Amsterdam: +31 20 737 20 66
Almelo: +31 546 89 82 46
Leeuwarden: +31 20 236 10 24

image_pdf

Datum: 03-01-2018

Toetsingskader vergunningverlening Waterwet

Inleiding
Wanneer moet een aanvraag om een watervergunning worden geweigerd voor het dempen van een sloot? Moet die geweigerd worden als die sloot feitelijk in gebruik is door grondschippers en rondvaartboten? Heeft de sloot om die reden een vaarwegfunctie? En is het van belang of het bevoegd gezag voor de vergunningverlening vaarwegbeheerder is? Deze vragen staan centraal in de Afdelingsuitspraak van 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2999. Het antwoord op de vragen is in lijn met eerdere uitspraken van de Afdeling over het toetsingskader van de Waterwet (hierna: “Wtw”), maar kan in de literatuur wel op kritiek rekenen.

Wat was er aan de hand?
De casus is vrij overzichtelijk. Het perceel waarop een boomkweker zijn boomkwekerij exploiteert, wordt doorsneden door een sloot. Deze wordt gebruikt door grondschippers en rondvaartboten. De boomkweker wil de sloot dempen om zijn bedrijfsvoering efficiënter te maken. In eerste instantie heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland (hierna: “college”) de boomkweker hiervoor een watervergunning verleend. Door onder meer Stichting Rondvaarten en Promotie Boskoop is hiertegen bezwaar gemaakt. In de beslissing op bezwaar herroept het college het primaire besluit en weigert het alsnog de aangevraagde watervergunning. De reden is dat de vaarwegfunctie ten onrechte niet bij het primaire besluit is betrokken en dat dit belang zich tegen vergunningverlening verzet. De rechtbank laat dit besluit in stand. Vervolgens gaat de boomkweker in hoger beroep. Hij voert aan dat het college de vergunning niet had mogen weigeren op grond van strijd met de vaarwegfunctie. Volgens de boomkweker kan dit belang alleen bij de vergunningverlening betrokken worden indien het college is aangemerkt als vaarwegbeheerder. Dat laatste is hier niet het geval. De boomkweker betoogt verder dat het belang van Stichting Rondvaartboten en Promotie Boskoop geen belang is dat op grond van de Wtw bij de belangenafweging kan worden betrokken. Hij meent dat zijn belang bij een efficiëntere bedrijfsvoering wel kan worden betrokken. Hij wijst er tot slot op dat er een alternatieve vaarroute aanwezig is waarvan de grondschippers en rondvaartboten gebruik kunnen maken.

Wettelijk kader en algemene lijn in jurisprudentie
In art. 2.1 Wtw zijn de doelstellingen genoemd waarop de toepassing van die wet gericht is. Het betreffen de volgende doelstellingen:

1.     het voorkomen en beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste,

2.     het beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen, en

3.     het vervullen van maatschappelijke functies door watersystemen.

Deze doelstellingen tezamen vormen het toetsingskader voor vergunningaanvragen op grond van de Wtw. Zodra verlening van de vergunning niet verenigbaar is met deze doelstellingen, moet de vergunning geweigerd worden (art. 6.21 Wtw). Verder kunnen alleen deze doelstellingen aanleiding zijn om een watervergunning te weigeren (zie ABRvS 14 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:750; ABRvS 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2056; ABRvS 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2357; ABRvS 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:850 en ABRvS 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:302). Dat betekent echter niet dat bij de beslissing op een aanvraag om een watervergunning uitsluitend rekening mag worden gehouden met de aan die doelstellingen gelieerde belangen. De belangenafweging die het college moet verrichten, is breder dan alleen de afweging of een watervergunning gelet op de doelstellingen van de Wtw moet worden geweigerd of moet worden verleend. Ook zal het college moeten bezien of en in hoeverre waterstaatbelangen of andere bij het besluit betrokken belangen aanleiding geven tot het verbinden van beperkingen en/of voorschriften aan de watervergunning. Nu uit art. 6.21 Wtw noch uit enige andere bepaling uit de Wtw voortvloeit dat bij het stellen van die voorschriften en beperkingen uitsluitend waterstaatkundige belangen mogen worden betrokken, zal het college daarbij op grond van art. 3:4 lid 1 Awb álle betrokken belangen moeten betrekken. Dit laat onverlet dat – als gezegd – alleen de genoemde doelstellingen uit de Wtw aanleiding kunnen zijn om de vergunning te weigeren.

In de aan de orde zijnde uitspraak staat de derde doelstelling centraal. Maatschappelijke functies van watersystemen kunnen leiden tot weigering van de watervergunning. Uit de jurisprudentie lijkt te volgen dat de Afdeling accordeert dat maatschappelijke functies die feitelijk aanwezig zijn, maar niet als zodanig zijn toegekend aan een watersysteem (bijvoorbeeld door middel van functietoekenning in een beheerplan), meegewogen mogen worden bij de beoordeling van vergunningaanvragen. Hierbij kan het ook gaan om beheervormen waarvoor het bevoegd gezag dat de aanvraag moet beoordelen zelf niet verantwoordelijk is (zie ABRvS 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2154).

Uitspraak van 8 november 2017
In haar uitspraak van 8 november 2017 bestendigt de Afdeling deze lijn door te overwegen dat het gebruik van de sloot door grondschippers en rondvaartboten – waaronder de rondvaartboten van Stichting Rondvaartboten en Promotie Boskoop – een maatschappelijke functie als bedoeld in art. 2.1 lid 1 aanhef en sub c Wtw vervult. De Afdeling wijst daarbij op de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (daarbij verwijst de Afdeling naar Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, blz. 90). Dit leidt ertoe dat als een aanvraag om vergunning niet verenigbaar is met de vaarfunctie van het water, de vergunning door het college geweigerd moet worden. Of het college al dan niet als vaarwegbeheerder moet worden aangemerkt, is daarbij niet van belang. Aan de betreffende sloot is overigens geen ‘formele’ vaarwegfunctie toegekend in een beheerplan. Dit gegeven is voor de Afdeling dus kennelijk niet van belang. De Afdeling neemt enkel het feitelijk bestaande gebruik mee in haar oordeelsvorming of er sprake is van een vaarwegfunctie of niet. Althans, uit de uitspraak volgt niet (expliciet) dat het feit dat er formeel geen vaarwegfunctie is toegekend aan de watergang hierbij een rol heeft gespeeld.

Kanttekeningen
De door de Afdeling ingezette lijn heeft in de literatuur op kritiek kunnen rekenen. Zie onder meer J.J.H. van Kempen, ‘Kroniek jurisprudentie waterrecht’, Milieu & Recht 2016-7 (89), p. 520 t/m 522 en J.J.H. van Kempen, ‘Actualiteiten waterrecht 2017’, Milieu & Recht 2017-6 (77), p. 503 t/m 505. Zie ook AB 2013/318 m.nt. Van Rijswick; AB 2014/351, m.nt Van Rijswick; AB 2016/151, m.nt. Van Rijswick; M en R 2015/152, m.nt. Van der Vlist en AB 2017/93 m.nt. Groothuijse. Ik plaats hierna een aantal kritiekpunten in het licht van de Afdelingsuitspraak van 8 november 2017.

Recreatie en scheepvaart kúnnen als ‘maatschappelijk’ aangemerkt worden. Maar wanneer vindt gebruik van de watergang door (bijvoorbeeld) scheepvaartverkeer dan in zodanige mate plaats dat dat gebruik valt te kwalificeren als een maatschappelijke functie? De Afdeling lijkt de lat hiervoor – ook in de uitspraak van 8 november 2017 – zeer laag te leggen. Het lijkt mij gelet op de rechtszekerheid wenselijk dat de Afdeling hier meer inzicht in geeft. Verder wil het enkele feit dat een functie aanwezig is binnen een watersysteem, nog niet direct zeggen dat deze functie ook tot een weigering moet leiden. Art. 6.21 Wtw eist immers dat deze ‘niet onverenigbaar’ mag zijn met de vervulling van die functie. Het verlenen van een watervergunning die varen onmogelijk maakt, is uiteraard niet verenigbaar met de vaarwegfunctie van die watergang. Art. 2.1 lid 1 onder c Wtw biedt echter wél de mogelijkheid om de watervergunning te verlenen. De bepaling heeft immers betrekking op maatschappelijke functies van watersystemen en niet specifiek van het betreffende oppervlaktewaterlichaam. Dat biedt ruimte om het schaalniveau te kiezen en in plaats van het betreffende oppervlaktewaterlichaam sec te beschouwen, te bezien of de scheepvaartfunctie ook via aanliggende oppervlaktewaterlichamen gewaarborgd kan worden. Het zou immers te ver voeren als iedere demping van een watergang waarin scheepvaart plaatsvindt (in welke mate ook) in strijd zou zijn met de doelstellingen van de Wtw (zie Van Kempen 2017). De onverenigbaarheid van de demping van de sloot met de vaarfunctie van het water zou door een alternatieve vaarroute opgeheven kunnen worden. De Afdeling lijkt hier in haar uitspraak van 8 november 2017 de ruimte voor te bieden, nu zij eveneens overweegt dat het door de boomkweker voorgestelde alternatief ten tijde van de beslissing op bezwaar niet zonder meer bevaarbaar was. Indien de alternatieve vaarroute inmiddels bevaarbaar is, zou een nieuwe aanvraag ingediend kunnen worden. Het college dient dan de nieuwe situatie aan de doelstellingen genoemd in art. 2.1 lid 1 Wtw te toetsen.

Verder is het opvallend dat de Afdeling weliswaar verwijst naar de memorie van toelichting bij de Wtw (zie Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, p. 90), maar in haar overwegingen niet betrekt dat in diezelfde memorie van toelichting wordt gesproken van het ‘toekennen’ van functies aan watersystemen in beheerplannen. De wetgever gaat blijkbaar, anders dan de Afdeling, uit van toegekende (maatschappelijke) functies en niet van het feitelijk gebruik van een watersysteem. De reden dat de Afdeling dit niet in haar oordeelsvorming betrekt is wellicht dat een grond van deze strekking niet als zodanig is aangevoerd door de boomkweker.

Tot slot
Hoe dan ook lijkt uit de jurisprudentie van de Afdeling afgeleid te kunnen worden dat een feitelijk aanwezige maatschappelijke functie van een watergang als weigeringsgrond kan dienen, ook al is deze functie niet toegekend in een beheerplan. Aangezien de aangevraagde vergunning een aan de vervulling van een maatschappelijke functie rakend gebruik (scheepvaart) op dat moment onmogelijk zou maken, is in de casus die centraal stond in de uitspraak van 8 november 2017 in de beslissing op bezwaar de vergunning gelet op de jurisprudentie dus geweigerd. Krijgt ongetwijfeld een vervolg!


Gerelateerd

Aanleg of wijziging van waterstaatswerken: gedogen versus onteigening
Wanneer mag een waterschap een rechthebbende van onroerende zaken verplichten om de aanleg of wijziging van waterstaatswerken te gedogen? En wanneer moet tot onteigening worden overgegaan? Op deze vraag geeft de Afdeling in haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1719 antwoord.
Geen voorwaardelijke verplichting maar borging via watervergunning
Mag je een voorwaardelijke verplichting tot realisatie van een noodzakelijke waterberging in een bestemmingsplan achterwege laten? Die vraag is aan de orde in ABRvS 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2505. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt in dit geval van wel nu de realisatie van de waterberging voldoende is gewaarborgd in het publiekrechtelijk spoor, over de boeg van de watervergunning.
Waterschap, let op de procedure voor verzoeken om peilwijziging!
Waterschappen moeten waakzaam zijn bij de te volgen procedure voor verzoeken om peilwijziging. Dat blijkt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2410.
Wateroverlastnormering en verplichting tot vaststellen projectplan
De gevolgen van klimaatverandering stellen waterschappen voor interessante uitdagingen voor het te voeren waterbeheer, nu en in de toekomst. De uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:582, is in dit verband interessant. Een appellant betoogt dat het waterschap een waterstaatkundig besluit moet nemen, omdat het waterschap ervoor moet zorgen dat zijn gronden nooit overstromen. In dit blog wordt antwoord gegeven op de vraag of het waterschap daar inderdaad toe gehouden is. Verder bespreek ik in hoeverre in strijd met het bestemmingsplan zou kunnen worden gehandeld als gronden overstromen. Tot slot leent deze uitspraak zich om het juridisch instrumentarium voor (actief) regionaal waterbeheer om wateroverlast te voorkomen, uitgebreider onder de loep te nemen.
Verhouding bestemmingsplan en keur – overlappende regelgeving
De uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:134, is het signaleren waard. Zij gaat onder meer in op de vraag of regels over waterberging in een ruimtelijk plan mogen worden opgenomen, terwijl hierover in de keur van het waterschap ook al een regeling is opgenomen. Deze vraag wordt in dit geval bevestigend beantwoord. In dit blog wordt het vraagstuk van overlappende regelgeving (keur en bestemmingsplan) nader belicht.
Watervergunning en verenigbaarheid met de doelstellingen van de Waterwet (art. 6.21)
Een watervergunning wordt geweigerd als de verlening van die vergunning niet verenigbaar is met doelstellingen…
Watervergunning geweigerd op grond van de onjuiste Keur
Interessante uitspraak van de Afdeling over de bestuursprocesrechtelijke vraag aan welke regels een besluit getoetst…
Medewerking van derden vereisen kan wel in Watervergunning
De Waterwet verzet zich niet tegen het stellen van voorschriften ter naleving waarvan de medewerking van…
Advies Raad van State wetsvoorstel Windenergie op zee
Op 20 oktober jl. heeft de Raad van State advies uitgebracht over het wetsvoorstel over…
Watervergunning kan alleen verplichtingen voor vergunninghouder bevatten
Uitspraak (ABRvS) van 8 oktober 2014 waarbij aan een watervergunning in een voorschrift een verplichting…