Gasloos bouwen: toereikende planregel kan plan-mer stikstof voorkomen
Na de stikstofuitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van mei 2019 is het zoeken naar mogelijkheden om activiteiten die kunnen leiden tot een toename van stikstofdepositie nog door te laten gaan.
De provinciale beleidsregels die sinds december 2019 gelden, laten zien dat ingezet wordt op interne en externe saldering: een netto stikstofdepositie van nul dus. Maar die optie is lang niet voor iedereen weggelegd. Een ecologische beoordeling – in de vorm van een voortoets of in de vorm van een passende beoordeling – wordt door bevoegde gezagen op grond van de Wet natuurbescherming niet expliciet uitgesloten, maar de ervaring is dat zeker het afgelopen jaar deze weg als risicovol werd ervaren. Tegelijkertijd heeft de Afdeling recent een aantal uitspraken gedaan waarin (i) expliciet de mogelijkheid van een voortoets is beschreven, ook voor situatie waarin stikstofdepositie wordt veroorzaakt op een overbelast stikstofgevoelig Natura 2000-gebied of (ii) waarin, aan de hand van een passende beoordeling, een toename van stikstofdepositie op basis van ecologische argumenten aanvaardbaar wordt geacht. Het zou mooi zijn als deze uitspraken ertoe leiden dat een ecologische beoordeling, net als vóór de PAS, weer gangbaar wordt.
Een andere optie is uiteraard het reduceren van de stikstofemissie als gevolg van een activiteit tot een zodanig niveau dat er geen stikstofdepositie in stikstofgevoelige overbelaste Natura 2000-gebieden kan optreden. In die situatie kan er weliswaar nog discussie volgen over de uitgevoerde berekeningen, maar niet langer over de potentiële gevolgen van een activiteit (voor zover het stikstof betreft) op een Natura 2000-gebied. In het kader van een bestemmingsplanprocedure is het voordeel van zo’n aanpak dat daardoor verzekerd is dat geen plan-mer hoeft te worden verricht. Zonder toename van stikstofemissie vanuit het plan of zonder toename van stikstofdepositie op een overbelast stikstofgevoelig Natura 2000-gebied zijn significant negatieve effecten op voorhand uit te sluiten en doet zich geen situatie voor dat op grond van art. 7.2a, lid 1, Wet milieubeheer een plan-mer nodig is. Het is dan ook niet verwonderlijk dat voor veel bestemmingsplannen voor deze optie wordt gekozen. Dat heeft dan ook geleid tot een scala aan jurisprudentie over de vraag wanneer met een bepaalde planregel is verzekerd dat het bestemmingsplan niet leidt tot een toename van stikstofdepositie. Een voorbeeld van zo’n recente uitspraak is de uitspraak over het bestemmingsplan Landelijk gebied 2015 in Aalten.
De uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2020 voegt nog een stukje aan de puzzel toe en maakt duidelijk dat regels ten aanzien van het gasloos bouwen van (recreatie)woningen planologisch relevant zijn. Dat betekent dus dat met planvoorschriften verzekerd kan worden dat een (recreatie)woning ook daadwerkelijk gasloos wordt gebouwd. Dat biedt ook vanuit de stikstofproblematiek perspectieven. De gebruiksfase van woningen leidt regelmatig tot stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden die hoger is dan 0,00 mol/ha/jaar en waarvoor in dat geval een ecologische (voor)toets nodig is. Met een toereikende planregel, waarmee wordt vastgesteld dat de te realiseren (recreatie)woningen gasloos worden gebouwd en gebruikt, kan zo dus verzekerd worden wat de maximale stikstofemissie en -depositie is in de gebruiksfase. Als daarmee vaststaat dat het plan niet leidt tot stikstofdepositie in stikstofgevoelige overbelaste Natura 2000-gebieden, is verzekerd dat een plan-mer niet nodig is. Van belang is dan overigens nog wel dat het plan een goede definitie bevat van het begrip ‘gasloos’. In het normale spraakgebruik gaat het dan veelal om het aansluiten van de woningen op een warmtenet op -pomp, zodat de term ‘gasloos’ betekent dat de woning niet is voorzien van een CV-ketel. Maar wellicht valt hieronder ook dat een woning niet kan worden voorzien van een open haard. Een stap verder is dat bepaald wordt dat verkeer van en naar de woning – voor zover dit verkeer geen deel uitmaakt van het heersende verkeersbeeld – elektrisch dient te zijn. Voor zover op dat punt al een planvoorschrift in het bestemmingsplan zou kunnen worden opgenomen, zou van een dergelijk voorschrift de handhaafbaarheid wel kunnen worden betwijfeld. Het heeft m.i. dan ook niet de voorkeur om zo’n voorschrift in een bestemmingsplan op te nemen.
Als – ook via het verzekeren van (aard)gasloze woningen in een bestemmingsplan – een toename van stikstofdepositie op een overbelast stikstofgevoelig Natura 2000-gebied niet kan worden uitgesloten, kan een plan-mer alleen worden voorkomen als met een voortoets kan worden beargumenteerd dat, ondanks een toename van stikstofdepositie, significant negatieve effecten op Natura 2000-gebieden op voorhand zijn uitgesloten. Een andere optie is in dat geval dat voor het realiseren van deze woningen, eerst een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming wordt verkregen. De mogelijkheden om zo’n vergunning te krijgen voor gasloze woningbouw zijn vergroot met de Regeling spoedaanpak stikstof bouw en infrastructuur. Deze regeling heeft geleid tot wijziging van de Regeling natuurbescherming en is met ingang van 24 maart 2020 in werking getreden. Zodra – al dan niet met toepassing van deze regeling – een natuurvergunning is verkregen én het bestemmingsplan voorziet in een planologische inpassing van deze natuurvergunning, kan ook om die reden worden geconcludeerd dat een nadere ecologische beoordeling van het bestemmingsplan (voor de gevolgen van stikstof) achterwege kan blijven. Ook in dat geval is geen plan-mer nodig.
Daarmee laat ook deze uitspraak weer zien dat er wel degelijk mogelijkheden zijn om nieuwe ontwikkelingen te realiseren. Een pasklare oplossing voor de stikstofproblematiek is er weliswaar niet, maar de in dit bericht aangehaalde uitspraken laten zien dat er iets meer ruimte voor een ecologische onderbouwing komt. Tegelijkertijd moet niet vergeten worden dat het noodzakelijk blijft, ook voor de middellange en langere termijn, dat er een pakket aan maatregelen wordt ontwikkeld waarmee uiteindelijk wordt voldaan aan de generieke verplichtingen voor Nederland om Natura 2000-gebieden in een gunstige staat van instandhouding te brengen.
Wilt u op de hoogte blijven van recente jurisprudentie? Luister dan via deze link De Podcast van het IBR waarin maandelijks alle opvallende uitspraken op het gebied van het omgevingsrecht worden besproken.
