht kan worden bij een kleinschalige afvalverbrandingsinstallatie die valt onder milieucategorie 3.2 uit de VNG-brochure. Volgens het deskundigenbericht is de in het plan voorziene installatie niet aan te merken als een afvalscheidingsinstallatie uit categorie 4.2 van de VNG-brochure omdat de afvalscheidingsactiviteit ondergeschikt is aan de vergassingsinstallatie. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de uitkomsten uit het deskundigenbericht te twijfelen. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit artikel 1.56, van de planregels volgt dat onder een vergassingsinstallatie tevens moet worden verstaan, bij een vergassingsinstallatie behorende ondersteunende installatie ten behoeve van het bedrijfsproces (zoals voorbewerking middels een scheidingsinstallatie). Nu geen zelfstandige afvalscheidingsinstallatie wordt mogelijk gemaakt, heeft de raad deze installatie in redelijkheid kunnen beschouwen als onderdeel van de vergassingsinstallatie.

Ingevolge artikel 1.56 van de planregels, wordt een rejectvergassingsinstallatie met een capaciteit van 84 ton per dag mogelijk gemaakt, waarbij rejects ingevolge artikel 1.53 van de planregels de biologisch afbreekbare fractie van produkten, afvalstoffen en residuen van industrieel afval, oftewel de mechanisch afgescheiden stoffen afkomstig van de verpulping van papier- en kartonafval zijn. Gelet op deze beperkingen stelt de Afdeling vast dat de in het plan toegestane installatie is geënt op de rejectvergassingsinstallatie waar Eska een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht voor heeft aangevraagd. De in het plan toegestane installatie is dan ook zodanig specifiek dat de raad bij de beoordeling van de milieugevolgen daarvan in redelijkheid heeft kunnen aansluiten bij de rejectvergassingsinstallatie waarvoor een omgevingsvergunning is verleend. De Afdeling neemt daarbij voorts in aanmerking dat de in het plan voorziene installatie alleen mag worden opgericht indien aan de milieuregelgeving en de daarin gestelde technische eisen wordt voldaan. Het voorgaande in aanmerking nemende, ziet de Afdeling in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat in de aan het plan ten grondslag gelegde onderzoeken naar de gevolgen van het plan voor de omgeving is uitgegaan van een scenario dat niet representatief is voor de maximale planologische mogelijkheden die het plan biedt.

Voor zover appellanten vrezen voor de gevolgen voor het Natura-2000 gebied het Zuidlaardermeergebied en zich beroepen op de normen uit de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998), stelt de Afdeling vast, dat dit gebied zich op meer dan 2,5 km van het plangebied en van de woningen van appellanten bevindt. Het Natura 2000-gebied het Zuidlaardermeergebied is voorts vanuit de woningen van appellanten niet zichtbaar. Desgevraagd hebben appellanten niet gesteld dan wel anderszins aannemelijk gemaakt dat de gronden, behorende tot het Natura 2000-gebied het Zuidlaardermeergebied, deel uitmaken van hun directe leefomgeving. De Afdeling is gelet op deze omstandigheden van oordeel dat het Zuidlaardermeergebied geen deel uitmaakt van de directe leefomgeving van appellanten. Gelet hierop bestaat geen duidelijke verwevenheid van hun individuele belangen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving met het algemene belang dat de Nbw 1998 beoogt te beschermen, zodat moet worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van appellanten. Het voorgaande leidt ertoe dat de Afdeling dit betoog buiten beschouwing laat, nu artikel 1.9 van de Chw (thans: artikel 8:69a Awb) er aan in de weg staat dat het bestreden besluit om die reden wordt vernietigd.

Uitspraak

ABRvS 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:170, bestemmingsplan rejectvergassingsinstallatie vergassingsinstallatie ESKA power, gemeente Hoogezand-Sappemeer

Annotatie M.A.A. Soppe (tevens noot bij uitspraak Rechtbank Noord-Nederland, 14 januari 2014, ASS AWB 12/451, waarbij tevens op bovenstaande uitspraak wordt ingegaan (vanaf punt 7 e.v.))

1.         In deze uitspraak oordeelt de rechtbank over de vraag of een biomassaelektriciteitscentrale (afgekort: bmec) al dan niet moet worden begrepen onder onderdeel C, onder 18.4 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. (hierna: C-18.4). C-18.4 ziet onder meer op de oprichting van een installatie bestemd voor de verbranding van niet-gevaarlijke afvalstoffen. Eiseres en het bevoegd gezag (gedeputeerde staten van Drenthe) verschilden niet van mening dat er in de bmec niet-gevaarlijke afvalstoffen worden verbrand. Gedeputeerde staten menen echter, anders dan eiseres, dat er geen sprake is van verbranden in de zin van het Besluit m.e.r. Volgens gedeputeerde staten ziet de term ‘verbranden’ in C-18.4 uitsluitend op het verbranden van afvalstoffen als vorm van verwijdering en niet op het verbranden van afvalstoffen als vorm van nuttige toepassing. Aangezien dat laatste aan de orde is bij de bmec, achten gedeputeerde staten C-18.4 niet van toepassing.

2.         Voor de interpretatie van gedeputeerde staten is in de Wet milieubeheer en het Besluit m.e.r. geen concreet aanknopingspunt te vinden. De redactie van C-18.4 is helder. Deze spreekt over installaties waarin niet-gevaarlijke afvalstoffen worden verbrand. Blijkens deze redactie doet het karakter van de verbranding (verwijderingshandeling of nuttige toepassing) niet ter zake. Dat C-18.4 een implementatie vormt van bijlage I, onder 10, bij de m.e.r.-richtlijn (hierna: I-10 m.e.r.-richtlijn), doet daar in beginsel niet aan af. Ook als zou moeten worden aangenomen dat I-10 m.e.r.-richtlijn geen betrekking heeft op de verbranding van niet-gevaarlijke afvalstoffen voor zover dat geschiedt als een nuttige toepassing van die afvalstoffen (waarover dadelijk meer), zou dat mijns inziens niet betekenen dat om die reden een beperking in C-18.4 zou moeten worden gelezen die er niet staat. Het is de EU-lidstaten immers toegestaan om een meeromvattende m.e.r.-regeling te hebben dan waartoe de m.e.r.-richtlijn dwingt. Ook zou ik in dat verband geen betekenis willen toekennen aan de nota van toelichting bij het Besluit van 7 mei 1999, houdende wijziging van het Besluit milieueffectrapportage 1994 alsmede uitvoering van artikel 2, derde lid, van de Tracéwet (Stb. 1999, 224). Hierin wordt een duidelijke aanwijzing gegeven dat  het begrip “verbranden” in het Besluit m.e.r. uitsluitend zou moeten zien op het verbranden als verwijderingshandeling. Opgemerkt wordt dat onder het begrip “verbranden” in het Besluit m.e.r. 1994 wordt verstaan het verbranden, zijnde de definitieve verwijdering, bedoeld in bijlage IIA van de richtlijn 75/442/EEG van 15 juli 1975 (PbEG L 194/39), zoals gewijzigd bij onder meer Richtlijn 91/156/EEG (PbEG L 78/31) (zie Stb. 1999, 224, p. 58). De desbetreffende bijlage IIA had betrekking op verwijderingshandelingen. Bijlage IIB zag op handelingen betreffende de nuttige toepassing. Omdat de in de toelichting gegeven definitie niet in het Besluit m.e.r. zelf was en is opgenomen, komt het mij vanuit legistisch perspectief juist voor dat de duidelijke tekst van C-18.4 voorrang heeft op de kennelijke uitsluitend in de toelichting verwoorde bedoeling van de wetgever. Ik vind het overigens opvallend en niet juist dat de rechtbank zich bij haar oordeelsvorming niet primair heeft laten leiden door de op zich duidelijke redactie van C-18.4.

3.         De rechtbank acht de reikwijdte van C-18.4 afhankelijk van de reikwijdte van I-10 m.e.r.-richtlijn, aangezien C-18.4 een implementatie van dat onderdeel vormt. I-10 m.e.r.-richtlijn luidt als volgt: “Afvalverwijderingsinstallaties voor de verbranding of chemische behandeling zoals gedefinieerd in punt D9 van bijlage I bij Richtlijn 2008/98/EG van ongevaarlijke afvalstoffen met een capaciteit van meer dan 100 t per dag”. Over de reikwijdte van I-10 m.e.r.-richtlijn heeft het Hof van Justitie reeds in 2006 een helder arrest gewezen. (HvJEG 23 november 2006, M en R 2007/49, m.nt. Van den Biggelaar; zie eveneens HvJEG 5 juli 2007, zaak C-255/05). Het belangrijkste oordeel van het Hof is dat het begrip “verwijdering van afvalstoffen” in de m.e.r.-richtlijn autonoom moet worden uitgelegd, derhalve los van de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Dit begrip omvat in de m.e.r.-richtlijn volgens het Hof zowel verwijderingshandelingen als handelingen voor nuttige toepassing. Oftewel, een afvalverwijderingsinstallatie voor de verbranding van niet-gevaarlijke afvalstoffen valt onder de reikwijdte van I-10 m.e.r.-richtlijn ongeacht het antwoord op de vraag of de verbranding kan worden aangemerkt als verwijderingshandeling dan wel als handeling voor de nuttige toepassing. Het Hof overweegt daartoe allereerst dat in de toentertijd geldende m.e.r.-richtlijn en Kaderrichtlijn afvalstoffen geen definitie werd gegeven van het begrip “verwijderen van afvalstoffen”. Wel memoreert het Hof dat in de Kaderrichtlijn een onderscheid werd gemaakt tussen de verwijdering van afvalstoffen en de nuttige toepassing van afvalstoffen. Het Hof leidt uit de Kaderrichtlijn afvalstoffen af dat met de nuttige toepassing van afvalstoffen wordt beoogd dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die anders voor deze functie hadden moeten worden gebruikt. Aldus worden de natuurlijke hulpbronnen beschermd. Het doel van de nuttige toepassing van afvalstoffen heeft volgens het Hof niets van doen met de gevolgen voor het milieu die de handelingen voor nuttige toepassing van de afvalstoffen op zich kunnen hebben. Nuttige toepassingshandelingen kunnen evenals verwijderingshandelingen een aanzienlijk milieueffect hebben, zo overweegt het Hof. Daaruit leidt het Hof af dat het voor de hand ligt dat de term “verwijdering van afvalstoffen” in de m.e.r.-richtlijn zowel betrekking heeft op verwijderingshandelingen als op handelingen voor nuttige toepassing van afvalstoffen. Die conclusie volgt volgens het Hof ook uit het feit dat de gemeenschapswetgever in de m.e.r.-richtlijn expliciete verwijzingen naar de Kaderrichtlijn afvalstoffen heeft aangebracht waar hij dat nodig achtte. Zo is in onder meer I-10 m.e.r.-richtlijn voor de invulling van de term “chemische behandeling” wel een directe koppeling aangebracht met de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Dat is niet gebeurd voor de term “verwijdering van afvalstoffen”.

4.         Het arrest van het Hof van Justitie uit 2006 lijkt mij nog steeds actueel, ook al zijn zowel de Kaderrichtlijn afvalstoffen als de m.e.r.-richtlijn sindsdien gewijzigd. De huidige Kaderrichtlijn afvalstoffen bevat thans wel definities voor verwijderingshandelingen en handelingen voor nuttige toepassing. Dat doet mijns inziens niet af aan de door het Hof in zijn arrest gebezigde argumenten. Nog steeds staat overeind dat voor de milieueffecten geen bepalende factor is of een niet-gevaarlijke afvalstof bij wijze van nuttige toepassing of bij wijze van verwijderingshandeling wordt verbrand. Ik zie niet in dat daar anders over zou moeten worden geoordeeld nu deze termen zijn gedefinieerd in Kaderrichtlijn afvalstoffen. Verder zij erop gewezen dat in de vigerende m.e.r.-richtlijn niet alsnog een uitdrukkelijke koppeling is aangebracht tussen het begrip “verwijdering van afvalstoffen” en de Kaderrichtlijn afvalstoffen, terwijl die koppeling wel is gehandhaafd voor de invulling van het begrip “chemische behandeling”. Zolang het Hof niet terugkomt op zijn arrest uit 2006 (en daar is mijns inziens geen aanleiding voor) of de gemeenschapswetgever niet alsnog expliciet in de m.e.r.-richtlijn bepaalt dat de term “afvalverwijderinginstallaties voor de verbranding van afvalstoffen” enkel ziet op verwijderingshandelingen zoals gedefinieerd in de huidige Kaderrichtlijn afvalstoffen, dient mijns inziens uitgegaan te worden van de reikwijdte van I-10 m.e.r.-richtlijn zoals het Hof die in 2006 heeft gegeven.

5.         Gelet op vorenstaande kan ik mij goed vinden in het oordeel van de rechtbank over de reikwijdte van C-18.4. Dit oordeel betekent dat bmec’s waarin niet-gevaarlijke afvalstoffen – al dan niet via tussenstappen – worden verbrand, worden begrepen onder C-18.4. Zodra de capaciteitsgrens van 100 ton per dag wordt overschreden, geldt er voor de oprichting, wijziging of uitbreiding van een dergelijke centrale een m.e.r.-plicht. Deze uitspraak is overigens niet alleen van belang voor de uitleg van C-18.4, maar ook voor de uitleg van onderdeel D, onder 18.1 en 18.7, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. (hierna: D-18.1 en D-18.7). Daarin wordt gesproken over de verwijdering van afval respectievelijk over (onder meer) de verbranding van niet-gevaarlijke afvalstoffen. Wat betreft de term “verwijdering van afval” lijkt vanuit communautair perspectief evenmin alleen te kunnen zijn gedoeld op verwijderingshandelingen. Dit onderdeel vormt namelijk de implementatie van bijlage II, onder 11b, bij de m.e.r.-richtlijn (hierna: II-11b m.e.r.-richtlijn). In de omschrijving van II-11b m.e.r.-richtlijn is geen koppeling aangebracht met de Kaderrichtlijn afvalstoffen, waardoor een autonome invulling van het begrip “verwijdering van afvalstoffen” moet worden gegeven.

6.         De wijze waarop de rechtbank tot haar oordeel is gekomen, roept overigens wel vragen op. Het aan de orde zijnde juridische twistpunt is niet technisch van aard is, waardoor inschakeling van de StAB niet in de rede lag. Het lijkt mij primair een taak voor de rechtbank zelf om te achterhalen welke bedoeling de gemeenschapswetgever met een bepaalde rechtsregel heeft gehad en of er ter zake daarvan relevante jurisprudentie is. Dit is om het zo maar te zeggen “voer voor juristen”. Thans heeft de StAB de juridische analyse verricht. Hoewel ik de StAB-analyse grotendeels onderschrijf, valt daar op punten wel wat op af te dingen, bijvoorbeeld op de door haar getrokken conclusie dat uitgaande van de oorspronkelijke (engelstalige) tekst van de m.e.r.-richtlijn de m.e.r.-plicht uitsluitend van toepassing zou zijn op verwijderingshandelingen (zie r.o. 4.1). Die conclusie is gebaseerd op het feit dat in I-10 m.e.r.-richtlijn door de wijzing van de m.e.r.-richtlijn in 1997 voor het onderdeel “chemische behandeling van ongevaarlijke afvalstoffen” een rechtstreekse koppeling is aangebracht met de Kaderrichtlijn afvalstoffen (anders dan de StAB stelt was deze koppeling er niet in de oorspronkelijk uit 1985 daterende richtlijn). Die koppeling bestaat nog steeds, zij het dat de redactie van het desbetreffende deel van I-10 m.e.r.-richtlijn is aangepast aan de thans geldende Kaderrichtlijn afvalstoffen. Zoals ook uit het arrest van het Hof van Jusitie uit 2006 volgt, is er geen grond voor de door de StAB geponeerde stelling dat uit de oorspronkelijke tekst van de m.e.r.-richtlijn zou volgen dat de m.e.r.-plicht uitsluitend van toepassing was op verwijderingshandelingen (en dus niet op handelingen voor nuttige toepassing). De rechtbank heeft de gehele analyse van de StAB tot de hare gemaakt, waarbij is uitgegaan van de door de rechtbank verwoorde regel dat de bestuursrechter op grond van vaste jurisprudentie een door hem ingeschakelde deskundige in beginsel pleegt te volgen. Zeker in een situatie waarin de StAB een juridische analyse heeft verricht, lijkt het mij echter bepaald niet zo te zijn dat een bestuursrechter die analyse in beginsel dient te volgen. Die analyse kan hooguit als informatiebron voor de bestuursrechter dienen.

7.         In deze aflevering is ook de uitspraak ABRvS 29 januari 2014, nr. 201206964/1/R4 opgenomen. Deze uitspraak heeft betrekking op het bestemmingsplan “Eska Power”. Daarin is voorzien in de mogelijkheid tot oprichting van een rejectvergassingsinstallatie ten behoeve van een bestaande kartonfabriek van Eska Power. In de planregels is vastgelegd dat de maximumcapaciteit van de rejectvergassingsinstallatie 84 ton per dag bedraagt. Rejecten zijn niet-gevaarlijke afvalstoffen die bestaan uit reststoffen die vrijkomen in het karton- en papierfabricageproces. Via een  vergassingstechniek kunnen de rejecten – via verbranding – thermische energie in de vorm van stoom opleveren. Het verbranden van rejecten uit de papier- en kartonindustrie kan worden gezien als een vorm van nuttige toepassing.

8.         De Afdeling beschouwd de rejectvergassingsinstallatie als een installatie bestemd voor de verbranding van niet-gevaarlijke afvalstoffen als bedoeld in C-18.4. De Afdeling kent kennelijk geen betekenis toe aan het feit dat de verbranding van rejecten in een rejectvergassingsinstallatie kan worden gezien als een vorm van nuttige toepassing en niet als een verwijderingshandeling. Dat is geheel in lijn met het oordeel van de rechtbank Noord-Nederland.

9.         Omdat de maximale capaciteit van de rejectvergassingsinsallatie in de planregels is gemaximaliseerd tot 84 ton per dag, wordt de drempel in kolom 2 van C-18.4 niet overschreden en concludeert de Afdeling in zoverre dat er geen sprake is van een m.e.r.-plicht. In beroep was aangevoerd dat in de regels van een bestemmingsplan geen maximumcapaciteit voor de vergassingsinstallatie had mogen worden opgenomen, onder meer omdat dat niet ruimtelijke relevant zou zijn en een dergelijke regel niet handhaafbaar zou zijn. De Afdeling overweegt dienaangaande dat geen rechtsregel zich er tegen verzet dat de maximumcapaciteit in de planregels wordt vastgelegd en dat zo’n regel ruimtelijk relevant kan zijn. Dit is een helder oordeel, waarmee de praktijk is gediend. Door de capaciteit van een installatie in de planregels te beperken, wordt de onderzoeklast eveneens ingeperkt in situaties waarin de feitelijke capaciteit van die installatie groter is.

10.       Na de constatering dat C-18.4 niet van toepassing is, toetst de Afdeling aan D-18.7. Daarin is als activiteit in kolom 1 opgenomen “de wijziging of uitbreiding van een installatie bestemd voor de verbranding of de chemische behandeling van niet-gevaarlijke afvalstoffen”. Ingevolge kolom 2 geldt een drempelwaarde van 50 ton of meer per dag. De Afdeling overweegt dat het bestemmingsplan voorziet in de oprichting van een nieuwe rejectvergassingsinstallatie en niet in een wijziging of uitbreiding van een installatie. Om die reden valt deze installatie volgens de Afdeling niet onder D-18.7.

11.       Met de constatering dat de rejectvergassingsinstallatie niet m.e.r.-plichtig is op basis van de onderdelen C-18-4 en D-18.7, is de kous niet af. De Afdeling overweegt dat nu de “bedoelde drempels indicatieve waarden zijn”, de raad zich er van moet vergewissen of het plan ook beneden de drempel geen aanzienlijke milieugevolgen kan hebben en zulks moet motiveren. Deze passage roept vragen op. Uit art. 2 lid 5 Besluit m.e.r. volgt dat de drempelwaarden in onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. indicatief zijn. De drempelwaarden in onderdeel C van die bijlage zijn evenwel absoluut. Toch lijkt de Afdeling te doelen op C-18.4. De rejectvergassingsinstallatie is immers een activiteit die past binnen de omschrijving van de activiteit in kolom 1 van C-18.4. Daarentegen is de oprichting van die installatie geen activiteit – zo zegt de Afdeling zelf – als bedoeld in kolom 1 van D-18.7. Die categorie is dus niet van toepassing is, waardoor de in kolom 2 opgenomen drempelwaarde niet in beeld komt.

12.       Kennelijk acht de Afdeling het in strijd met de m.e.r.-richtlijn indien de oprichting van een bmec met een capaciteit van minder dan 100 ton per dag, onder vigeur van het Besluit m.e.r. niet m.e.r.-(beoordelings)plichtig kan zijn. Dat lijkt mij niet zonder grond, aangezien in II-11b m.e.r.-richtlijn wordt gesproken over de “verwijdering van afval” zonder dat daarbij een drempel is opgenomen. Zoals ik hiervoor aangaf moet worden aangenomen dat onder de term “verwijdering van afval” ook de verbranding van afval als vorm van nuttige toepassing moet worden begrepen. In plaats van de door de Afdeling gekozen benaderingswijze had de Afdeling ook de optie kunnen kiezen waarin de oprichting van een bmec zou worden begrepen onder onderdeel D, onder 18.1, van de bijlage bij het Besluit m.e.r. (hierna: D-18.1). Daarin wordt in de activiteitomschrijving (in kolom 1) omschreven de “oprichting, wijziging of uitbreiding van een installatie voor de verwijdering van afval, anders dan bedoeld onder D 18.3, D 18.6 of D 18.7)”. De oprichting van een (nieuwe) installatie voor het verbranden van niet-gevaarlijke afvalstoffen valt niet binnen de activiteitomschrijving van D-18.7, waardoor verdedigbaar is dat die activiteit binnen de reikwijdte van D-18.1 valt. In dat geval zou voor het voorliggende bestemmingsplan een plan-m.e.r.-plicht hebben bestaan (in D-18.1 is eveneens een capaciteitsdrempel van 50 ton per dag opgenomen). De Afdeling kiest dus een andere weg, zonder die goed te motiveren. Zo’n motivering zou geweest kunnen zijn dat de vergewisplicht voortvloeit uit de rechtstreekse toepassing van de m.e.r.-richtlijn. Nu die motivering niet wordt gegeven, wordt ten onrechte ten minste de suggestie gewekt dat de drempelwaarden in onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r. niet zonder meer absoluut zijn.

13.       De consequentie van de door de Afdeling gekozen benaderingswijze is dat er niet automatisch een plan-m.e.r.-plicht voor het bestemmingsplan “Eska Power” geldt (zoals dat wel het geval was geweest indien D-18.1 zou zijn “toegepast”), maar dat had moeten worden onderzocht of er vanwege de mogelijk optredende aanzienlijke milieugevolgen toch een (plan-)MER had moeten worden gemaakt. De gemeenteraad heeft in dat verband gesteld dat die aanzienlijke milieugevolgen niet zijn te verwachten. Daarbij is verwezen naar de project-m.e.r.-beoordeling die heeft plaatsgevonden voor de omgevingsvergunning zoals die voor de rejectvergassingsinstallatie is verleend. Uit die beoordeling volgt dat er voor de voorziene ontwikkeling geen alternatieven zijn en dat ten gevolge van de ontwikkeling geen significante negatieve effecten op de omgeving te verwachten zijn. De Afdeling gaat in het betoog van de gemeenteraad mee. Daarbij wordt nog overwogen dat appellanten geen feiten of omstandigheden hebben aangevoerd die twijfel oproepen over het standpunt van de raad dat het op grond van selectiecriteria als bedoeld in bijlage III bij de m.e.r.-richtlijn is uitgesloten dat de met het bestemmingsplan mogelijk gemaakte nieuwe ontwikkeling belangrijke nadelige milieugevolgen kan hebben. De eindconclusie is dat er voor het bestemmingsplan geen plan-m.e.r.-verplichting bestond.


Gerelateerd

Informele mer-beoordeling bestemmingsplan moet zien op gehele woningbouwlocatie
Annotatie MA.A. Soppe ABRvS 20 januari 2021,  ECLI:NL:RVS:2021:80
Voorschriften OBM moeten te herleiden zijn tot mer-beoordelingsaanmeldnotitie
Annotatie Soppe ABRvS 13 november 2019,  ECLI:NL:RVS:2019:3820, M en R 2020/18
Ontgrondingsvergunningen omvatten inhoudelijk geen wijziging ten opzichte van de voorheen verleende tijdelijke vergunningen en vallen daarom niet onder de mer-(beoordelings)plicht
Annotatie Soppe ABRvS 21 augstus 2019,  ECLI:NL:RVS:2019:2822, M en R 2020/55
Geen expliciet mer-beoordelingsbesluit voor bestemmingsplan woonwijk
Annotatie ABRvS 9 juli 2019,  ECLI:NL:RVS:2019:2298, M en R 2019/106
Bouw 40 woningen met steigerplaatsen voor afmeren van een boot, ziet niet op een jachthaven in de zin van het Besluit mer; art. 8:69a Awb in relatie tot mer-beoordeling en art. 7.2a Wm
Annotatie Soppe ABRvS 8 april 2020,  ECLI:NL:RVS:2020:1010, M en R 2020/62
Doelstelling initiatiefnemer relevant voor niet opnemen alternatief in plan-MER. Toename stikstofdepositie N2000-gebied toereikend passend beoordeeld (systeemanalyse)
Annotatie Soppe ABRvS 11 maart 2020,  ECLI:NL:RVS:2020:741, M en R 2020/38
Omvang van Europese onderzoeksverplichtingen naar milieueffecten voor het verlengen van de termijn van elektriciteitsproductie door twee Belgische kerncentrales
Erwin Noordover schreef een annotatie bij HvJ EU 29 juli 2019, C-411/17, ECLI:EU:C:2019:622 (Inter-Environnement Wallonie…
Ontbreken expliciet mer-beoordelingsbesluit is herstelbaar en reikwijdte mer-beoordelingsplichtige activiteit (samenhang andere activiteiten)
Annotatie Soppe ABRvS 18 december 2019,  ECLI:NL:RVS:2019:4327, M en R 2020/6
Concept plan-MER hoeft ingevolge de Wet openbaarheid bestuur niet openbaar te worden gemaakt
Annotatie Soppe ABRvS 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3299, M en R 2019/27
Verzuim expliciet mer-beoordelingsbesluit fataal voor bestemmingsplan
Annotatie Soppe ABRvS 9 juli 2019,  ECLI:NL:RVS:2019:2298, TBR 2019/113
Staat mer-richtlijn toe dat slechts één van de noodzakelijke besluiten aan mer-plicht wordt verbonden?
Annotatie Kevelam en Soppe ABRvS 3 juli 2019,  ECLI:NL:RVS:2019:2217, M en R 2019/84
Toename endotoxinen leidt tot mer-plicht
Annotatie Kevelam en Soppe ABRvS 22 mei 2019,  ECLI:NL:RVS:2019:1632, M en R 2019/81
Voor andere bevredigende oplossing Wnb-ontheffing gebruik maken van milieueffectrapportage en beoordeling bestemmingsplan
Annotatie ABRvS 8 mei 2019,  ECLI:NL:RVS:2019:1491, M en R 2019/78
Wijziging bestaande bebouwing in permanent logiesverblijf voor arbeidsmigranten geen stedelijk ontwikkelingsproject
Annotatie ABRvS 17 april 2019,  ECLI:NL:RVS:2019:1253, M en R 2019/61
Omgevingsvergunning eerste fase mag niet buiten behandeling worden gelaten vanwege mer-beoordelingsplicht tweede fase
Annotatie Soppe ABRvS 3 april 2019,  ECLI:NL:RVS:2019:1013, M en R 2019/60
Eenheid Sm3 of Nm3 bij C-17.2 Besluit mer (winning aardolie en aardgas)
Annotatie Soppe ABRvS 7 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:758, M en R 2018/60
Wijziging tracébesluit verplicht niet tot opstellen van nieuw MER
Annotatie Soppe ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:596, M en R 2019/45
Mer-beoordelingsbeslissing voorafgaand aan terinzagelegging ontwerpbestemmingsplan
Annotatie Kevelam en Soppe ABRvS 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3131, M en R 2018/129
Toename emissie endotoxinen vanwege pluimveehouderij leidt tot mer-plicht
Annotatie Soppe ABRvS 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2496, M en R 2018/113
Winning delfstoffen onder water geen delfstoffenwinning uit landbodem uit Besluit mer
Annotatie Soppe ABRvS 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1986, M en R 2018/100
Geen kaderstellend mer-plichtigplan ingeval van één-op-één inpassing vergunde situatie
Annotatie Soppe ABRvS 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2066, M en R 2018/101
Treffen maatregelen op grond van mer-evaluatie achteraf
Annotatie Soppe ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:608, M en R 2018/58
Inspraak over ontwerpbesluit voldoende vroegtijdige inspraak
Annotatie Kevelam ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, M en R 2018/84
Functiewijziging winkelcentrum geen stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in categorie D-11.2 Besluit mer
Annotatie Nijmeijer en Soppe ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:348, TBR 2018/62
Herstructurering N280 Roermond is wijziging autoweg in de zin van Besluit mer
Annotatie Soppe ABRvS 24 januari 2018,  ECLI:NL:RVS:2018:224, M en R 2018/46
Geen MER nodig na mer-beoordeling als eerder vergunde milieugevolgen niet toenemen
Annotatie Soppe ABRvS 13 december 2017,  ECLI:NL:RVS:2017:3448, M en R 2018/28
Relativiteitsvereiste en beoordeling beroepsgronden milieuaspecten uit mer-beoordeling
Annotatie Soppe ABRvS 19 juli 2017,  ECLI:NL:RVS:2017:1939, M en R 2017/135
Toepassing kruimelgevallenregeling in relatie tot kolom 1 en kolom 2 uit categorieën Besluit mer
Annotatie Nijmeijer en Soppe ABRvS 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1192, TBR 2017/99
Feitelijk bestaande (planologische legale) situatie bepalend voor mer-(beoordelings)plicht bestemmingsplan bij Besluit mer
Annotatie Soppe ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:694, M en R 2017/72
Eenheid Sm3 of Nm3 bij C-17.2 Besluit mer (winning aardolie en aardgas)
Annotatie Soppe Vz. ABRvS 2 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:561, M en R 2017/83
De Wet tarieven: de Commissie m.e.r. uit de markt geprijsd?
Milieu & Recht 2016/19
Omgevingsplan en m.e.r.
In deze bijdrage wordt de werkingssfeer van de voorgestelde m.e.r.-regelgeving ten aanzien van het omgevingsplan besproken. Verder wordt er ingegaan op de reikwijdte van de m.e.r.-(beoordelings)plicht voor zover die is verbonden aan het omgevingsplan.
Geen m.e.r.-beoordelingsplicht voor besluiten niet genoemd in kolom 4 Besluit mer
Annotatie Soppe ABRvS 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3170, M en R 2017/92
Functionele ontgronding is winning oppervlaktedelfstoffen Besluit mer
Annotatie ABRvS 15 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3152, M en R 2017/13
Betekenis kosten bij bepaling mer-alternatieven
Annotatie Soppe ABRvS 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2988, M en R 2017/35
Informele mer-beoordeling voldoende bij formele mer-beoordelingsplicht
Annotatie Soppe ABRvS 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2535, M en R 2016/149
Planologische vergelijking bij bepalen m.e.r.-(beoordelings)plicht bestemmingsplan
Annotatie Soppe ABRvS 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1944, M en R 2017/18
Betekenis voorzienbaarheidscriterium voor activiteiten in Besluit mer zonder term ‘capaciteit’
Annotatie Soppe ABRvS 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:482, M en R 2016/69
Bepalen en effectueren mer-plicht bij grensoverschrijdende activiteiten
Annotatie Soppe ABRvS 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:465, M en R 2016/78
Eventuele toekomstige gaswinning niet betrekken bij mer-beoordeling exploratieboring
ABRvS Kevelam en Soppe 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:155, M en R 2016/64
Wijziging geluidvoorschrift kartbaan geen wijziging activiteit categorie D-43 Besluit mer
Annotatie Soppe ABRvS 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3949, M en R 2016/52
Relativiteitsvereiste en beoordeling beroepsgronden milieuaspecten uit mer-beoordeling
Annotatie Soppe ABRvS 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3557, M en R 2016/14
Geen mer-beoordeling als activiteit niet voldoet aan kolom 1-omschrijving Besluit mer
Annotatie Soppe ABRvS 19 augstus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2631, M en R 2015/143
Recycling is geen verwijdering afvalstoffen uit categorie D-18.1 Besluit mer
Annotatie Soppe ABRvS 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2457, M en R 2015/156
Planologische vergelijking bij bepalen mer-plicht bestemmingsplan
Annotatie Soppe ABRvS 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2078, M en R 2015/125
Relativiteitsvereiste in relatie tot plan-mer-regeling en artikel 7.2a Wm
Annotatie Nijmeijer en Soppe ABRvS 3 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1713, TBR 2015/114
Twee fasen bedrijventerrein één samenhangende activiteit bij toepassing Besluit mer
Annotatie Soppe ABRvS 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1333, M en R 2015/106
Achterwege laten plan-mer-plicht bestemmingsplan ingeval van vergunning Natuurbeschermingswet 1998 met passende beoordeling
Annotatie Soppe ABRvS 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1161, M en R 2015/105
Exploratieboringen aardgas en aardolie niet mer-plichtig ingevolge mer-richtlijn
Annotatie Soppe HvJEU 11 februari 2015, ECLI:EU:C:2015:79, M en R 2015/73
Hoofdlijnen milieubestuursrecht
Hoofdlijnen milieubestuursrecht, 2015, hoofdstuk 9 (Milieueffectrapportage), pag. 187-208
Integrale beoordeling milieugevolgen bij informele mer-beoordeling
Annotatie Nijmeijer en Soppe ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648, TBR 2015/113
Verwerking licht asbesthoudend staalschroot in smelten staal valt onder categorie C-21-5 en D-21.5
Annotatie Soppe ABRvS 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4531, M en R 2015/50
Mer-beoordelingsbesluit inhoudende dat MER moet worden gemaakt bij uitbreiding ontgronding
Annotatie Soppe ABRvS 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3546, M en R 2015/22
Reikwijdte van plan-m.e.r. is beperkt tot m.e.r.-plichtige onderdelen plan; planregels om te voldoen aan de Natuurbeschermingswet 1998 niet toegestaan
Annotatie Kaajan en Soppe ABRvS 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2942, M en R 2014/143
Opzet en vormgeving-criterium ingeval van wijziging activiteit Besluit mer
Annotatie Soppe ABRvS 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1467, M en R 2014/113
Co-vergistingsintallatie is niet m.e.r.-(beoordelings)plichtig vanwege categorieën D-18.4, D-21.6 en D-22.1
Annotatie Soppe ABRvS 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:555, M en R 2014/79
Wijziging Kernenergiewetvergunning Borssele is geen wijziging in de zin van Besluit m.e.r
Annotatie Soppe ABRvS 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:517, M en R 2014/80
Activiteit categorie C-18.4 Besluit m.e.r zowel verwijdering als nuttige toepassing afvalstoffen
Annotatie Soppe Rb Noord-Nederland 14 januari 2014, ECLI:NL:RBNNE:2014:149, M en R 2014/45
Communautaire grenzen aan het beperken van de project-m.e.r.-plicht tot het eerste ruimtelijk plan over een gefaseerd te realiseren project (mede bezien in het licht van de Omgevingswet)
P.J.J. van Buuren e.a. (red.), Toonbeelden, Gedachten over provinciaal omgevingsrecht ter herinnering aan Toon de Gier, Kluwer 2013, p. 159-165
Cumulatie projecten leidt tot formele mer-beoordelingsplicht ontgrondingsvergunning
Annotatie Soppe ABRvS 3 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:149, M en R 2013/127
Reikwijdte van categorie D.35c van het Besluit mer (conserven)
Annotatie Soppe ABRvS 26 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:18, M en R 2013/116
En weer een moderniseringsslag … Of vormt de Omgevingswet dan toch het eindstation voor een eigentijds m.e.r.-systeem? Uiteenzetting van de belangrijkste wijzigingen in de m.e.r.-regelgeving ingevolge de Omgevingswet
TO 2013, nr. 2, p. 55-67
Hoofdlijnen regelgeving inzake milieueffectrapportage
Vastgoedrecht 2013, nr. 1 p. 7-14
Eén stedelijk ontwikkelingsproject in zin van Besluit mer
Annotatie Soppe ABRvS 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8002, AB 2013/96
Geen mer-beoordeling voor uitwerkingsplan
Annotatie Soppe ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6741, TBR 2013/43
Samenhangende ontgrondingslocatie voor bepaling mer-(beoordelingsplicht)
Annotatie Soppe ABRvS 19 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY6766, AB 2013/97
Nieuwe en bestaande windturbines windpark in zin van Besluit mer
Annotatie Soppe Rb Haarlem 12 december 2012, ECLI:NL:RBHAA:2012:BY6096, M en R 2013/42
Geen samenhangende installaties windturbines Lelystad
Annotatie Soppe ABRvS 14 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3088, M en R 2013/41
Besluit-MER beperkt tot bestemmingsplan dat deel is van groter plan
Annotatie Soppe ABRvS 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8982, M en R 2013/26
Passende beoordeling en plan-mer voor bestemmingsplan met significante effecten Natura 2000-gebied en plan-mer-gebrek is niet passeerbaar
Annotatie Soppe ABRvS 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1871, TBR 2012/166
Plan-mer-plicht als bestemmingsplan meer mogelijk maakt van vergunde situatie
Annotatie Soppe ABRvS 30 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6920, TBR 2012/129
Bangert en Oosterpolder: lange leve de duidelijkheid
Toets 2008, nr. 5, p. 4-9