Amsterdam: +31 20 737 20 66
Almelo: +31 546 89 82 46
Leeuwarden: +31 20 236 10 24

Grensoverschrijdende samenwerking bij infrastructurele projecten 2.0

Aanbevelingen voor de revitalisering van de samenwerking tussen Vlaanderen en Nederland bij grensoverschrijdende infrastructurele projecten

Prof. dr. Ch.W. Backes, Prof. dr. S. van Garsse, Mr. M.M.W. van Gils, Mr. dr. F.A.G. Groothuijse (projectleider), Dr. S. Hennau, Mr. J. Kevelam, Prof. dr. E.  Lancksweerdt, Mr. I. Larmuseau, Mr. R. Massoels, Prof. dr. B. Vanheusden

SAMENVATTING   

Voor gemeenschappelijke infrastructurele projecten die zich uitstrekken over het Vlaamse en Nederlandse grondgebied, gelden de Vlaamse respectievelijk de Nederlandse regelgeving, besluitvormings- en rechtsbeschermingsprocedures. Afgezien van een enkele uitzondering, ontbreken gezamenlijke regels, procedures en afspraken over de afstemming van de besluitvorming en rechtsbescherming tussen beide landen. Zoals uit voorbeelden in de praktijk blijkt, kan dit de realisatie van projecten compliceren, vertragen, inefficiënt en duurder maken en in het ergste geval tot niet afgestemde of zelfs tegenstrijdige resultaten leiden. De Nederlandse en de Vlaamse regering hebben daarom gezamenlijk besloten om dit probleem in kaart te brengen en ‘een efficiënte en kwaliteitsvolle procesaanpak voor grensoverschrijdende projecten met voldoende waarborgen uit te (laten) werken’.

In het eerste deel van het onderzoek is geïnventariseerd of zich juridische problemen voordoen in de bestuurlijke besluitvormingsprocedures voor complexe (infrastructurele) projecten in Nederland en Vlaanderen en in de rechtsbeschermingsprocedures tegen dergelijke projecten. Geconcludeerd wordt dat het Nederlandse en Vlaamse recht voor complexe projecten niet of nauwelijks in de weg staan aan de mogelijkheden om visies, verkenningen en besluitvorming over grensoverschrijdende projecten onderling af te stemmen. Wel is het niet altijd duidelijk welk orgaan (of daarvoor werkzame ambtenaren) men aan de andere kant van de grens moet benaderen voor bestuurlijk overleg over grensoverschrijdende opgaven en/of projecten. Bovendien vindt de belangenafweging die in dat kader moet worden verricht aan beide zijden van de grens niet altijd op hetzelfde bestuursniveau plaats. Daardoor kan de kans op consensus over grensoverschrijdende opgaven of projecten afnemen. In materieelrechtelijk opzicht verschillen het Vlaamse en Nederlandse omgevingsrecht aanzienlijk. Europese milieurichtlijnen hebben slechts een beperkt harmoniserend effect en worden deels duidelijk verschillend geïnterpreteerd en toegepast. Het Nederlandse recht voorziet in ruime mogelijkheden om, ten behoeve van een betere afstemming met de Vlaamse zijde, af te wijken van wettelijke normen en regels, uiteraard binnen de grenzen van het EU-recht. In Vlaanderen bestaan afwijkingsmogelijkheden vooral van geldende ruimtelijke plannen en voorschriften, maar zijn voor het overige beperkter. In de fase van geschilbeslechting werd vooral het uiteenlopen van de doorlooptijden van rechtsbeschermingsprocedures als problematisch ervaren.

In het tweede deel van het onderzoek is, mede op grond van expertmeetings met (praktijk)deskundigen en interviews uit beide landen, een toolbox met voorstellen voor oplossingen van de geconstateerde knelpunten ontwikkeld. In het derde deel is aan de hand van een fictieve casus, de aanleg van een grensoverschrijdend buisleidingentraject voor CO2 en waterstof, getoetst of en hoe zich de in deel 1 beschreven knelpunten in een dergelijke casus daadwerkelijk voordoen en of zij met behulp van de in deel 2 gedane aanbevelingen zouden kunnen worden opgelost. Inderdaad kan worden geconstateerd dat veel van de geïnventariseerde knelpunten zich mogelijk ook in de fictieve casus zouden hebben voorgedaan. Belangrijker is dat veel van die knelpunten ook met de voorgestelde oplossingsrichtingen zouden kunnen worden bestreden. Dat geldt echter niet voor alle knelpunten. Voorts werd duidelijk dat een enkel knelpunt in de eerste fase van het onderzoek nog niet in zijn volle dimensie was onderkend. Dat betreft vooral de verschillen in voorbescherming. Alle 22 oplossingsrichtingen, zoals aangepast naar aanleiding van de botsproef, zijn aan het einde van deze samenvatting weergegeven.

Op basis van het geheel van het onderzoek kunnen de volgende conclusies worden getrokken. Een van de belangrijkste bevindingen is dat de meeste (potentiële en daadwerkelijke) problemen bij de realisatie van complexe grensoverschrijdende projecten niet zijn gelegen in een gebrekkig juridisch instrumentarium en ook niet door nieuwe juridische instrumenten zijn op te lossen. Het gaat voornamelijk om het slim en met aandacht voor de (bestuurlijke en juridische) verschillen optimaal toepassen van de bestaande juridische instrumenten en een vroege, open en aanhoudende dialoog hierover. In dit licht zijn de volgende, concretere, meest belangrijke aanbevelingen te lezen. Een overzicht van alle oplossingsrichtingen is aan het einde van deze samenvatting opgenomen.

Strategische planning en samenwerking:

  • Nederlandse en Vlaamse bestuursorganen kunnen meer en beter anticiperen op concrete grensoverschrijdende opgaven door op voorhand, aan beide zijden van de grens en op strategisch niveau, lange termijn doelstellingen voor grensoverschrijdend ruimtelijk beleid en de prioritering daarvan overeen te komen en periodiek tegen het licht te houden. Deze doelstellingen en prioriteiten zouden in ruimtelijke beleidsplannen moeten worden verankerd. Bestaande of te revitaliseren samenwerkingsverbanden kunnen hierbij een rol spelen.
  • Het verdient aanbeveling een permanent expertisecentrum op te richten voor Nederlands/Vlaamse-samenwerking, waar kennis van en ervaring met grensoverschrijdende opgaven wordt gecentraliseerd. Vanuit dit expertisecentrum kunnen grensoverschrijdende projectteams, die per concreet grensoverschrijdend project worden opgericht, worden ondersteund. Het expertisecentrum zou een bredere scope kunnen hebben dan louter grensoverschrijdende infrastructuurprojecten.

Organisatie van concrete projecten:

  • Grensoverschrijdende projectgedreven planprocessen verlopen het beste via de onderling sterk vergelijkbare complexeprojectenprocedure in Vlaanderen en projectprocedure in Nederland. Het verdient ten zeerste aanbeveling om deze procedure aan beide zijden van de grens zoveel mogelijk te volgen. Door toepassing van deze procedures kan de complexe en gefragmenteerde besluitvorming en bevoegdhedenverdeling worden vereenvoudigd. Het feit dat één bevoegd gezag aan elk van beide zijden van de grens verantwoordelijk en bevoegd is voor de besluitvorming en de voorbereiding daarvan en doorzettingsmacht heeft ten aanzien van andere bestuursorganen, vereenvoudigt de procedurele en inhoudelijke grensoverschrijdende afstemming.
  • Een gedeelde prioriteit voor de op te lossen grensoverschrijdende opgave is een noodzaak, voordat een projectprocedure in beide landen wordt opgestart. Via een gezamenlijke startbeslissing, die in NL buitenwettelijk is, kan uitdrukking worden gegeven aan de gezamenlijk intentie en prioritering om een concrete grensoverschrijdende opgave en de mogelijke oplossingen daarvoor gezamenlijk te onderzoeken. Leg afspraken hierover vast in een bestuursakkoord, convenant of verdrag.
  • Participatie, m.e.r.-procedures en passende beoordelingen kunnen door een gezamenlijk projectteam integraal worden vormgegeven. Wettelijke stappen die in Vlaamse projectprocedure altijd vereist zijn, maar in de Nederlandse projectprocedure niet, zoals een startbeslissing, alternatievenonderzoeksnota en andere procesnota’s, MER, goedkeuring van Team Mer, etc., kunnen in de Nederlandse procedure ook buitenwettelijk worden gezet in nauwe afstemming met het Vlaamse bevoegd gezag. Dat maakt het onder andere mogelijk dat grensoverschrijdend één integraal plan-MER en één integraal project-MER voor het volledige grensoverschrijdende project wordt opgemaakt. Het verdient aanbeveling dat zoveel mogelijk te doen. Een goede en structurele samenwerking tussen de Nederlandse Commissie m.e.r. en het Vlaamse Team m.e.r. kan daarbij behulpzaam zijn.
  • Over het uit te voeren voorkeursalternatief wordt bij voorkeur gelijktijdig beslist. Belangrijkste procedureel-juridisch obstakel daarbij is dat het Vlaamse voorkeursbesluit rechtsgevolgen heeft, zodat daartegen bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat, terwijl dit voor de Nederlandse voorkeursbeslissing, die een louter politiek-bestuurlijke keuze voor een voorkeursalternatief bevat, niet het geval is. Daar komt bij dat de rechtelijke procedure tegen het Vlaamse voorkeursbesluit veelal 2 jaar of langer in beslag neemt, waardoor de procedures aan beide zijden van de grens geconfronteerd worden met een relatief lange periode van rechtsonzekerheid. Dit obstakel kan deels worden opgelost door het voorkeursalternatief in een Vlaams voorkeursbesluit en in Nederland in een uit te werken projectbesluit neer te leggen, waardoor daartegen aan beide zijden van de grens tegelijkertijd rechtsbescherming openstaat. Omdat het abstractieniveau van het voorkeursalternatief aan beide zijden van de grens op elkaar zal moeten aansluiten, zal het Vlaamse voorkeursbesluit inhoudelijk meer de vorm krijgen van een ‘projectbesluit’ dan van een ‘planbesluit’. Vervolgens kunnen het Vlaamse projectbesluit en de uitwerking van het Nederlandse projectbesluit, na een geïntegreerd effectenonderzoek inclusief een integraal project-MER, gecoördineerd worden voorbereid en vastgesteld.
  • Aandachtpunt bij een relatief laat Vlaams voorkeursbesluit is dat de door het voorkeursbesluit geactiveerde juridische voorbescherming aan Vlaamse zijde relatief laat van kracht wordt. Dat probleem doet zich niet voor aan Nederlandse zijde ingevolge de vroegtijdige juridische voorbescherming, gerealiseerd door het Nederlandse voorbereidingsbesluit en/of instructieregels. Van dit voorbereidingsbesluit en deze instructieregels bestaat op dit moment geen Vlaams equivalent. Het verdient aanbeveling dat Vlaanderen zich beraadt over de introductie van een ruimere regeling van de voorbereidingsbescherming, al dan niet vergelijkbaar met de Nederlandse regeling.
  • Een ander aandachtspunt bij de toepassing van projectprocedure in Nederland en Vlaanderen is het huidige verschil in doorlooptijd van de gerechtelijke procedures in Nederland en Vlaanderen. Dat probleem zouden de bevoegde rechtscolleges kunnen oplossen door informeel hun beslistermijnen voor grensoverschrijdende projecten op elkaar af te stemmen.

Verschillen in inhoudelijke normstelling:

  • Verschillen in inhoudelijke normstelling leveren niet of nauwelijks problemen van grensoverschrijdende aard op. Vanzelfsprekend kan het Nederlandse of Vlaamse recht of een bepaalde uitleg van EU-recht in de weg staan aan de uitvoering van een grensoverschrijdend project, maar de oorzaak daarvan is niet gelegen in de grensoverschrijdende aard van het project. Dat recht staat evengoed in de weg aan de uitvoering van een zuiver nationaal project. Wel is het in de praktijk bij de besluitvorming over grensoverschrijdende projecten lastig uit te leggen dat het Nederlandse en het Vlaamse recht het voor Nederland en Vlaanderen gelijkluidende EU-recht, zoals de Habitatrichtlijn, anders uitleggen.
  • Mochten procedurele, institutionele en materiële verschillen een obstakel opleveren dan kunnen deze met behulp van een Benelux beschikking worden opgelost, waarbij de Nederlandse wet- en regelgeving binnen internationaalrechtelijke kaders relatief veel ruimte geeft om van standaardnormen af te wijken of door middel van de experimenteerbepaling van wettelijke normen en regels af te wijken.
  • Een verschil in uitleg van EU-recht kan in beginsel worden opgelost door af te spreken dat ten aanzien van een grensoverschrijdend project het EU-recht op een dezelfde wijze door Nederland en Vlaanderen wordt uitgelegd en dit in een Benelux beschikking internationaalrechtelijk wordt vastgelegd. Op deze wijze kan ook een anderszins, onafhankelijk van het EU-recht bestaand, verschil in materiële normstelling worden overbrugd door gezamenlijk een bepaalde norm overeen te komen. Als de interpretatie of normstelling aan de ene kant van de grens als ‘strikter’ moet worden beschouwd dan aan de andere kant van de grens, ontstaan juridisch en bestuurlijk geen problemen als wordt overeengekomen aan weerszijden de meest strikte variant te gebruiken. De vraag is echter of ook een interpretatie of norm kan worden overeengekomen die aan een kant van de grens een versoepeling zou betekenen ten opzichte van wat normalerwijze geldt. Afgezien van mogelijke juridische bezwaren met betrekking tot het Benelux-recht zal een dergelijke ‘harmonisatie richting het soepelere regime’ bestuurlijk-politiek doorgaans problematisch zijn. Vooral de bestuurlijk-politieke realiteit is hier de reden dat verschillen in interpretatie of normstelling voor de aan een concreet project werkende partners moeilijk te overbruggen zijn door middel van een harmonisatie richting het soepelere regime.

Verschillen in interpretatie van EU-recht en in materiële normstelling zijn tot op zekere hoogte onvermijdelijk, maar dat wil niet zeggen dat dit ook altijd een belemmering voor grensoverschrijdende projecten hoeft op te leveren, al zal dat vaak met hogere kosten of langere procedures in Vlaanderen en Nederland gepaard gaan.


Gerelateerd

Actualiteiten Natuurbeschermingsrecht 2018/2019
Marieke schreef een artikel in M en R 2019/88 over de actualiteiten van het natuurbeschermingsrecht…
Kroniek Natuurbeschermingsrecht 2019 – Soortenbescherming (deel 2)
Marieke en Fleur schreven een kroniek over de ontwikkelingen van het natuurbeschermingsrecht inzake soortenbescherming in…
Het verschil tussen ‘mitigerende’ en ‘compenserende’ maatregelen
Marieke schreef een noot bij HvJ EU 25 juli 2018, ECLI:EU:C:2018:593 in M en R…
Randvoorwaarden voor verkleining van een reeds aangewezen Natura 2000-gebied
Marieke schreef een noot bij HvJ EU 19 oktober 2017, ECLI:EU:C:2017:774 (Vereniging Hoekschewaards Landschap) in…
Prejudiciële vragen PAS: conclusie van de A-G
Marieke schreef een noot bij HvJ EU (A-G) 22 juli 2018, ECLI:EU:C:2018:622 in M en…
Actualiteiten Natuurbeschermingsrecht 2018
Marieke schreef een artikel over hetgeen zij besprak tijdens haar presentatie op de Actualiteitendag van…
Rechtsvergleichende Studie zu Instrumenten eines nachhaltigen Landmanagements Comparative Law Analysis on Instruments for Sustainable Land Management
H.F.M.W. van Rijswick, J. Kevelam, D. Korsse, S. van ’t Foort, W. Köck, J. Bovet, S. Möckel, K. Rath & M. Reese, M., Rechtsvergleichende Studie zu Instrumenten eines nachhaltigen Landmanagements Comparative Law Analysis on Instruments for Sustainable Land Management (CLAIM), Müncheberg: Leibniz-Zentrum für Agrarlandschaftsforschung (ZALF) e.V. 2015 (357 pp.).
Nieuw habitat geen mitigerende maar compenserende maatregel
Annotatie Soppe HvJ EU 15 mei 2014, ECLI:EU:C:2014:330, TBR 2014/154
Plan met wettelijk of bestuursrechtelijk geregelde procedure is plan of programma smb-richtlijn
Annotatie Soppe HvJ EU 22 maart 2012, ECLI:EU:C:2012:159, TBR 2012/151
Europeesrechtelijke noodzaak voor onafhankelijke instantie raadpleging milieueffectrapport
Annotatie Backes en Soppe HvJ EU 20 oktober 2011, ECLI:EU:C:2011:681, AB 2012/1