ENVIR ADVOCATEN
Romkeslaan 59
8933 AR Leeuwarden
T +31 20 236 10 24
F +31 20 796 92 22

ENVIR ADVOCATEN
Jan van Goyenkade 10 III
1075 HP Amsterdam
T +31 20 737 20 66
F +31 20 796 92 22


Datum: 19-01-2020

Grote kamer en staatsraad advocaat-generaal kunnen Rechtbank Gelderland onvoldoende overtuigen?

Fleur schreef een noot onder Rb. Gelderland 7 november 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:5015 in OGR-updates. 

1. Op 7 november 2019 heeft de Rechtbank Gelderland (ECLI:NL:RBGEL:2019:5015) over een meldingenstelsel op grond van de APV geoordeeld, maar anders dan op grond van de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven (ECLI:NL:RVS:2014:4116) kon worden verwacht. In deze uitspraak wordt geoordeeld dat de aan de orde zijnde melding niet als appellabel besluit kan worden gekwalificeerd.

2. Wat was er aan de hand? Er wil iemand een uitrit aanleggen om daarmee op zijn eigen terrein te kunnen parkeren. Met het aanleggen van de inrit zal één openbare parkeerplaats verdwijnen. Op grond van de geldende APV dient voorafgaand aan de werkzaamheden hiervan een melding te worden gedaan bij het college van burgemeester en wethouders. Dat gebeurt hier ook. Zonder een dergelijke melding op grond van de APV is het aanleggen van een uitrit verboden. Het college kan vervolgens in reactie op de melding het aanleggen van een uitrit verbieden. In de APV worden uitdrukkelijk de weigeringsgronden opgesomd. Indien niet binnen vier weken na ontvangst van de melding is beslist dat de uitweg wordt verboden, kan deze worden aangelegd. Na vier weken is er niets gebeurd en kan de uitrit dus worden aangelegd.

3. Een buur(man/vrouw) komt hiertegen op. Deze buur maakt bezwaar tegen de stilzwijgende instemming van het college, omdat er naar het oordeel van deze buur een weigeringsgrond aan de orde was. Het college verklaart het bezwaar van deze buur echter ongegrond omdat er geen sprake is van een (appellabel) besluit.

4. Wat was de voorliggende rechtsvraag? De vraag die bij deze uitspraak voorligt, is of de stilzwijgende toestemming van het college een besluit in de zin van de Awb is of niet. Voor de beantwoording van deze vraag is de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven van 12 november 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4116) relevant. Immers – zoals bekend – heeft hij gemeend dat het van groot belang is om dergelijke stilzwijgende instemmingen en meldingssystemen voortaan gelijk te stellen met een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Dit om een lappendeken aan rechtsbescherming tegen te gaan.

5. Voor de duidelijkheid wordt nog eens gewezen op hetgeen staatsraad advocaat-generaal Widdershoven in voornoemde conclusie samengevat heeft overwogen. Allereerst worden in zijn conclusie vier meldingenstelsels onderscheiden: (1) de melding in verband met algemene regels, (2) de melding als uitzondering op de vergunningplicht, (3) de melding als gebod, en (4) de melding als uitzondering op een voorwaardelijke verbodsbepaling. Voor deze verschillende soorten meldingen overweegt Widdershoven of sprake zou moeten zijn van een besluit. Voor de melding in verband met algemene regels wordt overwogen dat de acceptatie van deze melding door het bestuursorgaan niet als besluit kwalificeert. Het rechtsgevolg vloeit immers rechtstreeks voort uit de algemene regels en niet zozeer uit de acceptatie van de melding. Dat is anders als er nadere voorwaarden zoals maatwerkvoorschriften opgelegd zouden worden. De reactie met die voorschriften is wel een appellabel besluit. De melding als uitzondering op de vergunningplicht betreft naar het oordeel van Widdershoven een bestuurlijk rechtsoordeel. Indien er geen wettelijke grondslag bestaat voor deze reactie, kan deze reactie alleen met een besluit gelijkgesteld worden indien de alternatieve weg om in rechte een oordeel te krijgen of de melding correct is ‘onevenredig bezwarend’ is. De melding als gebod dient met een besluit gelijkgesteld te worden indien het bestuursorgaan in de reactie op deze melding een activiteit toestaat of juist niet toestaat, dan wel een maatregel treft zoals een handhavingsbesluit. De laatste categorie meldingen is hier aan de orde. Elke uitdrukkelijke reactie op zo een melding kwalificeert als een besluit in de zin van de Awb, maar ook impliciete reacties (stilzwijgende toestemming) dienen naar het oordeel van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven met een besluit gelijkgesteld te worden.

6. Deze conclusie is ook overgenomen door de Afdeling. Zo heeft op 14 januari 2015 de grote kamer van de Afdeling uitspraak gedaan (ECLI:NL:RVS:2015:14, AB 2015/218) in een procedure die ook ten grondslag lag aan de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven. In deze uitspraak was een uitwegmeldingenstelsel aan de orde op grond van de APV, zoals ook in de casus waarop de uitspraak van de Rechtbank Gelderland van 7 november 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:5015, ziet. Ook volgens dit meldingenstelsel kon het college van burgemeester en wethouders binnen vier weken laten weten (middels een appellabel besluit) dat het geen toestemming verleent voor de uitweg. Als er geen reactie komt naar aanleiding van de melding, geldt net als in het onderhavige geval dat de uitweg mag worden aangelegd. In dat geval wordt er geen besluit genomen. In navolging van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven oordeelde de Afdeling echter dat een dergelijk (stilzwijgende) instemming naar aanleiding van de melding vanwege de rechtszekerheid als besluit kan worden gekwalificeerd. Zo overweegt de Afdeling nadrukkelijk: ‘Daarom dient dit van rechtswege intreden van het rechtsgevolg op dezelfde wijze als in artikel 6:2 van de Awb voor een andere situatie is voorgeschreven, voor de rechtsbescherming te worden gelijkgesteld met een besluit. Het verstrijken van de (…) termijn van vier weken brengt immers met zich dat vanaf dat moment het recht ontstaat met de aanleg van de uitweg te beginnen.’

7. De Rechtbank Gelderland oordeelt nu echter anders. Wat is het verschil met de in de conclusie besproken situaties? Dat is er niet, zo lijkt het mij. De rechtbank is het simpelweg niet eens met de conclusie (en niet met de uitspraak van de grote kamer op dit punt).

8. De rechtbank is van oordeel dat hoewel een lappendeken aan rechtsbescherming wellicht onwenselijk is, dit nu eenmaal het geval is bij de bestuursrechtelijke rechtsbescherming. De rechtbank meent dat het echter de taak is van de (gemeentelijke) wetgever om dit probleem op te lossen. De APV kan worden aangepast op een wijze die voorziet in dit probleem door ook de toestemming op schrift verplicht te stellen en op rechtsgevolg gericht te laten zijn. Of – zo meent de rechtbank – er wordt gekozen voor een echt ingrijpende wijziging van de Awb, waarmee het besluit als toegangspoort tot de bestuursrechtelijke rechtsbescherming wordt losgelaten en al het publiekrechtelijk handelen en nalaten door de bestuursrechter kan worden beoordeeld. De rechtbank meent dat het niet haar taak noch plaats is om deze lacune in de rechtsbescherming op te lossen.

9. In de uitspraak van de Afdeling van 14 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:14, werd ook een andere mogelijkheid geschetst voor het aanpassen van de APV op dit punt. De Afdeling schetste de mogelijkheid van een regeling volgens welke een uitweg mag worden aangelegd indien wordt voldaan aan de in de regels gestelde voorschriften en daarnaast wordt bepaald dat in de overige gevallen een vergunning dient te worden aangevraagd. In navolging van de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal is de Afdeling van oordeel dat aan meldingenstelsels met zulke algemene regels uit oogpunt van een coherent systeem van rechtsbescherming minder bezwaren kleven.

10. Een pragmatische oplossing in voorkomende gevallen voor in de rechtspraktijk gesignaleerde problemen, heeft wat mij betreft de voorkeur. Daarbij komt dat de komst van de grote kamer en de introductie van conclusies van een staatsraad advocaat-generaal in het bestuursrecht zijn geïntroduceerd om de rechtseenheid en rechtsontwikkeling te versterken. Dat wil uiteraard niet zeggen dat lagere rechters geen eigen afweging meer mogen maken. Een lijn die echter zo sterk afwijkt van de door de hoogste bestuursrechter ingezette lijn, op basis van een goed onderbouwde conclusie, werkt voor het vertrouwen in het rechtssysteem naar mijn idee averechts. Een stelselwijziging van de Awb, zoals de rechtbank voorstelt, is zeer ingrijpend en levert niet altijd een beter en overzichtelijker systeem op. Bovendien hebben betrokkenen in deze casus weinig aan zo een boodschap. Naar ik hoop wordt in het vervolg de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven en de uitspraak van de grote kamer van de Afdeling weer gevolgd, zodat de praktijk kan profiteren van een goed onderbouwde en vooral werkbare oplossing. Wel ben ik het eens met de opmerking van de rechtbank dat het goed zou zijn indien gemeenteraden de eigen APV op dit punt eens onder de loep nemen. Want ook door het gelijkstellen van een stilzwijgende instemming op een melding met een besluit, blijft enige onzekerheid bestaan. Een onzekerheid die de gemeentelijke wetgever vrij eenvoudig kan voorkomen.


Gerelateerd

Relativiteit bij het MER: deelaspecten van het milieuonderzoek
Erwin schreef een noot onder ABRvS 18 maar 2020, ECLI:NL:RVS:2020:801 in M en R 2020/49….
Aanleg rieteilanden en rietkraag is een beschermingsmaatregel waarmee in de passende beoordeling rekening mag worden gehouden
Marieke schreef een noot onder ABRvS 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4360 in M en R 2020/10…
Fiets weg? Ook dat is bestuursrechtelijke handhaving
Fleur schreef een noot onder ABRvS 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4152 in OGR-updates. 1. In de…
De ADC-toets centraal
Derek schreef een noot bij ABRvS 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2560 in JM 2019/156, afl. 11,…
Vervallen aanhaakverplichting natuurtoestemming bij omgevingsvergunning door intrekking onderdeel natuur.
Marieke schreef een noot onder ABRvS 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:803 in M en R 2019/57…
Actualiteiten Natuurbeschermingsrecht 2018/2019
Marieke schreef een artikel in M en R 2019/88 over de actualiteiten van het natuurbeschermingsrecht…
Kroniek Natuurbeschermingsrecht 2019 – Soortenbescherming (deel 2)
Marieke en Fleur schreven een kroniek over de ontwikkelingen van het natuurbeschermingsrecht inzake soortenbescherming in…
Kroniek Natuurbeschermingsrecht 2019 – Gebiedsbescherming (deel 1)
Marieke en Fleur schreven een kroniek over de ontwikkelingen van het natuurbeschermingsrecht in 2019 in…
Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding: sfeerwoningen aangemerkt als gevoelige objecten.
D. Sietses & D.E.C. Garcea schreven een noot bij ABRvS 19 december 2018,  ECLI:NL:RVS:2018:4180 in…
Gevolgen PAS-uitspraak voor passende beoordelingen: wanneer met welke maatregelen rekening te houden
Erwin Noordover schreef een noot bij ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 in OGR 2019.  1. De…
Welke gegevens moeten ter inzage worden gelegd? ADC-toets Wnb
Marieke schreef een noot bij ABRvS 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2454 in M en R 2018/124. …
Besluitbegrip. Besluit tot goedkeuring van een faunabeheerplan. Vaststelling faunabeheerplan.
M. Bauman, D. Sietses & J.V. van Ophen schreven een noot onder ABRvS 20 maart…
Schorsing vergunningen gebaseerd op het PAS
Marieke schreef een noot bij ABRvS 9 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:795 in M en R 2018/61. …
Het verschil tussen ‘mitigerende’ en ‘compenserende’ maatregelen
Marieke schreef een noot bij HvJ EU 25 juli 2018, ECLI:EU:C:2018:593 in M en R…
Amsterdams vestigingsverbod toeristenwinkels overleeft hoger beroep, maar Amsterdam Cheese Company mag toch open blijven
Het Amsterdamse vestigingsverbod voor toeristenwinkels overleeft hoger beroep, maar de Amsterdam Cheese Company mag van…
Windpark De Drentse Monden en Oostermoer: Ontvankelijkheid, participatie, draagvlak.
D. Sietses & H.D. Tolsma schreven een noot bij ABRvS 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616 in…
Actualiteiten Natuurbeschermingsrecht 2018
Marieke schreef een artikel over hetgeen zij besprak tijdens haar presentatie op de Actualiteitendag van…
Belanghebbendheid bij een ontheffing voor een windpark
Erwin Noordover en Neeltje Walgemoed schreven een noot onder ABRvS 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:168, BR…
Schadevergoeding. Gevraagde schadevergoeding doorslaggevend voor bevoegdheid bestuursrechter. Rechtsmachtverdeling.
D. Sietses, K.J. de Graaf & A.T. Marseille schreven een noot bij ABRvS 2 augustus…
Artikel 8:22 Awb: schakel tussen de curator en de bestuursrechtelijke beroepsprocedure
Erwin Noordover en Tom Barkhuysen schreven ‘Artikel 8:22 Awb: schakel tussen de curator en de…
De reikwijdte en rechtsgrondslag van nadeelcompensatie in het omgevingsrecht.
Derek Sietses schreef in TBR 2016/34, afl. 3 het verslag van de jaarvergadering van Vereniging…
Inspanningsverplichting in projectontwikkelingsovereenkomst: gemeenten zijn aansprakelijk te houden voor een tekortschieten in hun inspanningen
Erwin Noordover en Laurens Westendorp schreven ‘Inspanningsverplichting in projectontwikkelingsovereenkomst: gemeenten zijn aansprakelijk te houden voor…
Baat het niet, dan schaadt het (mogelijk) wel
Erwin Noordover schreef ‘Baat het niet, dan schaadt het (mogelijk) wel’, Bb 23 juni 2015/nr….
De programmatische aanpak stikstof: komt de PAS van pas?
D. Sietses & A. Drahmann schreven een artikel in BR 2015/48, afl. 6 over de…
De reikwijdte van de bestuursrechtelijke schadeverzoekschriftprocedure
K.J. de Graaf, A.T. Marseille & D. Sietses schreven een artikel in O&A 2015/3, afl….
De curator als overtreder
Erwin Noordover schreef ‘De curator als overtreder’ in Tijdschrift voor Insolventierecht, 2015/12. Een failliet bedrijf…
Commentaar op Afdeling 7.2 Awb
In de Module bestuursrecht van Kluwer staat artikelgewijs commentaar op de Algemene wet bestuursrecht (Awb)….
Commentaar op artikel 7:2 Awb
In de Module bestuursrecht van Kluwer staat artikelgewijs commentaar op de Algemene wet bestuursrecht (Awb)….
Commentaar op artikel 7:1a Awb
In de Module bestuursrecht van Kluwer staat artikelgewijs commentaar op de Algemene wet bestuursrecht (Awb)….
Kwaliteit van de deskundigenrapporten bij ontheffing Ffw
Fleur Onrust schreef samen met A. Drahmann in Bouwrecht over de kwaliteit van deskundigenrapporten die…
Titel 8.4 Awb: verdwenen, gebleven en nieuwe problemen
Deze bijdrage van K.J. de Graaf, A.T. Marseille & D. Sietses maakt deel uit van…
De positie van deskundigen bij beslissingen over kunstsubsidies
Fleur Onrust schreef “De positie van deskundigen bij beslissingen over kunstsubsidies”, in “Gepaste afstand, de…
Besluit kostenverhaal bestuursdwang gericht aan curator
Fleur Onrust schreef in JM 2014/111 over een besluit kostenverhaal bestuursdwang gericht aan de curator. In de…
Spoedeisende bestuursdwang, handhaving, bluswater, kostenverhaal, overtreder
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann, noot onder ABRvS 22 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:90,  JM 2014/34….
Omgevingswet en belanghebbendheid
Fleur Onrust schreef de Doorgeefcolumn “Omgevingswet en belanghebbendheid; alles bij het oude?” De column is te…
Kostenverhaal bestuursdwang en verontreinigd bluswater
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann en P. Jong een noot onder Rb Noord-Nederland 9…
De finaliseringsslag in het bestuursrecht
B. Marseille & D. Sietses schreven een artikel in NJB 2013/497, afl. 10. Aandacht voor…
Kostenverhaal bestuursdwang en verontreinigd bluswater
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann en P. Jong een noot onder Rb Noord-Nederland 9…
Een duiding van complexe besluitvorming en een voorstel voor de beoordeling van complicerende factoren
Erwin Noordover schreef ‘Een duiding van complexe besluitvorming en een voorstel voor de beoordeling van…
Verhaal van kosten bij (chemische) branden, deel 2
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann het artikel “Verhaal van kosten bij (chemische) branden, deel…
Handhaving – spoedeisende bestuursdwang
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann een noot onder ABRvS 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2013:BY1700, inz. Handhaving, spoedeisende…
Hoge Raad over Kostenverhaal Chemie-Pack
Fleur Onrust met C.N.J. Kortmann, noot onder HR 12 oktober 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW7505, inz. Kostenverhaal Chemie-Pack, AB 2013/368….
Verhaal van kosten bij (chemische) branden, deel 1
Fleur Onrust schreef samen met C.N.J. Kortmann het artikel “Verhaal van kosten bij (chemische) branden, deel…
Bestuursrechtelijk kostenverhaal bestuursdwang bij Chemie-Pack
Fleur Onrust schreef met C.N.J. Kortmann een noot onder Rb. Breda 21 juni 2012, ECLI:NL:RBBRE:2012:BW8992,inz. Spoedeisende bestuursdwang…
Artikel 7:11 Awb
Fleur Onrust schreef met L.M. Koenraad het artikelgewijze commentaar op artikel 7:11 Awb in Module bestuursrecht…
Kostenverhaal brand Chemie-Pack Moerdijk
Fleur Onrust schreef een noot met C.N.J. Kortmann bij de uitspraak van de Rb 21 april…
De verhouding tussen BW en Awb in het kader van een subsidievaststelling
Fleur Onrust schreef een noot onder ABRvS 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1307 inz. De verhouding tussen BW en…
Subsidievaststelling en de verhouding tussen BW en Awb
Fleur Onrust schreef een noot onder ABRvS 8 september 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN6170, inz. Subsidievaststelling en de verhouding tussen…
Verrekening teveel betaalde subsidie
Fleur Onrust schreef een noot onder ABRvS 25 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4946, inz. Verrekening teveel betaalde subsidie…
Subsidievaststelling
Fleur Onrust schreef een noot onder ABRvS 10 maart 2010, ECLI:NLRVS:2010:BL7011, inz. Subsidievaststelling, AB 2011/92. De…
Het belanghebbendebegrip in de Wabo
Fleur Onrust schreef het artikel “Het belanghebbendebegrip in de Wabo”, BR 2008, p. 401. Na het verschenen…
Mediation in het bestuursrecht
Marieke Kaajan schreef het artikel “Mediation in het bestuursrecht. Mogelijkheden voor een wettelijke regeling” , AAe…