Amsterdam: +31 20 737 20 66
Almelo: +31 546 89 82 46
Leeuwarden: +31 20 236 10 24

image_pdf

Datum: 24-06-2019

Aanleg of wijziging van waterstaatswerken: gedogen versus onteigening

Wanneer mag een waterschap een rechthebbende van onroerende zaken verplichten om de aanleg of wijziging van waterstaatswerken te gedogen? En wanneer moet tot onteigening worden overgegaan? Op deze vraag geeft de Afdeling in haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1719 antwoord.

Wat was er aan de hand?

Het dagelijks bestuur van Waterschap Brabantse Delta heeft een grondeigenaar bij beschikking op grond van artikel 5.24 lid 1 Waterwet verplicht om te gedogen dat er maatregelen worden uitgevoerd op haar perceel. Het perceel ligt in de Noordpolder van Ossendrecht. Deze polder is onderdeel van de ecologische hoofdstructuur en aangewezen als Natte Parel. Dit betekent dat het gebied niet mag verdrogen. Om dit te voorkomen is er een projectplan vastgesteld. Ook is er een peilbesluit vastgesteld om het grondwaterpeil in de polder te kunnen verhogen. Beide besluiten zijn inmiddels onherroepelijk. Voor de uitvoering van deze besluiten zijn maatregelen nodig, onder meer op het perceel van de grondeigenaar. Hier moet een gedeelte van een watergang worden gedempt, een stuw worden aangelegd en een duiker worden geplaatst. Tegen de opgelegde gedoogbeschikking heeft de grondeigenaar rechtsmiddelen aangewend. Het dagelijks bestuur is (uiteindelijk) in hoger beroep gegaan tegen de tussen- en einduitspraak van de rechtbank. Hierin oordeelt de rechtbank dat het dagelijks bestuur onvoldoende heeft onderzocht en gemotiveerd dat de belangen van de grondeigenaar geen onteigening vorderen. Het dagelijks bestuur had volgens de rechtbank de gevolgen van het stijgen van het waterpeil op het perceel van de grondeigenaar bij zijn belangenafweging moeten betrekken.

Juridisch kader: voorwaarden om te kunnen gedogen

Gedoogplichten zijn van oudsher van groot belang om het actieve waterbeheer te kunnen uitvoeren. Niet alle gronden waarop zich waterstaatswerken bevinden zijn in eigendom van de waterbeheerder. De Waterwet kent diverse gedoog- en duldplichten, die bij beschikking of ex lege worden opgelegd. Een gedoogplicht verandert niets aan de eigendomsverhoudingen. De gedoogplicht maakt wel inbreuk op het eigendomsrecht. In artikel 5.24 lid 1 Waterwet is de gedoogplicht opgenomen die nodig is voor het aanleggen of wijzigen van waterstaatswerken en de daarbij behorende werkzaamheden. Onder de volgende voorwaarden mag deze worden opgelegd:

  • als de grondeigenaar geen toestemming heeft verleend voor de aanleg of wijziging van het waterstaatswerk;
  • als de gedoogplicht bij (individuele) beschikking van de waterbeheerder is opgelegd (betreft dus geen verplichting ex lege);
  • als de gedoogbeschikking in ieder geval twee weken voor aanvang van de werkzaamheden aan de rechthebbende(n) is bekendgemaakt (vergelijk artikel 5.24 lid 2 jo. 5.21 lid 2 Waterwet), tenzij er sprake is van een spoedeisend geval;
  • voor zover dit voor de vervulling van de taken van de waterbeheerder redelijkerwijs nodig is;
  • voor zover dit in het belang is voor de realisering van een of meer doelstellingen zoals die zijn genoemd in artikel 2.1 lid 1 Waterwet;
  • wanneer naar het oordeel van de waterbeheerder de belangen van de grondeigenaar geen onteigening vorderen.

In de jurisprudentie is met name discussie over de laatste voorwaarde: wanneer is onteigening aangewezen en mag er dus geen gedoogplicht worden opgelegd?

Wanneer is onteigening aangewezen?

Voor het antwoord op de vraag of de belangen van de grondeigenaar geen onteigening vorderen, moet volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling het volgende worden onderzocht:

  • Wat is de voor de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk benodigde grondoppervlakte in verhouding tot het totale grondoppervlak van de grondeigenaar?
  • Doen zich bijzondere omstandigheden voor, bijvoorbeeld de omstandigheid dat de bruikbaarheid van de rest van een perceel vermindert als gevolg van de aanleg of wijziging van een waterstaatswerk op een gedeelte van dat perceel?

Het antwoord op de vraag of belangen van de grondeigenaar geen onteigening vorderen is casuïstisch van aard. De bestuursrechter toetst dit oordeel van de waterbeheerder terughoudend. In de volgende gevallen was onteigening volgens de Afdeling niet aangewezen:

  • Een benodigde grondoppervlakte van 2,89% van het totale grondoppervlak zonder dat de bruikbaarheid van de rest van een perceel vermindert (ABRvS 1 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:524, r.o. 11 en 12);
  • Een benodigde grondoppervlakte van 6,5% van het totale grondoppervlak in combinatie met een beperkte tijdsduur van de werkzaamheden van enkele maanden. Dat de maximale tijdsduur niet is vastgelegd in de gedoogbeschikking, is niet relevant (ABRvS 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2894, r.o. 1 t/m 3);
  • Een benodigde grondoppervlakte van 6,9% van het totale grondoppervlak zonder dat de bruikbaarheid van de delen van de percelen waarop de werkzaamheden worden verricht na deze werkzaamheden zal afnemen (ABRvS 16 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2895, r.o. 1 t/m 3);
  • Een benodigde grondoppervlakte van 4,69% van het totale grondoppervlak met een maximale beperking in functionaliteit en bereikbaarheid van gronden in drie clusters van werkzaamheden van elk 8 weken. Hierbij behouden de gronden hun functie vóór en ná oplegging van de gedoogplicht. De overige percelen en opstallen blijven bereikbaar. De gebruikte gronden worden na afloop van de werkzaamheden weer in de oorspronkelijke staat dan wel overeenkomstig de bestemming opgeleverd (zie ABRvS 24 juni 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1991, r.o. 5.3);
  • Een benodigde grondoppervlakte van 2,26% van het totale grondoppervlak zonder de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden (zie ABRvS 19 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA3668, r.o. 3).

In het volgende geval was onteigening wel aangewezen:

  • Een benodigde grondoppervlakte van 16,7% van het totale grondoppervlak in combinatie met aanmerkelijke gevolgen voor de bruikbaarheid van het perceel (ABRvS 24 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:3068, r.o. 2.2 t/m 2.4).

Uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak van 29 mei 2019

In de casus die centraal staat in de uitspraak van 29 mei 2019, is de benodigde grondoppervlakte maar 0,1% van het totale grondoppervlak van de grondeigenaar. Dit is volgens de Afdeling dusdanig gering, dat dit geen onteigening van het perceel vordert.

De vraag is of de bruikbaarheid van het perceel door de aanleg van met name de stuw, dusdanig vermindert, dat dit moet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid die onteigening vordert. Volgens het dagelijks bestuur moet voor de beantwoording van die vraag alleen worden gekeken naar de gevolgen die voortvloeien uit de aanleg of wijziging van die specifieke waterstaatswerken. De Afdeling is het eens met het dagelijks bestuur. Het stijgen van het waterpeil en de vernatting daardoor zijn toegestaan op grond van het onherroepelijke peilbesluit. Deze zijn niet het gevolg van de aanleg van (onder meer) de stuw. Eventuele gevolgen van het stijgende waterpeil kan bij het opleggen van de gedoogplicht dan ook geen rol spelen. De aanleg en wijziging van de waterstaatswerken hebben ook geen andere gevolgen die ertoe leiden dat de bruikbaarheid van het perceel vermindert. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat er bijzondere omstandigheden zijn die onteigening vorderen. Het opleggen van de gedoogplicht is dus volgens de Afdeling – anders dan de rechtbank heeft overwogen – rechtmatig.

Deze uitspraak illustreert dat het juridisch gezien van belang is om een zuiver onderscheid te maken tussen enerzijds de gevolgen die voortvloeien uit de aanleg of wijziging van de specifieke waterstaatswerken waarvoor de gedoogplicht wordt opgelegd en anderzijds andere gevolgen die zich in een breder verband als gevolg van een project kunnen voordoen. Alleen de eerste gevolgen zullen in de beoordeling moeten worden meegenomen of zich een bijzondere omstandigheid voordoet die onteigening vordert.

En de grondeigenaar?

Blijft de grondeigenaar dan met lege handen achter? Nee. Zij komt mogelijk in aanmerking voor een schadevergoeding. Het vergoeden van schade is overigens geen voorwaarde voor het opleggen van een gedoogplicht. Hiervoor is een aparte te volgen procedure: de grondeigenaar kan een verzoek tot schadevergoeding indienen als bedoeld in artikel 7.14 Waterwet.


Gerelateerd

Geen voorwaardelijke verplichting maar borging via watervergunning
Mag je een voorwaardelijke verplichting tot realisatie van een noodzakelijke waterberging in een bestemmingsplan achterwege laten? Die vraag is aan de orde in ABRvS 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2505. De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt in dit geval van wel nu de realisatie van de waterberging voldoende is gewaarborgd in het publiekrechtelijk spoor, over de boeg van de watervergunning.
Waterschap, let op de procedure voor verzoeken om peilwijziging!
Waterschappen moeten waakzaam zijn bij de te volgen procedure voor verzoeken om peilwijziging. Dat blijkt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2410.
Wateroverlastnormering en verplichting tot vaststellen projectplan
De gevolgen van klimaatverandering stellen waterschappen voor interessante uitdagingen voor het te voeren waterbeheer, nu en in de toekomst. De uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:582, is in dit verband interessant. Een appellant betoogt dat het waterschap een waterstaatkundig besluit moet nemen, omdat het waterschap ervoor moet zorgen dat zijn gronden nooit overstromen. In dit blog wordt antwoord gegeven op de vraag of het waterschap daar inderdaad toe gehouden is. Verder bespreek ik in hoeverre in strijd met het bestemmingsplan zou kunnen worden gehandeld als gronden overstromen. Tot slot leent deze uitspraak zich om het juridisch instrumentarium voor (actief) regionaal waterbeheer om wateroverlast te voorkomen, uitgebreider onder de loep te nemen.
Verhouding bestemmingsplan en keur – overlappende regelgeving
De uitspraak van de Afdeling van 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:134, is het signaleren waard. Zij gaat onder meer in op de vraag of regels over waterberging in een ruimtelijk plan mogen worden opgenomen, terwijl hierover in de keur van het waterschap ook al een regeling is opgenomen. Deze vraag wordt in dit geval bevestigend beantwoord. In dit blog wordt het vraagstuk van overlappende regelgeving (keur en bestemmingsplan) nader belicht.
Toetsingskader vergunningverlening Waterwet
Wanneer moet een aanvraag om een watervergunning worden geweigerd voor het dempen van een sloot? Moet die geweigerd worden als die sloot feitelijk in gebruik is door grondschippers en rondvaartboten? Heeft de sloot om die reden een vaarwegfunctie? En is het van belang of het bevoegd gezag voor de vergunningverlening vaarwegbeheerder is? Deze vragen staan centraal in de Afdelingsuitspraak van 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2999. Het antwoord op de vragen is in lijn met eerdere uitspraken van de Afdeling over het toetsingskader van de Waterwet (hierna: “Wtw”), maar kan in de literatuur wel op kritiek rekenen.
Watervergunning en verenigbaarheid met de doelstellingen van de Waterwet (art. 6.21)
Een watervergunning wordt geweigerd als de verlening van die vergunning niet verenigbaar is met doelstellingen…
Watervergunning geweigerd op grond van de onjuiste Keur
Interessante uitspraak van de Afdeling over de bestuursprocesrechtelijke vraag aan welke regels een besluit getoetst…
Medewerking van derden vereisen kan wel in Watervergunning
De Waterwet verzet zich niet tegen het stellen van voorschriften ter naleving waarvan de medewerking van…
Advies Raad van State wetsvoorstel Windenergie op zee
Op 20 oktober jl. heeft de Raad van State advies uitgebracht over het wetsvoorstel over…
Watervergunning kan alleen verplichtingen voor vergunninghouder bevatten
Uitspraak (ABRvS) van 8 oktober 2014 waarbij aan een watervergunning in een voorschrift een verplichting…